Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/3833
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2021 in de zaak tussen
Vereniging Farmers Defence Force, te Sint Hubert,
Stichting Farmers Defence Force, te Assen,
eisers,
(gemachtigde: M.V. Hazekamp),
en
de voorzitter van Veiligheidsregio Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. P. Zoeten).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder bepaald dat demonstraties, waarbij landbouwvoertuigen worden ingezet op wegen in de zin van de Wegenverkeerswet 1994, de daaraan liggende parkeerterreinen en andere openbare plaatsen, verboden zijn in het gebied van de Veiligheidsregio Groningen van maandag 6 juli 2020 om 15.00 uur tot maandag 13 juli 2020 07.00 uur.
Bij besluit van 6 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 november 2021 op zitting behandeld. Namens eisers is de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
[persoon 1] en de gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. In de dagen voorafgaand aan het primaire besluit (in ieder geval op 2 juli tot en met 5 juli 2020) zijn (grote) groepen boeren en sympathisanten met (landbouw)voertuigen de weg op gegaan om te demonstreren tegen voorgenomen kabinetsmaatregelen. Deze demonstraties vonden steeds onverwachts en zonder voorafgaande kennisgeving plaats.
Tijdens deze gebeurtenissen hebben zich meerdere, zeer verkeersonveilige situaties en
diverse wanordelijkheden voorgedaan. Deze gebeurtenissen zijn te lezen in de bestuurlijke rapportages van 7 juli 2020.
1.1.
Op 2 juli 2020 is er allereerst een melding binnengekomen van een bewoner aan de N34 dat boeren op de N34 vuurwerk afsteken en dat daardoor haar paarden alle kanten op rennen. Aan het eind van de avond heeft op 2 juli 2020 een groep tractoren (om en nabij de 20) over de start- en landingsbaan gereden van Groninger Airport Eelde, wat voor potentieel levensgevaarlijke situaties heeft gezorgd. Het vliegveld is na 23.00 uur weliswaar gesloten voor reguliere vluchten, maar wordt dan nog wel gebruikt door traumaheli’s, orgaanvluchten en als uitwijkluchthaven voor ander luchtverkeer. Verder is een taxilamp kapot gegaan en is een hek vernield. Op het beeldbord nabij de hoofdingang van de luchthaven zagen medewerkers van de Koninklijke Marechaussee een stilstaand beeld met logo’s van Farmer Friendly en Farmers Defence Force.
1.2.
Op 2 juli 2020 is ook in de stad Groningen gedemonstreerd. Door de aanwezige politiemensen is geconstateerd dat zich meerdere ernstige verkeersgevaarlijke gedragingen, veroorzaakt door bestuurders van tractoren, hebben voorgedaan. Zo zijn tractoren (in/op de rand van de binnenstad) om een politieauto heengereden die de weg probeerde te blokkeren, is door rood licht gereden en is over het voet- en fietspad gereden. Het verkeer op het kruispunt bij de Europaweg liep vast en er ontstond verkeerschaos en een blokkade. Bovendien zijn fietsers bijna omver gereden. Donderdag 2 juli 2020 was een koopavond in de binnenstad van Groningen, wat voor veel bezoekers zorgde. Dat dit voor zeer gevaarlijke situaties zorgde blijkt onder meer uit hetgeen meerdere fietsers ter plaatse riepen tegen politiemensen: “Doe er wat aan. Ik word bijna omver gereden. Dit loopt uit de hand.”
1.3.
Op zaterdag 4 juli 2020 zijn minstens drie tractoren gesignaleerd op de A7, een weg waar het rijden met tractoren is verboden en wat wederom voor (levens)gevaarlijke situaties en overlast zorgde. Op zondag 5 juli 2020 zagen politiemedewerkers in de avond een viertal tractoren met zwaailampen, luid toeterend, op de Kerkstraat in Hoogezand. Daarachter reden zo’n acht personenauto’s met alarmverlichting en vlaggen. De groep is gevolgd en verzamelde zich op een erf in Tweede Exloërmond. Daar verzamelde zich tussen de 40 en 50 tractoren en zo’n 30 personenauto’s. Op dezelfde avond reed ook een achttal tractoren achter elkaar in Veendam. Hier is onder meer het verkeer tegengehouden bij een rotonde. Ook op de N7, A7 en in en om de stad Groningen reden tractoren, gevolgd door personenauto’s. Op de A7 werd zelfs de gehele weg afgesloten, wat voor gevaarlijke situaties zorgde.
1.4.
In het primaire besluit heeft verweerder bepaald dat demonstraties, waarbij landbouwvoertuigen worden ingezet, verboden zijn in het gebied van de Veiligheidsregio Groningen van maandag 6 juli 2020 om 15.00 uur tot maandag 13 juli 2020 07.00 uur.
1.5.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Toepasselijke regelgeving
2. De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de Grondwet (Gw), de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) en de Wet openbare manifestaties (Wom) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Procesbelang
3. De rechtbank dient allereerst te beoordelen of eisers een procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers een belang bij de beoordeling van hun beroep, reeds nu zij hebben verzocht om vergoeding van de door hen in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. De mogelijkheid van vergoeding van proceskosten in de bezwaarfase levert naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de AbRS) procesbelang op, omdat hiervoor gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb vernietiging van het besluit op bezwaar en herroeping van het primaire besluit nodig is (zie de uitspraak van de AbRS van 6 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8874).
Bevoegdheid
4.1.
Eisers stellen zicht op het standpunt dat artikel 39, eerste lid, sub d, van de Wvr niet verenigbaar is met de “rule of law”, omdat sprake is van autoritair bestuur. Verweerder is niet democratisch gekozen en hoeft evenmin aan een democratisch gekozen orgaan verantwoording af te leggen. Dit is in strijd met het “democratiebeginsel”, zoals dit is neergelegd in het EVRM. Eisers verzoeken artikel 39, eerste lid, sub d, van de Wvr buiten toepassing te laten.
4.1.1.
De rechtbank overweegt dat artikel 39, eerste lid, sub d, van de Wvr op een democratische wijze, namelijk door een democratisch gelegitimeerd orgaan, tot stand is gekomen. Voor zover eisers een beroep doen op artikel 11, tweede lid, van het EVRM wordt overwogen dat artikel 11, tweede lid, van het EVRM niet vereist dat alleen een democratisch gekozen orgaan beperkingen aan een demonstratie mag opleggen, maar dat de beperking bij wet is voorzien. Daar is onderhavig geval aan voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
Eisers hebben verder verzocht om artikel 39, eerste lid, sub d, van de Wvr te toetsen aan de Gw en daarmee het toetsingsverbod van artikel 120 van de Gw te doorbreken.
4.2.1.
De rechtbank overweegt dat alleen in bepaalde, zeer uitzonderlijke gevallen een wetsbepaling buiten toepassing kan worden gelaten op de grond dat toepassing van die wetbepaling in verband met daarin (door de wetgever) niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. Eisers hebben echter niet gemotiveerd welk belang door de wetgever niet is meegewogen bij de totstandkoming van artikel 39, eerste lid, sub d, van de Wvr en welk fundamenteel rechtsbeginsel zou zijn geschonden. Voor zover eisers ook in dit kader stellen dat het “democratiebeginsel” – wat daar ook onder moet worden verstaan - is geschonden, overweegt de rechtbank dat artikel 39, eerste lid sub d, van de Wvr door een democratisch gekozen orgaan in een wet in formele zin is neergelegd. De beroepsgrond slaagt niet.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder voorts bevoegd toepassing te geven aan artikel 5 van de Wom. Uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken 1 2009/10, 31117, C, p. 32) volgt dat de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van rampenbestrijding en crisisbeheersing bevoegd is om toepassing te geven aan de artikelen 5 tot en met 9 van de Wom. De bevoegdheden zijn naar het oordeel van de rechtbank door verweerder gebruikt ten behoeve van crisisbeheersing in verband met de uitbraak van COVID-19. Juist het demonstreren met landbouwvoertuigen zorgde voor blokkades en opstoppingen, waardoor de naleving van de anderhalvemeterregel, ook voor niet-deelnemers, niet mogelijk was.
4.4.
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder op grond van artikel 5, eerste lid,
van de Wom alleen naar aanleiding van een kennisgeving aan een demonstratie
voorschriften of beperkingen kan stellen. Er is geen sprake van een kennisgeving van
een demonstratie.
4.4.1.
De rechtbank overweegt dat aan een betoging voorschriften of beperkingen gesteld kunnen worden, ook wanneer er geen voorafgaande kennisgeving is gedaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1361) en naar de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM in de zaak Chernega e.a. tegen Oekraïne, arrest van 18 juni 2019 (ECLI:CE:ECHR:2019:0618JUD007476810). In dit arrest heeft het EHRM geoordeeld dat, ook als geen voorafgaande kennisgeving voor een betoging is gedaan, de desbetreffende instantie bevoegd moet worden geacht om een verbod te geven, hoewel het Oekraïense recht strikt genomen uitsluitend voorziet in het verbieden van een betoging nadat daarvan kennisgeving is gedaan. De rechtbank verwijst naar paragraaf 241 van het arrest: “241. The Court, accordingly, dismisses the applicants’ arguments in this respect and accepts that the interference was “prescribed by law.” Een ander oordeel zou er ook toe leiden dat nooit beperkingen kunnen worden gesteld aan het recht om te betogen als daarvan geen kennisgeving is gedaan, wat niet de bedoeling van een kennisgevingsstelsel kan zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Inhoudelijk
5. Vervolgens is de vraag of de beperking van het demonstratierecht was toegestaan en of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Eisers stellen dat het bestreden besluit in strijd is met het recht op demonstratie zoals dat besloten ligt in artikel 10 van het EVRM en artikel 11 van het EVRM.
5.1.
De rechtbank overweegt dat het recht op betoging een grondrecht is dat onder meer is vastgelegd in het EVRM. Ook wegblokkades kunnen onder de reikwijdte van artikel 11 van het EVRM vallen. Het demonstatierecht is een belangrijk recht in een democratische samenleving, maar dit recht is niet onbeperkt. Uit artikel 11, tweede lid, van het EVRM volgt dat een beperking van het recht op betoging is toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de beperking van de demonstratievrijheid in onderhavig geval aan deze eisen voldeed. De beperking is in de eerste plaats voorzien bij wet, namelijk in artikel 2 en artikel 5 van de Wom.
5.2.1.
De beperking was voorts noodzakelijk in het belang van de openbare veiligheid, ter voorkoming van wanordelijkheden, voor de bescherming van de gezondheid en in het belang van het verkeer. De rechtbank verwijst in dit verband naar de bestuurlijke rapportage van 7 juli 2020, opgemaakt door de heer Van Zwieten waaruit blijkt dat het rijgedrag van de bestuurders van de tractoren zeer gevaarlijke verkeerssituaties heeft opgeleverd. In de rapportage wordt bijvoorbeeld beschreven dat op donderdagavond
2 juli 2020 op de kruising Europaweg/Petrus Campersingel een politieauto met zwaailicht dwars op de weg stond. Dit om te voorkomen dat de tractoren de binnenstad van Groningen
binnenreden. Het was die donderdag koopavond en ook de horeca trok veel bezoekers.
Tractoren reden om een politieauto heen, reden door rood licht, tegen de richting in en
via het fietspad en voetpad. Het verkeer op het kruispunt liep vast en er ontstond een
verkeerschaos en een blokkade. Ook de kruising Asingastraat/Sumatralaan werd geblokkeerd en op de kruising Europaweg/Griffeweg/Sontweg werd door diverse tractoren door rood licht gereden.
5.2.2.
Uit voorgaande blijkt dat de acties niet alleen voor wanordelijkheden en een onveilige verkeerssituatie zorgden, maar ook de gezondheid in gevaar brachten. In de verkeerschaos die als gevolg van de blokkade ontstond, kan namelijk de uitvoering van de coronamaatregelen (de anderhalvemeterregel) in het gedrang komen. Door eisers wordt bestreden dat tijdens demonstraties de COVID-regels zijn geschonden. Demonstranten zouden voldoende afstand van elkaar houden. Wat hier ook van zij, hierboven is aangegeven dat ook het feit dat in de verkeerschaos die door de blokkade ontstaat, het voor andere verkeersdeelnemers niet goed mogelijk is om de COVID-regels na te komen, van belang is. Bovendien vormt de kruising Europaweg/Petrus Campersingel de belangrijkste toegangsweg tot het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG). Het veroorzaken van een blokkade op deze plek kan ervoor zorgen dat het UMCG minder goed bereikbaar is voor ambulances, wat ook de gezondheid in gevaar brengt. Dat, zoals eisers betogen, een groot deel van de maatschappij achter de demonstraties zou staan, maakt voorgaande niet anders.
5.2.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat de beperking proportioneel is. Alleen demonstraties waarbij landbouwvoertuigen worden ingezet zijn bij het primaire besluit verboden. Alle andere vormen van demonstraties waren daarmee toegestaan. Dat, zoals eisers betogen, landbouwvoertuigen het symbool van de demonstraties zouden zijn, maakt dit niet anders. Bovendien gold het verbod voor een beperkte tijd, namelijk van maandag 6 juli 2020 om 15.00 uur tot maandag 13 juli 07.00 uur. Dat demonstraties waarbij landbouwvoertuigen waren verboden in het gehele gebied van de Veiligheidsregio Groningen acht de rechtbank eveneens proportioneel. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in de dagen voorafgaand aan het primaire besluit sprake was oncontroleerbare situatie waarbij met landbouwvoertuigen vanuit de hele Veiligheidsregio Groningen over de snelwegen werd gereden naar de stad Groningen, waarbij meerdere incidenten plaatsvonden wat leidde tot onveilige situaties.
5.3.
De rechtbank is gelet op hetgeen hierboven is overwogen van oordeel dat verweerder op goede gronden het belang van de openbare veiligheid, van voorkoming van
wanordelijkheden, van de bescherming van de gezondheid en het belang van het
verkeer zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eisers om met
landbouwvoertuigen te demonstreren. Dit mede gelet op het feit dat de
demonstraties in de dagen direct voorafgaand het besluit niet zijn aangemeld, zodat
het voor verweerder niet mogelijk was om voorschriften of beperkingen te stellen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. M.S. van den Berg en
mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier op
18 november 2021.
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Artikel 10 van het EVRM luidt:
Vrijheid van meningsuiting
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Artikel 11 van het EVRM luidt:
Vrijheid van vergadering en vereniging
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van
vereniging, mei inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en
zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden
onderworpen dan die, die bij de wel zijn voorzien en die in een democratische
samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare
veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen
worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht,
van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
In artikel 120 van de Gw is bepaald:
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald:
De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
In artikel 39, eerste lid, van de Wvr is bepaald:
In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige
vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve
van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting
bevoegd toepassing te geven aan:
a. de artikelen 4 tot en mei 7 van deze wet;
b. de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel
176, derde tot en met zesde lid;
c. de artikelen 11, 14, eerste lid, 56, eerste en vierde lid, en 62 van de Politiewet 2012;
d. de artikelen 5 tot en met 9 van de Wet openbare manifestaties.
Artikel 2 van de Wom luidt:
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven
bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of
levensovertuiging en hei recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden
aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en Ier
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wom luidt:
1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en
beperkingen stellen of een verbod geven.
2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan,
b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt;
c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.