Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/1591 en 22/2951
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit Boksum, eiser
(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waadhoeke(het college)
(gemachtigden: mr. I. van der Meer en O. van der Eems).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit Boksum (derde-partij)
(gemachtigde mr. G.J. van Kammen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen (1) de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhaving van eiser en (2) de aanvraag omgevingsvergunning van de derde-partij voor het bouwen van een omheining van een paardenbak.
1.1.
Het college heeft het verzoek om handhaving met het besluit van 8 november 2021 (het primaire besluit 1) gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit 1 van 22 maart 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. De motivering is daarin aangevuld.
1.2.
Het college heeft de aanvraag omgevingsvergunning met het primaire besluit 2 van 15 maart 2022 verleend. Met het bestreden besluit 2 van 20 juni 2022 is het college hierbij gebleven.
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college, derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij.
Totstandkoming van de besluiten
2. Eiser woont op het perceel [adres] in Boksum. De derde-partij woont op het perceel [Adres 2] in Boksum.
2.1.
Op 30 juli 2021 heeft eiser een verzoek om handhaving ingediend bij het college. Volgens eiser is op het perceel van de derde-partij sprake van bouwen zonder omgevingsvergunning en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Op het perceel is een paardenbak gerealiseerd, die volgens eiser intensief gebruikt wordt. Ook zijn ten behoeve van dat gebruik, zonder omgevingsvergunning, zes lichtmasten gerealiseerd. Verder is een mestopslag gerealiseerd op korte afstand van de woning van eiser.
2.2.
Door de toezichthouder van het college is op 1 september 2021 een controle uitgevoerd op het perceel van de derde-partij. Geschat is dat 15 m3 paardenmest is opgeslagen op een afstand van 34 meter tot het perceel van eiser. Tijdens de controle op 27 september 2021 is geconstateerd dat circa 17 m3 paardenmest aanwezig is, zeven lichtmasten rond de paardenbak en één lichtmast bij de schuur, alsmede een hekwerk van 1,5 meter hoog rondom de paardenbak.
2.3.
Bij brief van 19 oktober 2021 heeft het college aan de derde-partij meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen voor de omheining van de paardenbak, alle aanwezige lichtmasten alsmede de mestopslag.
2.4.
De derde-partij heeft op 1 november 2021 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor de omheining van de paardenbak op zijn perceel.
2.5.
In het primaire besluit 1 heeft het college het verzoek om handhaving deels toegewezen voor zover het ziet op het zonder omgevingsvergunning realiseren van de lichtmasten. Voor het aanleggen en het gebruik van de paardenbak en de mestopslag, is het verzoek om handhaving afgewezen.
2.6.
Op 19 januari 2022 heeft de toezichthouder nogmaals een controle op het perceel van de derde-partij uitgevoerd. Geconstateerd is dat de mestopslag ongewijzigd is ten opzichte van eerdere controles. Verder is geconcludeerd dat op de percelen van de derde-partij nergens plek is voor de mestopslag waarbij kan worden voldaan aan de 100 meter afstandsgrens tot de woning van eiser.
2.7.
In het primaire besluit 2 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan de derde-partij voor het bouwen van een omheining van de paardenbak.
3. In het bestreden besluit 1 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is het college bij de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhaving gebleven. Het college heeft daarbij het advies van de bezwaaradviescommissie gedeeltelijk overgenomen, en ten aanzien van de toepasselijkheid van het eerdere vigerende bestemmingsplan een nadere motivering gegeven.
3.1.
In het bestreden besluit 2 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit 2 gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhaving en de verlening van de omgevingsvergunning voor het realiseren van omheining rondom de paardenbak. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De paardenbak
7. Eiser betoogt dat het gebruik van de paardenbak niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Een paardenbak is een voorziening ten behoeve van de paarden- en ponysport. Die is alleen toegestaan op de op de kaart aangeduide plekken. Ook is het niet relevant of de paardenbak voor de paardensport bedrijfsmatig of hobbymatig wordt gebruikt. Het college heeft daarom volgens eiser ten onrechte het verzoek om handhaving afgewezen.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de paardenbak wel in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Ter plaatse geldt de bestemming landelijk gebied met de aanduiding wonen. Hobbymatig gebruik van paarden past binnen de aanduiding wonen. Het gebruik van een paardenbak valt daar daarom ook onder.
7.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
7.2.1.
Op het perceel is van toepassing de Beheersverordening Buitengebied Menameradiel (Beheersverordening). De Beheersverordening werkt aanvullend ten opzichte van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ rust op het perceel de bestemming ‘Landelijk gebied’. Die bestemming staat onder meer wonen (artikel 4, eerste lid, onder e) toe. Het begrip ‘wonen’ is niet nader gedefinieerd.
7.2.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij in het bestemmingsplan horende voorschriften bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2027). De niet-bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de plantwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waar aan moet worden getoetst op zichzelf, noch in samenhang, duidelijk zijn.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ten onrechte geconcludeerd dat het gebruik ten behoeve van de paardenbak passend is binnen de geldende bestemming ‘Landelijk gebied’ en de daarbij behorende doeleindenomschrijving ‘wonen’.
7.3.1.
Vast staat dat het begrip ‘wonen’ niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan. In de Van Dale wordt onder ‘wonen’ verstaan: zijn woning hebben, verblijf houden of gehuisvest zijn. Die definities omvatten naar het oordeel van de rechtbank niet het gebruik als paardenbak. Aangezien het betrokken planvoorschrift op zichzelf duidelijk is, kan naar het oordeel van de rechtbank aan de toelichting bij het bestemmingsplan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend bij beantwoording van de vraag, of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
7.3.2.
De rechtbank volgt het college niet in de stelling dat het ontbreken van een verbod tot het hebben van een paardenbak bij een woning in de bestemmingsplanvoorschriften, betekent dat deze mag worden gerealiseerd. De rechtbank is van oordeel dat bestemmingsplannen en beheersverordeningen namelijk uitgaan van zogenaamde toelatingsplanologie.
7.3.3.
Ten aanzien van de toelichting bij het bestemmingsplan overweegt de rechtbank volledigheidshalve nog het volgende. De rechtbank ziet in de toelichting geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het begrip ‘wonen’ het gebruik van de paardenbak omvat. De pagina’s 34 en 106 van de toelichting bieden daarvoor onvoldoende grondslag. Op die pagina’s wordt het houden van paarden – en niet het gebruik van paardenbakken - alleen in combinatie met hobbyboeren genoemd, waarvan in dit geval geen sprake is. Verder wordt in algemene zin gesproken over ‘agrarische hobby’s’ die bij woningen worden uitgeoefend. Dat onder ‘agrarische hobby’s’ ook het gebruiken van paardenbakken moeten worden verstaan, blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de toelichting. Voor de stelling van het college dat in dit geval sprake zou zijn van een hobbymatig gebruik, ziet de rechtbank in het dossier overigens ook onvoldoende aanknopingspunten nu de door verweerder op het perceel uitgevoerde controles zich alleen richtten op de mestopslag en het aantal aanwezige paardenboxen.
7.4.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 4, eerste lid onder l, van de bestemming ‘Landelijk gebied’, volgt dat voorzieningen ten behoeve van de paarden- en ponysport, uitsluitend zijn toegestaan voor zover de gronden op de plankaart zijn aangewezen als ‘manege’. Het perceel van de derde-partij is niet als zodanig aangeduid. Of de paardenbak onder dit planvoorschrift valt, kan naar het oordeel van de rechtbank daarom in het midden blijven.
8. Het vorenstaande betekent dat het betoog van eiser slaagt.
Gebruik paardenbak en het overgangsrecht
9. Volgens eiser kan er voor het gebruik van de paardenbak geen geslaagd beroep worden gedaan op het overgangsrecht.
9.1.
Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de paardenbak valt onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Buitengebied Menaldumadeel uit 2007.
9.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, dient degene die een beroep doet op het overgangsrecht, in dit geval het college, aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk te maken dat het overgangsrecht inderdaad van toepassing is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439).
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat een geslaagd beroep kan worden gedaan op het (gebruiks)overgangsrecht van het bestemmingsplan Buitengebied. De enkele niet onderbouwde conclusie in het bestreden besluit dat de paardenbak er al was voordat het huidige bestemmingsplan van kracht werd is, gelet op voormelde rechtspraak, daarvoor onvoldoende. Het betoog van eiser slaagt reeds daarom.
9.4.
In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank het nadere ter zitting gegeven standpunt van het college beoordelen. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de paardenbak past binnen de planregels van het bestemmingsplan uit 1987 omdat er destijds een agrarische bestemming op het perceel rustte.
9.5.
De rechtbank overweegt hierover het volgende. Vast staat dat de Beheersverordening op 25 september 2017 in werking is getreden. Niet in geschil is dat de paardenbak op dat moment aanwezig was. Zoals hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank het gebruik van de paardenbak niet toegestaan op grond van het voorheen geldende (en thans aanvullende) bestemmingsplan Buitengebied. Dat betekent dat er gelet op artikel 8.2. van de planvoorschriften van de Beheersverordening geen beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht van de Beheersverordening.
9.6.
Vast staat verder dat het bestemmingsplan Buitengebied in 2007 in werking is getreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met het overleggen van een foto uit 2009 niet aangetoond dat ten tijde van de peildatum in 2007 een paardenbak aanwezig was die als zodanig werd gebruikt. Dat betekent dat reeds daarom geen beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht van dit bestemmingsplan.
9.7.
Op grond van het in 1987 vastgestelde bestemmingsplan rustte op het perceel de bestemming ‘agrarische doeleinden’. In de tekst van artikel 4 van Pro de planvoorschriften ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onder ‘agrarische doeleinden’ ook het gebruik van een paardenbak zou zijn toegestaan. Dat blijkt in ieder geval niet uit de tekst van het planvoorschrift. Dat volgens verweerder uit de bouwvoorschriften van artikel 4, tweede lid, onder n, blijkt dat er ‘overige bouwwerken’ zijn toegestaan leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog van eiser slaagt.
Omgevingsvergunning omheining paardenbak
10. De rechtbank overweegt dat het college aan de derde-partij voor de omheining van de paardenbak een omgevingsvergunning heeft verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft verweerder ten onrechte geconcludeerd dat het gebruik van een paardenbak passend is in de ter plaatse geldende bestemming. Dat betekent dat het college voor de omheining, die onderdeel is van de paardenbak, geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen op grond van artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo. Het betoog van eiser slaagt.
Is de mestopslag in overeenstemming met het bestemmingsplan?
11. Eiser betoogt dat de mestopslag, in een omvang die als zelfstandige inrichting wordt beschouwd, niet in overeenstemming is met artikel 4 van Pro de planvoorschriften. Volgens eiser is mestopslag uitsluitend toegestaan als onderdeel van een agrarisch bedrijf. Eiser, die zelf op het perceel van de derde-partij heeft gewoond, betoogt dat vanaf 1998 de mestopslag is geëindigd.
11.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit terecht is geconcludeerd dat de mestopslag onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt. Volgens het college is de mestopslag aangelegd op het moment dat ter plaatse een agrarische bestemming gold en er een agrarisch bedrijf aanwezig was. Dat de boerderij nadien als woonboerderij in gebruik is genomen, maakt dat niet anders omdat de mestopslag op grond van het bestemmingsplan van 1987 was toegestaan.
11.2.
De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat het college heeft beoordeeld of het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening of bestemmingsplannen van toepassing is. Er is namelijk, gelet op de gehanteerde peildatum van 2013, alleen getoetst of het overgangsrecht van artikel 3.46 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
11.3.
Wat betreft het in beroep door het college ingenomen standpunt is de rechtbank van oordeel dat nog altijd niet aannemelijk is gemaakt dat het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening of de daarvoor geldende bestemmingsplannen, van toepassing is op de aanwezige mestopslag. Weliswaar was de mestopslag vanaf 2009 op het perceel aanwezig en is tussen partijen niet in geschil dat op grond van het planologische regime uit 1987 een mestopslag was toegestaan, het college heeft de situatie ten tijde van de diverse peildata (zie hetgeen in 10.5 en 10.6 is overwogen) niet aannemelijk gemaakt en evenmin of er op die peildata sprake is van ongewijzigd voortgezet gebruik. Het betoog van eiser slaagt.
Is de mestopslag in overeenstemming met het Activiteitenbesluit?
12. Eiser betoogt dat niet is voldaan aan artikel 3.46, derde lid, van het Activiteitenbesluit. Volgens eiser zijn er geen maatregelen of voorzieningen getroffen om geurhinder te voorkomen. Volgens eiser had het college daartegen handhavend moeten optreden.
12.1.
De rechtbank stelt vast dat het college in het primaire besluit het verzoek om handhaving heeft toegewezen voor zover dat verzoek zag op het in overeenstemming brengen van de mestopslag met paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit. Ten tijde van de beslissing op bezwaar was de mestopslag aangepast en is door de derde-partij een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit, welke melding door het bevoegde gezag is geaccepteerd. Dat wordt door eiser niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank is het college daarmee tegemoetgekomen aan dit deel van het verzoek om handhaving van eiser, en slaagt het betoog reeds daarom niet. In hetgeen eiser verder stelt ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 3.46, derde lid, van het Activiteitenbesluit en het college handhavend had moeten optreden. Het betoog faalt.
Conclusie en gevolgen
13. De beroepen zijn gegrond vanwege strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit 1 gedeeltelijk, voor wat betreft de paardenbak en gebruik van de mestopslag in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank vernietigt ook het bestreden besluit 2. De rechtbank ziet gelet op de aard van de gebreken geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen.
13.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak.
13.3.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht van eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend en is ter zitting verschenen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.511,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 maart 2022, voor zover dat betrekking heeft op de paardenbak en het gebruik van de mestopslag in strijd met het bestemmingsplan;
- vernietigt het besluit van 20 juni 2022;
- draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 368,- aan eiser moet vergoeden.
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eiser;
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Beheersverordening bestemmingsplan Menamderadiel
Artikel 3 Toepassingsbereik Pro
3.1
Bereik
3.1.1
Algemeen
Deze beheersverordening is van toepassing op alle bestemmingen uit het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Menaldumadeel, welke is vastgesteld op 1 februari 2007 en goedgekeurd door GS op 25 september 2007. Het bestemmingsplan is als bijlage 1 bij deze regels opgenomen.
(…)
3.2
Toepassing
De regels van de beheersverordening werken aanvullend ten opzichte van het bestemmingsplan als bedoeld in lid 3.1.1.
(…)
8.2
Overgangsrecht gebruik
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met de beheersverordening strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van het van kracht worden van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 4. Landelijk gebied
1. Doeleindenomschrijving
De op de plankaart voor landelijk gebied aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
e. wonen;
Artikel 20 Overgangsbepalingen Pro
(…)
b. Overgangsbepaling ten aanzien van het gebruik
Het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zo lang en voorzover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en
omvang niet wordt vergroot.
c. Uitzonderingen op het overgangsrecht
1. Lid a is niet van toepassing op bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan, doch zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
2. Lid b is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.