Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummers: 22/2276 en 22/2277
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 september 2022 in de zaken tussen
[verzoekster], gevestigd te [plaats], verzoekster,
(gemachtigde: [naam]),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe, verweerder,
(gemachtigde: mr. P. Mendelts).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende.
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende.
(gemachtigde: [naam]).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoekster om handhavend op te treden ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) jegens de biomassacentrale van derde-belanghebbende afgewezen.
Bij besluit van 24 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 juni 2021 onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 22/2276. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter bij brief van 3 juli 2022 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 22/2277.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 6 september 2022.
Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Namens derde-belanghebbende is niemand verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1. Derde-belanghebbende exploiteert een biomassacentrale op het perceel aan de [adres] te [plaats].
1.2. Verzoekster heeft verweerder bij brief van 22 april 2021 verzocht om de biomassa-centrale van derde-belanghebbende op voormeld perceel te [naam] te sluiten en gesloten te houden omdat de biomassacentrale zonder de benodigde natuurvergunning ingevolge de Wnb in bedrijf is.
1.3. Verweerder heeft bij brief van 26 mei 2021 aan verzoekster kenbaar gemaakt voornemens te zijn om het verzoek om handhavend op te treden af te wijzen.
Verder heeft verweerder verzoekster met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.4. Verzoekster heeft bij brief van 29 mei 2021 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5. Bij primair besluit van 10 juni 2021 heeft verweerder het verzoek van verzoekster om handhavend op te treden Wnb jegens de biomassacentrale van derde-belanghebbende afgewezen.
1.6. Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 18 juli 2021 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.7. Verzoekster heeft de bezwaren mondeling toegelicht op een hoorzitting van
15 november 2021 van de Commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.8. De commissie heeft verweerder bij brief van 3 januari 2022 geadviseerd om de bezwaren van verzoekster ongegrond te verklaren en het primaire besluit van 10 juni 2021 in stand te laten, voor zover verweerder de onevenredigheid van de handhaving in de beslissing op bezwaar nader kan motiveren.
1.9. Bij het bestreden besluit van 24 mei 2022 heeft verweerder de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 juni 2021 onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningen-rechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
2.2. Ingevolge artikel 1.13a van de Wnb, eerste lid, van de Wnb draagt Onze Minister in het belang van de rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-ge-bieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.
Ingevolge artikel 1.13a, tweede lid, van de Wnb stelt Onze Minister zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten te mitigeren of te compenseren, gericht op de verlening voor de projecten van:
a. een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid;
b. een voor de vergunning, bedoeld in onderdeel a, in de plaats komende omgevings- vergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de Wabo; of
c. een vrijstelling als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
Ingevolge artikel 1.13a, derde lid, van de Wnb worden in het programma alleen maatregelen opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, bedoeld in artikel 1.12b.
Ingevolge artikel 1.13a, vierde lid, van de Wnb worden de in het programma opgenomen maatregelen uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.
Ingevolge artikel 1.13a, vijfde lid, van de Wnb waarborgen de in het programma opgenomen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
2.3. Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming (Rnb) is er een register met de naam AERIUS Register, waarin gegevens worden opgenomen over depositie-ruimte.
Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van de Rnb kan een besluit waarbij een project wordt toe-gestaan, worden genomen met gebruikmaking van in het register opgenomen depositie-ruimte.
Ingevolge artikel 2.3, derde lid, van de Rnb wordt het register beheerd onder verant-woordelijkheid van de minister.
Ingevolge artikel 2.3, vierde lid, van de Rnb draagt de minister draagt er zorg voor dat depositieruimte in het register wordt opgenomen die ontstaat door de vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van de bronmaatregelen, bedoeld in artikel 2.4.
Ingevolge artikel 2.3, vijfde lid, van de Rnb neemt de minister ten hoogste 70% van de vermindering van stikstofdepositie als depositieruimte in het register op.
Ingevolge artikel 2.8b, eerste lid, van de Rnb reserveert het bevoegd gezag alleen depositie-ruimte voor een gemeld PAS-project als is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. voor het project gold een meldingsplicht op grond van artikel 8 van Pro de Regeling programmatische aanpak stikstof zoals dat luidde tot 1 januari 2017 of artikel 2.7 van de Regeling natuurbescherming zoals dat luidde op 28 mei 2019;
b. voor het project is in de periode van 1 juli 2015 tot 29 mei 2019 een melding gedaan;
c. het project is in de periode van 1 juli 2015 tot 29 mei 2019:
1°. volledig gerealiseerd, waaronder wordt verstaan dat installaties, gebouwen en infrastructuur waren opgericht;
2°. nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer heeft in die periode al wel een begin gemaakt met de realisatie, zoals aanleg of oprichting van installaties, gebouwen en infrastructuur; of
3°. nog niet begonnen, maar in die periode zijn al wel onomkeerbare en significante investeringsverplichtingen voor het project aangegaan;
d. voor de activiteit waarop de melding betrekking heeft, is geen toereikende en onherroepelijke Natura 2000-vergunning of omgevingsvergunning verleend;
e. als de melding betrekking heeft op een wijziging van een project dat geheel of gedeeltelijk was gerealiseerd voor 1 februari 2009 maar na de datum waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is gaan gelden voor het betrokken Natura 2000- gebied, dan is de totale stikstofdepositie die door het gewijzigde project wordt veroorzaakt op een voor stikstof gevoelige habitat in dat gebied niet groter dan de op het moment van de melding geldende grenswaarde, bedoeld in artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming zoals dat luidde op 28 mei 2019;
f. als het project substantieel afwijkt van het gemelde project, veroorzaakt het gewijzigde project niet meer stikstofdepositie op een of meer voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden dan het gemelde project; en
g. de activiteit waarop het project betrekking heeft, wordt nog verricht.
Ingevolge artikel 2.8b, tweede lid, van de Rnb geldt het eerste lid, onderdeel g, niet als het project voldoet aan onderdeel c, onder 3°, van dat lid.
Ingevolge artikel 2.8c van de Rnb geeft het bevoegd gezag bij het reserveren van depositie-ruimte voor gemelde PAS-projecten voorrang aan projecten ten aanzien waarvan het vóór de datum van inwerkingtreding van dit artikel een verzoek heeft ontvangen tot handhaving van artikel 2.7, tweede lid, van de wet. Als het na toepassing van de eerste zin noodzakelijk is om een keuze te maken tussen projecten, kiest het bevoegd gezag die combinatie van projecten die gezamenlijk voor een optimale benutting van de beschikbare depositieruimte zorgt.
Ingevolge artikel 2.8d, eerste lid, van de Rnb kan het bevoegd gezag alleen depositieruimte reserveren voor gemelde PAS-projecten die zijn geselecteerd met toepassing van artikel 2.8c.
Ingevolge artikel 2.8d, tweede lid, van de Rnb kan het bevoegd gezag de ruimte reserveren na ontvangst van een aanvraag om een Natura 2000-vergunning of omgevingsvergunning voor dat project.
2.4. Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 122, tweede lid, van de Provinciewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door gedeputeerde staten, indien de last dient tot handhaving van regels welke het provinciebestuur uitvoert.
2.5. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder een last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen.
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
4. Aangezien de biomassacentrale van de derde-belanghebbende in werking is zonder de daartoe vereiste natuurvergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekster gegeven.
Ten aanzien van de bevoegdheid tot kortsluiten
5. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat de beoordeling van de zaak thans geen nader onderzoek vergt, zodat toepassing van artikel 8:86 van Pro de Awb aan de orde is. Er bestaat derhalve aanleiding om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Ten aanzien van de procedure
6.1. Verzoekster betoogt onder verwijzing naar het Verdrag van Aarhus, de Habitat-richtlijn en de uitspraak van 14 juli 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:1507, dat er in dit geval een inspraak-mogelijkheid voor eenieder had moeten worden gegeven.
6.2. De voorzieningenrechter overweegt dat de eisen in artikel 9 van Pro het Verdrag van Aarhus gaan over de toegang tot de rechter van enerzijds het betrokken publiek omtrent besluiten vallend onder de bepalingen van artikel 6 van Pro het Verdrag (artikel 9, tweede lid) en anderzijds leden van het publiek die handelen of nalaten van onder andere overheids-instanties bij de rechter aan de kaak willen stellen wegens strijdigheid met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu (artikel 9, derde lid).
De voorzieningenrechter overweegt verder dat artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is op de afwijzing van het handhavingsverzoek van verzoekster. Dat besluit gaat niet over het al dan niet toestaan van een activiteit die in bijlage 1 van het Verdrag van Aarhus wordt genoemd en evenmin over een andere activiteit met aanzienlijke milieu-effecten. Dit betekent dat verzoekster geen aanspraak kan maken op toegang tot de rechter op grond van artikel 9, tweede lid (vgl. AbRvS, 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2475).
6.3. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit niet is voorbereid en ook niet hoefde te worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zodat de bepalingen van het nationale recht geen inspraak bieden. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het doorlopen van de bezwaarprocedure in dit geval heeft geleid tot een schending van de procedurele verplichtingen uit het Verdrag van Aarhus (vgl. AbRvS, 28 juli 2021, ECLI:NL: RVS:2021:1668). Deze grond van verzoekster slaagt niet.
Ten aanzien van een concreet zicht op legalisatie
7. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval het verzoek om handhavend op te treden jegens de biomassacentrale van derde-belanghebbende op voormeld perceel te [plaats] heeft kunnen afwijzen. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
7.1. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit het door hem uitgevoerde onderzoek en berekeningen met behulp van de Aerius-calculator blijkt dat de depositie van de onderhavige biomassacentrale van derde-belanghebbende onder de onder het PAS geldende grenswaarde van 1,00 mol N2/hectare (ha)/jaar blijft. Uit een worst-case-berekening, waarbij de biomassacentrale fulltime op volvermogen draait, blijkt dat de hoogst berekende depositie 0,24 mol N2/ha/jaar bedraagt op een hexagoon in het Natura 2000-gebied “De Wieden” en 0,07 mol N2/ha/jaar bedraagt op een hexagoon in het Natura 2000-gebied “Holtingerveld”. De Aerius-berekening met het kenmerk Rmh4Lnj4GVxt is gebaseerd op fulltime pelletverbruik en komt uit op een hoogste depositie van 0,15 mol N2/ ha/jaar op een hexagoon in het Natura 2000-gebied “De Wieden” en op een hoogste depositie van 0,05 mol N2/ha/jaar in het Natura 2000-gebied “Holtingerveld”. De berekende depositie van maximaal 0,07 mol N2 dan wel 0,05 mol N2/ha/jaar voor het Natura 2000-gebied “Holtingerveld” is dermate laag dat die niet zal leiden tot waarneembare achteruit-gang van de voor stikstofgevoelige habitattypen binnen de Drentse Natura 2000-gebieden. Anderzijds heeft derde-belanghebbende een zwaarwegend belang bij de continuering van de bedrijfsvoering, zeker in het licht van de toezegging van de minister voor Stikstof en Natuur (hierna: de minister), waarvoor op 28 februari 2022 een legalisatieprogramma in de Staatscourant is gepubliceerd. Om die reden wegen de belangen van derde-belanghebbende voorlopig zwaarder.
7.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voor de biomassa-energiecentrale een natuurvergunning vereist. Vanwege de stikstofdepositie die door de biomassa-energiecentrale wordt veroorzaakt, is er geen aanleiding voor het oordeel dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand zijn uitgesloten. De derde-belang-hebbende heeft die natuurvergunning niet en overtreedt daarmee artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
7.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat alleen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie, als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Hierbij is van belang dat de aanvraag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening. De voorzieningenrechter sluit hierbij aan bij het beoordelingskader voor een concreet zicht op legalisatie bij een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting (vgl. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), 4 november 2020, ECLI:NL: RVS:2020:2576). Nu de derde-belanghebbende geen ontvankelijke aanvraag heeft ingediend, is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen concreet zicht op legalisatie. Deze grond van verzoekster slaagt.
Ten aanzien van de vraag of handhavend optreden onevenredig is
8.1. Verweerder stelt in het verweerschrift dat handhavend optreden tegen de derde-belanghebbende onevenredig is om meerdere redenen. Volgens verweerder speelt het zicht op legalisatie in de evenredigheidsafweging een belangrijke rol. In dit verband wijst verweerder erop dat de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister) steeds heeft beloofd om de PAS-melders te zullen legaliseren. De wetgever heeft in artikel 1.13a van de Wnb de opdracht gegeven daartoe een programma vast te stellen, welk programma op 28 februari 2022 in de Staatscourant is gepubliceerd. Op pagina 4 van dit legalisatieprogramma staat vermeld dat dit programma betrekking heeft op PAS-meldingen en dat het programma in de loop van 2022 wordt aangevuld voor de meldingsvrije activiteiten. Dit betekent in de visie van verweerder dat in dit geval ook een bestuurlijke context speelt, waarbij de minister aan de provincies heeft gevraagd om in de tussentijd niet handhavend op te treden tegen deze PAS-melders. Hoewel minder expliciet verwoord, geldt deze toezegging volgens verweerder ook voor de gevallen die niet zijn gemeld omdat die onder de meldingsgrens van het PAS lagen. Niet voor niets zullen deze (veelal wat kleinere) projecten door de minister nog worden toegevoegd aan het legalisatieprogramma. Verder weegt verweerder het belang dat is gediend met handhaving niet zo zwaar omdat het slechts gaat om een geringe stikstofdepositie in de betreffende Natura 2000-gebieden. Daarnaast neemt verweerder in aanmerking dat de naast de biomassacentrale gelegen nieuwbouwwijk in Meppel door deze biomassacentrale van warmte wordt voorzien. Dit betekent in de visie van verweerder dat in het verlengde van het belang van derde-belanghebbende ook rekening moet worden gehouden met het belang van de bewoners van deze wijk. Gelet hierop is verweerder van mening dat handhavend optreden in de zin van sluiting van de biomassa-centrale in dit geval onevenredig is.
8.2. Verzoekster betoogt dat verweerder in dit geval gehouden is om handhavend op te treden om de uitstoot van de biomassacentrale te stoppen. In dit verband wijst verzoekster erop dat dit in dit geval de enige passende maatregel is, die voldoende bescherming biedt. Andere passende maatregelen zijn niet mogelijk, zeker niet zonder dat er een passende beoordeling met zicht op alle andere projecten, in cumulatie en in samenhang, in beeld zijn gebracht.
8.3. De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in beginsel zal moeten optreden tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Hierboven heeft de voorzieningenrechter al geoordeeld dat dit concreet zicht er nu niet is. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en doelen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.4. De voorzieningenrechter overweegt dat het natuurbelang, bestaande uit het voorkomen van verdere achteruitgang van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, een zwaarwegend belang is waaraan grote betekenis moet worden toegekend. Dat laat echter onverlet dat in een concreet geval sprake kan zijn van feiten en omstandigheden die tot de conclusie moeten leiden dat van handhavend optreden mocht worden afgezien. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de depositietoename vanuit de biomassa-energiecentrale verwaarloosbaar is en dat de ecologische effecten daarvan zeer gering zijn, maar verweerder heeft dit niet onderbouwd. Zo is in het bestreden besluit de feitelijke situatie bij de biomassa-energiecentrale niet goed in beeld gebracht. Datzelfde geldt voor de vergunde situatie op de referentiedatum 10 juni 1994. Hierdoor is onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de - tussen verzoekster en verweerder niet ter discussie staande - depositietoename in de feitelijke situatie ten opzichte van de referentiesituatie daadwerkelijk is. In het verlengde hiervan is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor die natuurwaarden. De door verweerder aangevoerde omstandigheden nemen naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet weg dat nog steeds onvoldoende inzicht is verschaft in de relevante natuurbelangen dan wel de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden bij de vraag of handhavend optreden tegen de biomassa-energiecentrale van derde-belang-hebbende onevenredig is. Dat inmiddels andere maatregelen worden getroffen om de natuur te verbeteren en stikstofreductie te realiseren betekent niet dat de biomassa-energiecentrale van derde-belanghebbende, ondanks dat die voor een relatief geringe depositie zorgt, geen significante gevolgen voor de betreffende Natura 2000-gebieden kan hebben. Bovendien heeft verweerder niet onderbouwd en inzichtelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen al zo effectief zijn of binnenkort zo effectief worden, dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Daarbij stelt de voorzieningenrechter vast dat de betreffende Natura 2000-gebieden thans al stikstof-overbelast zijn. Verder neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat voor het alsnog toestemming verlenen voor vergunningplichtige activiteiten stikstofruimte benodigd is. Dat moet worden bereikt door het nemen van bronmaatregelen, in welk geval ook geregeld moet worden dat deze ruimte ook kan worden uitgegeven aan het legaliseren van PAS meldingen. Gelet op de voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb. Dit brengt tevens met zich dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering, hetgeen strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van Pro de Awb oplevert. Om die reden is het beroep van verzoekster gegrond.
8.5. Hetgeen is aangegeven door verweerder over de bedoeling van de minister om PAS melders te legaliseren en het verzoek niet handhavend op te treden, alsmede de overige door verweerder in het bestreden besluit genoemde omstandigheden, doen hier niet aan af. In dat verband verwijst de voorzieningenrechter naar de onzekere en onduidelijke factoren zoals neergelegd in r.o 8.4, nog daargelaten of er sprake is van individueel rechtens te honoreren toezeggingen van de minister en of die wel aan verweerder kunnen worden toegerekend. De in het besluit betrokken omstandigheden nemen niet weg dat in het bestreden besluit de natuurbelangen onvoldoende in kaart zijn gebracht en dat onvoldoende inzicht is verschaft in de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden bij de vraag of handhavend optreden tegen de biomassa-energiecentrale onevenredig is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan niet worden gezegd dat handhavend optreden tegen de biomassa-energiecentrale onevenredig of in strijd met het vertrouwensbeginsel is, zonder dat deugdelijk in beeld is gebracht welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.
8.6. Gelet op de voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. Hieruit volgt dat verweerder opnieuw op de bezwaren van verzoekster dient te beslissen. In dat nog te nemen besluit ligt het op de weg van verweerder om alsnog zo scherp mogelijk vast te stellen hoe de relevante feiten precies liggen en daarnaast alsnog inzicht te verschaffen in de (inbreuk op de) relevante natuurbelangen en daarmee de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Aansluitend ligt het op de weg van verweerder om enerzijds voormelde (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en anderzijds de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij - zoals uiteengezet in rechtsoverweging 8.3 - in algemene zin geldt dat een bestuursorgaan veel gewicht mag en moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.
Conclusie
9. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep van verzoekster gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Gelet hierop is de voorzieningenrechter in beginsel bevoegd tot het treffen van een voorlopige voorziening en/of het treffen van een maatregel. In het licht daarvan overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster noch verweerder harde informatie naar voren heeft gebracht of het voor de biomassa-energie-centrale van derde-belanghebbende in het licht van de technische bedrijfsvoering en de daarmee gepaard gaande kosten mogelijk is om over te gaan op het gebruik van gaskachels binnen de installatie van de biomassa-energiecentrale. Tegen die achtergrond bezien en gelet op het feit dat dit een zeer verstrekkende voorlopige voorziening of voorlopige maatregel betreft, ziet de voorzieningenrechter thans geen aanleiding om een zodanige voorlopige voorziening of voorlopige maatregel te treffen. Het verzoek daartoe van verzoekster wordt afgewezen.
10. Aangezien het beroep van verzoekster gegrond wordt verklaard, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van verzoekster te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 37,10, zijnde de reiskosten van de gemachtigde van verzoekster (Meppel – Groningen v.v.). Verder ziet de voorzieningen-rechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 365,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
ten aanzien van het beroep:
- verklaart het beroep van verzoekster gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van verzoekster, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van € 37,10 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 365,-- aan haar dient te vergoeden.
ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2022.
De griffier De voorzieningenrechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Uitsluitend tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.