Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 22/1987 en LEE 22/1989
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2023 in de zaken tussen
Munnik 3 B.V. en Munnik 6 B.V., uit [plaats] , eiseressen
(gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
en
de burgemeester van de gemeente Heerenveen, verweerder
(gemachtigde: mr. E.F. van der Goot).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de afwijzing van hun aanvragen om exploitatievergunningen.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvragen met de besluiten van 24 november 2021 afgewezen op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Met de bestreden besluiten van 14 april 2022 op de bezwaren van eiseressen is hij bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
1.2.
Bij uitspraak van 11 augustus 2022 heeft een andere kamer van deze rechtbank bepaald dat de door verweerder gevraagde beperking van de kennisneming van stukken als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gerechtvaardigd is. Eiseressen hebben vervolgens toestemming gegeven dat de rechtbank mede op grondslag van die stukken uitspraak kan doen.
1.3.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 20 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseressen [naam] , mr. Hoogewerf en mr. J.R. Duin en namens verweerder mr. Van der Goot en S. Schotanus. Op deze zitting is eveneens het beroep van eiseressen, geregistreerd als LEE 22/4552, behandeld.
1.5.
Ter zitting heeft de rechtbank besloten op het verzoek van eiseressen om de zaken achter gesloten deuren te behandelen. Zij heeft dit verzoek toegewezen voor zover tijdens de behandeling over een derde zou worden gesproken en het verzoek voor het overige afgewezen.
1.6.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht dat heden uitspraak wordt gedaan.
Totstandkoming van de besluiten
2.1.
Op 29 december 2020 heeft [naam] (enig aandeelhouder/bestuurder van de besloten vennootschap die enig aandeelhouder/bestuurder van eiseressen is) namens eiseressen bij verweerder twee aanvraagformulieren voor exploitatievergunningen ingediend voor het voeren van prostitutiebedrijven op de adressen Munnikstraat 6 en Munnikstraat 3 te Heerenveen. De aanvragen waren ondertekend. De bijgevoegde Bibob-vragenformulieren waren niet ondertekend.
2.2.
Op 18 mei 2021 heeft verweerder naar aanleiding van de aanvragen aan het Landelijk Bureau Bibob (LBB) adviezen gevraagd. Het LBB heeft op 17 september 2021 over beide aanvragen Bibob-adviezen uitgebracht. Hierin heeft het LBB geconcludeerd dat er geen gevaar is van witwassen en dat er geen gevaar is van het plegen van strafbare feiten.
2.3.
Op 28 oktober 2021 heeft verweerder het LBB om aanvullende adviezen gevraagd. Het LBB heeft deze aanvullende adviezen op 5 november 2021 uitgebracht. Hierin heeft het LBB geconcludeerd dat er geen gevaar is van witwassen, dat er een mindere mate van gevaar is van het plegen van strafbare feiten en dat er het vermoeden is dat ter verkrijging van de vergunningen een strafbaar feit is gepleegd, te weten valsheid in geschrift.
2.4.
In de primaire besluiten van 24 november 2021 heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Hiertegen hebben eiseressen op 1 december 2021 bezwaar gemaakt.
2.5.
Verweerder heeft aangifte tegen [naam] gedaan wegens valsheid in geschrift. Op 30 december 2021 is [naam] hierover verhoord door de politie.
2.6.
Op 14 februari 2022 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Heerenveen een hoorzitting gehouden over de bezwaren. Bij advies van 4 maart 2022 heeft de commissie verweerder geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren.
2.7.
In de bestreden besluiten van 14 april 2022 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Hiertegen hebben eiseressen op 24 mei 2022 beroep ingesteld.
2.8.
Op 24 mei 2022 hebben eiseressen verweerder op grond van de Wet open overheid (Woo) verzocht om alle gedingstukken over te leggen. Tegen het besluit daarop hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Tegen het besluit op bezwaar hebben eiseressen het beroep geregistreerd als LEE 22/4552 ingesteld.
2.9.
Bij vonnis van 31 augustus 2023 heeft de meervoudige kamer voor de behandeling van strafzaken van deze rechtbank [naam] vrijgesproken van valsheid in geschrift.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
3.2.
Voordat de rechtbank aan de inhoudelijke beoordeling kan toekomen, dienen twee voorvragen te worden beantwoord. In de eerste plaats is in geschil of er wel aanvragen zijn ingediend en dus of op aanvragen beslist kon worden. In de tweede plaats is in geschil of verweerder alle relevante stukken heeft overgelegd.
Zijn aanvragen ingediend?
4.1.
Eiseressen stellen dat er op 29 december 2020 nog geen aanvragen zijn ingediend, althans geen volledige, wat blijkt uit de onvolledigheid van de Bibob-formulieren. [naam] stelt dat hij op die datum op het gemeentehuis was in de verwachting dat hij met ambtenaren van verweerder overleg zou voeren over wat nog nodig was om de aanvragen compleet te maken. Toen bleek dat deze ambtenaren niet beschikbaar waren, heeft hij de aanvraagformulieren en Bibob-formulieren achtergelaten.
4.2.
Om de volgende redenen oordeelt de rechtbank dat eiseressen op 29 december 2020 wel aanvragen om exploitatievergunningen hebben ingediend. De aanvraagformulieren waren ondertekend. [naam] heeft nadien meerdere malen bij verweerder gevraagd wanneer beslist zou worden op de aanvragen. Ten slotte hebben eiseressen pas in beroep (en niet eerder in de uitvoerige bezwaargronden) aanleiding gezien de stelling in te nemen dat van het indienen van (volledige) aanvragen geen sprake is geweest.
Heeft verweerder alle relevante stukken overgelegd?
5.1.
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en oordeelt daarom dat de beroepen gegrond moeten worden verklaard wegens schending van artikel 8:42 van de Awb. Anders dan dit artikel voorschrijft, heeft verweerder niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. In de nu aan de orde zijnde procedures 22/1987 en 22/1989 heeft verweerder de aanvragen overgelegd, met daarbij de Bibob-vragenformulieren, maar zonder andere bijlagen. Uit het dossier in de Woo-procedure 22/4552 (zie 2.8.) blijkt echter dat bij de aanvragen door eiseressen een groot aantal bijlagen was gevoegd. Juist omdat in geschil is of eiseressen bij de aanvragen bepaalde zaken hebben verzwegen, bemoeilijkt de onvolledigheid van de door verweerder overgelegde dossiers een goede beoordeling.
5.2.
De rechtbank ziet echter geen grond om eiseressen te volgen in hun stelling dat een aantal stukken (door eiseressen genummerd als bijlagen 34 en 36 t/m 39) ook bij de aanvragen was gevoegd. Het gaat om de volgende stukken:
- Vonnis dd. 27 januari 2016 over Hallum 1 BV., welke vennootschap failliet is gegaan;
- Brief Kamer van Koophandel over uitschrijving uit Handelsregister van Aardewal BV;
- Brief Kamer van Koophandel over uitschrijving uit Handelsregister van Geluidswal BV;
- Brief Kamer van Koophandel over uitschrijving uit Handelsregister van Grondlichaam B.V.;
- Brief Kamer van Koophandel over uitschrijving uit Handelsregister van Grondwal BV.
Deze stukken maken geen deel uit van het dossier in de Woo-procedure 22/4552. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze stukken desondanks wel bij de aanvragen waren gevoegd.
5.3.
Bij de inhoudelijk beoordeling zal vervolgens aan de orde komen of er ondanks de gegrondverklaring aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
Het inhoudelijke geschil en de toets
6.1.
In geschil is of verweerder terecht de aanvragen heeft afgewezen wegens het
vermoeden van valsheid in geschrift. Die zou hieruit bestaan dat [naam] , bij het invullen van de Bibob-formulieren, zijn betrokkenheid bij de bedrijven Aardewal B.V., Geluidswal B.V., Grondlichaam B.V., Grondwal B.V., Hallum 1 B.V., Weaze 34-36 B.V. en de eenmanszaak [naam] heeft verzwegen. Volgens verweerder is er daarom het vermoeden dat een strafbaar feit is gepleegd ter verkrijging van de aangevraagde vergunningen. De weigeringen baseert verweerder daarom op artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob.
6.2.
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder ten tijde van het nemen van de primaire besluiten (ex tunc) redelijkerwijs bovengenoemd vermoeden kon hebben. In de eerste plaats komt aan de orde of er het vermoeden was dat een strafbaar feit was gepleegd, (zo ja) in de tweede plaats of het strafbaar feit is gepleegd ter verkrijging van de vergunningen en (zo ja) in de derde plaats of de weigeringen de vergunningen te verlenen evenredig zijn. Gezien de omstandigheden in deze zaken kunnen de eerste en tweede vraag gezamenlijk besproken worden.
Vermoeden dat een strafbaar feit is gepleegd ter verkrijging van de vergunningen?
7.1.
Op de Bibob-formulieren, als bijlagen gevoegd bij de aanvragen, was de betrokkenheid van [naam] bij de bedrijven hierboven genoemd onder 6.1. niet vermeld. Bij vraag 4A is correct ingevuld dat [naam] de uiteindelijk zeggenschaphebbende van de aanvragende bedrijven is. Bij vraag 4B is echter ten onrechte ‘nee’ ingevuld bij de vraag ‘Is deze uiteindelijk zeggenschaphebbende de afgelopen vijf jaar ook uiteindelijk zeggenschaphebbende (geweest) van andere rechtspersonen en ondernemingen dan van betrokkene?’. Bij vraag 4C, die luidt ‘Is deze uiteindelijk zeggenschaphebbende de afgelopen vijf jaar (indirect) bestuurder (geweest) van rechtspersonen en ondernemingen?’ wordt vervolgens een besloten vennootschap genoemd, maar niet de hierboven genoemde bedrijven.
7.2.
In de uitspraak van 6 februari 2019 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) onder 9.1. uitgesproken dat het onjuist invullen van het Bibob-formulier voldoende is voor het vermoeden dat ter verkrijging van een vergunning een strafbaar feit is gepleegd. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaken tot een andere conclusie te komen. In dezelfde uitspraak heeft de AbRS overwogen dat relevant is of er redelijkerwijs een vermoeden van valsheid in geschrift is, niet of dit strafrechtelijk bewezen kan worden. Om die reden kan de vrijspraak (zie 2.9.) eiseressen niet baten.
7.3.
Daarnaast overweegt de rechtbank dat het niet relevant is of ambtenaren van de gemeente Heerenveen al voorafgaand aan de aanvragen op de hoogte waren van de betrokkenheid van [naam] bij genoemde bedrijven. Dit doet immers niet af aan het feit dat de Bibob-formulieren onjuist zijn ingevuld.
Zijn de weigeringen evenredig?
8.1.
Artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob bepaalt in de tweede zin dat een weigering slechts plaatsvindt als deze tenminste evenredig is met de ernst van de vermoedens.
8.2.
In de primaire besluiten, die met verbetering van gronden zijn gehandhaafd in de bestreden besluiten, stelt verweerder dat de belangen van openbare orde en veiligheid zwaarder wegen dan het belang van [naam] . Verweerders toezichthouders moeten kunnen vertrouwen op de gedocumenteerde werkelijkheid, bijvoorbeeld de juistheid van de verhuuradministratie. [naam] verdient dit vertrouwen volgens verweerder niet, gezien het verzwijgen van zijn betrokkenheid bij andere bedrijven.
8.3.
De rechtbank overweegt dat verweerder terecht voorzichtig is bij de beoordeling van vergunningen voor de exploitatie van prostitutiebedrijven. Het is immers algemeen bekend dat in die branche veelvuldig sprake is van mensenhandel en ander misbruik. De mogelijke gevolgen daarvan kunnen voor de prostitué(e)s zeer ernstig zijn.
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder desondanks onvoldoende de ernst van de vermoedens in ogenschouw genomen. Uit de stukken blijkt immers niet dat de genoemde bedrijven betrokken zijn geweest bij activiteiten die, indien herhaald, een risico opleveren bij de nu aangevraagde exploitatie. Het niet noemen van deze bedrijven is een verzuim dat zozeer van ondergeschikte aard is dat de weigeringen daartoe niet in verhouding staan. Dit maakt de weigeringen onevenredig.
8.5.
Dit betekent dat de rechtbank geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
9.1.
In artikel 33, eerste lid, van de Wet Bibob wordt onder meer bepaald dat bij een weigering als hier in geding de betrokkene de gelegenheid dient te krijgen een zienswijze in te dienen. In de nu voorliggende zaken is die gelegenheid niet aan eiseressen geboden. In de bestreden besluiten is dit verzuim gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank kan toepassing van artikel 6:22 van de Awb niet aan de orde zijn in geval in de desbetreffende speciale wet uitdrukkelijk is bepaald dat de betrokkene de mogelijkheid moet krijgen om een zienswijze naar voren te brengen. Dit betekent dat verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte geen vergoeding van de proceskosten in bezwaar heeft toegekend. De rechtbank zal dit betrekken bij de hieronder op te nemen veroordeling in de proceskosten.
Conclusie en gevolgen
10.1.
De beroepen zijn gegrond omdat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb en omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 3, zesde lid, en artikel 33, eerste lid, van de Wet Bibob. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. Gezien de onevenredigheid van de weigeringen ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten.
10.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zij geeft verweerder hiervoor zes weken.
10.3.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De rechtbank ziet, anders dan eiseressen hebben verzocht, geen aanleiding om van het systeem van forfaitaire vergoeding af te wijken. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend, waarbij de zaken als samenhangend worden aangemerkt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiseressen hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigden hebben een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en hebben aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 2.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 14 april 2022;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder de griffierechten van € 730,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Paragraaf 1.2. Weigerings- en intrekkingsgrond inzake beschikkingen
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
7. Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.
(…)
Artikel 28
1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.
2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:
a. de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing;
(…)
j. de rechter;
(…)
Artikel 33
1. Voordat een bestuursorgaan aan een beschikking voorschriften verbindt als bedoeld in artikel 3, zevende lid, en voordat een bestuursorgaan een voor de betrokkene en de in de voorgenomen beschikking in verband met deze gronden genoemde derde negatieve beslissing neemt op grond van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, dan wel op grond van feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 3, zesde lid, stelt het de betrokkene en de in de voorgenomen beschikking in verband met deze gronden genoemde derde in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen.
Awb
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:42
1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.