Uitspraak
201801763/1/A1.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 januari 2018 in zaak nr. 17/3229 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting en het bouwen van een KGA-depot aan de [locatie] te Eemshaven (hierna: het perceel) en bepaald dat de vergunning wordt verleend voor een termijn van vijf jaar.
Bij uitspraak van 19 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, [gemachtigde], [middellijk bestuurder van [appellante]], [persoon A] en [persoon B], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, W.J.W. Snipe en J. Hiddinga, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft sinds 21 juni 2005 een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting ten behoeve van de over- en opslag en het be- en verwerken van primaire en (verontreinigde) secundaire bouwstoffen en afvalstoffen op het perceel. Zij maakt onderdeel uit van [bedrijf A], waarin een aantal andere vestigingen is opgenomen die soortgelijke activiteiten uitvoeren. Naar aanleiding van een op 17 juni 2015 ingediende aanvraag heeft het college op 18 juli 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting en het bouwen van een Klein Gevaarlijk Afval-depot (KGA-depot). Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) gelezen in verbinding met artikel 2.20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor de duur van vijf jaar. Aan deze beperking van de geldigheidsduur van de omgevingsvergunning heeft het college ten grondslag gelegd dat het conform provinciaal beleid een eigen onderzoek heeft verricht. De uitkomst daarvan heeft het college aanleiding gegeven om advies te vragen aan het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het LBB) waarna het LBB in adviezen van 28 oktober 2016 en 2 mei 2017 heeft geconcludeerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de vigerende vergunningen en de aangevraagde vergunning mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs kunnen doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde vergunning valsheid in geschrifte is gepleegd.
[appellante] is het met deze conclusies en de verlening van de omgevingsvergunning voor vijf jaar niet eens. Het door haar tegen het besluit van 18 juli 2017 ingestelde beroep is in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
2. De relevante bepalingen uit de Wet bibob, de Wabo en het Wetboek van Strafrecht zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Leeswijzer
3. In deze uitspraak zullen eerst de door [appellante] aangevoerde hogerberoepsgronden worden besproken die zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het door het college verrichte eigen onderzoek. Het bibob-advies van 28 oktober 2016 is opgesteld naar aanleiding van dit eigen onderzoek. Veel van de door [appellante] aangevoerde hogerberoepsgronden zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de inhoud en de conclusies van het bibob-advies. Deze gronden zullen vervolgens worden besproken. In het bibob-advies is opgenomen dat het LBB op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wet bibob alleen adviseert over de mate van gevaar en over de vraag of ter verkrijging van de beschikking een strafbaar feit is gepleegd en dat het daarbij in beginsel geen rekening houdt met de ernst van de strafbare feiten. Verder staat in het advies dat het bestuursorgaan zelf dient te beoordelen of een negatieve beschikking proportioneel is en dat het kan voorkomen dat sprake is van ernstig gevaar, maar dat een negatieve beschikking niet evenredig is. Voor zover sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob moet bij deze evenredigheidsbeoordeling rekening worden gehouden met de ernst van de strafbare feiten bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob, aldus het bibob-advies. Gelet op dit onderscheid tussen de inhoud en de conclusies van het bibob-advies enerzijds en het daarop gebaseerde besluit van het college anderzijds zal vervolgens in het licht van de door [appellante] aangevoerde hogerberoepsgronden worden beoordeeld of het door het college op het bibob-advies gebaseerde besluit om de omgevingsvergunning te verlenen voor de duur van vijf jaar evenredig is als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob.
Het eigen onderzoek naar [appellante]
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte is overgegaan tot het verrichten van een eigen onderzoek naar [appellante]. Zij voert daartoe aan dat op de website van de Provincie Groningen is aangegeven dat een bibob-onderzoek alleen wordt gestart als daarvoor een concrete aanleiding is. Volgens [appellante] is een dergelijke concrete aanleiding niet aanwezig.
4.1. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten onrechte een eigen onderzoek is gestart. [appellante] heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo aangevraagd voor het veranderen en in werking hebben van een bestaande inrichting in afvalverwerking en het bouwen van een KGA-depot. In het Bibob-beleid is opgenomen dat in een dergelijk geval een Bibob-formulier moet worden ingevoerd, waarna een Bibob-screening wordt uitgevoerd. Het college heeft conform dit beleid gehandeld. Dat op de website van de provincie Groningen is vermeld dat een Bibob-onderzoek alleen wordt gestart als daarvoor een concrete aanleiding is, betekent, wat daarvan zij, niet dat in zoverre is gehandeld in strijd met het Bibob-beleid of dat het college ten onrechte een eigen onderzoek is gestart. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op grond van het resultaat van het eigen onderzoek in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het vragen van advies bij het LBB. Daartoe voert zij aan dat de financiële situatie van [bedrijf B] op basis van de jaarrekeningen 2012/2014 door het college ten onrechte als 'redelijk tot slecht' is ingeschat. Zij voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd kennis heeft genomen van gegevens in politieregisters. Bovendien is niet duidelijk op basis van welke overtredingen het college de beslissing tot het inschakelen van het LBB heeft genomen.
5.1. Het college heeft op basis van de gegevens uit het eigen onderzoek een checklist ingevuld die is bedoeld om te bepalen of het zinvol is om een bibob-advies aan te vragen. In deze checklist is onder meer aangevinkt dat sprake is van meerdere soorten (mengbaar) afval bij één bedrijf, verdachte financiering, een slechte economische situatie, onvolledig ingevulde formulieren, meerdere, stelselmatig gepleegde overtredingen, een kwetsbare branche en valsheid in geschrifte bij de aanvraag. Uit het eigen onderzoek bleek volgens het college dat [appellante] en het concern waarvan zij deel uitmaakt voorkomen in de politieregisters voor 20 overtredingen die samenhangen met afvaltransport en controle milieuwetgeving. Daarnaast kwam ook [appellante] persoonlijk voor in de politieregisters in verband met overtredingen in relatie tot afvaltransport en werd de financiële situatie van [bedrijf B] op basis van de jaarrekeningen 2012/2014 als redelijk tot slecht ingeschat. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in overeenstemming met het Bibob-beleid heeft gehandeld en op grond van deze gegevens in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het vragen van advies aan het LBB. Het door [appellante] in het hogerberoepschrift opgenomen cijfermatig overzicht waarin het resultaat van [bedrijf B] na belastingen en investeringen en de investeringen over de jaren 2011 tot en met 2016 zijn opgenomen, geeft geen grond voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft verklaard dat hoewel de financiering van [appellante] achteraf in orde is bevonden de andere bevindingen van het eigen onderzoek rechtvaardigden dat het LBB om advies werd gevraagd. De rechtbank heeft het college daarin terecht gevolgd.
Het betoog faalt.
6. Voor zover [appellante] betoogt dat het college bij het eigen onderzoek onbevoegd gebruik heeft gemaakt van gegevens in politieregisters en dat onduidelijk is op welke overtredingen de beslissing van het college om het LBB in te schakelen is gebaseerd, wordt overwogen dat deze beroepsgronden voor het eerst in hoger beroep zijn aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
Het betoog faalt.
Het advies van het LBB
7. Het college heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op de adviezen van het LLB van 28 oktober 2016 (hierna: het bibob-advies) en een aanvulling daarop van 2 mei 2017. In het bibob-advies is opgenomen dat [appellante], samen met [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D]. en [bedrijf E] deel uitmaakt van één concern waarbij [één van de middellijk bestuurders] en zeggenschaphebbende is. In het bibob-advies is de door het LBB ontvangen strafrechtelijke informatie en de informatie over bestuursrechtelijke handhaving ten aanzien van [appellante] en de andere leden van [bedrijf A] in beeld gebracht. Aan deze opsomming heeft het LBB de conclusie verbonden dat er ernstig gevaar bestaat dat de (aangevraagde) vergunning(en) mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs kunnen doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde vergunning valsheid in geschrifte is gepleegd als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Wet bibob.
Vergewisplicht
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich in strijd met artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende heeft vergewist van de deskundigheid van het LBB. Zij betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich er onvoldoende van heeft vergewist of het advies op de juiste wijze tot stand is gekomen. Volgens haar is sprake van knip- en plakwerk uit justitiële registers, is ten onrechte niet gekeken naar de context en de aanleiding van de feiten en is positieve, ontlastende informatie niet betrokken bij het onderzoek. [appellante] stelt ten slotte dat ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:818), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
8.2. Het LBB dient op grond van de Wet bibob een advies uit te brengen en daarin in te gaan op de vraag of een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob aanwezig is. Daarbij dient het zich te beperken tot het verzamelen en analyseren van de in artikel 12, tweede lid, van de Wet bibob, bedoelde persoonsgegevens. In het bibob-advies heeft het LBB in overeenstemming met deze bevoegdheid gehandeld. [appellante] heeft in haar hogerberoepschrift slechts vraagtekens geplaatst bij de deskundigheid van het LBB, maar heeft niet concreet gemaakt dat en waarom het LBB niet als deskundig kan worden beschouwd. Reeds om die reden faalt het betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het advies van het LBB niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen en dat het college zich onvoldoende heeft vergewist van de juistheid van de totstandkoming en de inhoud van het bibob-advies.
Voor het oordeel dat, zoals [appellante] stelt, het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden, bestaat geen grond, nu zij in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze naar voren te brengen alvorens het besluit van 18 juli 2017 werd genomen. Geen rechtsregel verplicht ertoe dat het LBB hoor en wederhoor pleegt alvorens het in een bibob-advies een standpunt inneemt over de vraag of ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob bestaat.
Het betoog faalt.
Valsheid in geschrifte
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het advies van het LBB van 28 oktober 2016 ten onrechte is opgenomen dat bij het invullen van het Bibob-formulier valsheid in geschrifte is gepleegd als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Wet bibob. Weliswaar zijn fouten gemaakt bij het invullen van het formulier, maar er is niet getracht de aanwezigheid van een strafrechtelijk verleden te ontkennen en voor de fouten bestaat een aannemelijke verklaring, aldus [appellante]. Zij voert aan dat niet is voldaan aan de delictsomschrijving van valsheid in geschrifte zoals opgenomen in artikel 225, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, omdat geen sprake is geweest van het daarin vereiste opzet.
9.1. In het advies van het LBB van 28 oktober 2016 is opgenomen dat er naar het oordeel van het LBB in het onderhavige geval feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs kunnen doen vermoeden dat ter verkrijging van de vergunning valsheid in geschrifte als bedoeld in artikel 225, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht is gepleegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat [één van de middellijk bestuurders] op het Bibob-formulier de vraag naar het strafrechtelijk en bestuursrechtelijk verleden van [appellante] of de op de bijlage bij het formulier genoemde (rechts)personen onjuist heeft ingevuld. Nu niet in geschil is dat het Bibob-formulier onjuist is ingevuld, is de conclusie van het LBB dat het vermoeden bestaat dat ter verkrijging van de omgevingsvergunning valsheid in geschrifte is gepleegd juist. Dat volgens [appellante] een aannemelijke verklaring bestaat voor het onjuist invullen van het Bibob-formulier, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, wat er zij van de door [appellante] gegeven verklaring, het aan [appellante] of de door haar ingeschakelde personen is om het Bibob-formulier juist in te vullen. Dat volgens [appellante] niet is voldaan aan het in artikel 225, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht vereiste opzet, leidt evenmin tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het LBB in het advies van 28 oktober 2016 concludeert dat vermoedelijk valsheid in geschrifte is gepleegd en niet dat dat in strafrechtelijke zin bewezen kan worden. De door [appellante] in dit verband aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ5492) leidt evenmin tot een ander oordeel. In die uitspraak is niet overwogen dat fouten bij het invullen van een Bibob-formulier geaccepteerd worden indien daarvoor een aannemelijke verklaring kan worden gegeven.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het LBB zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het vermoeden bestaat dat bij het invullen van het Bibob-formulier valsheid in geschrifte is gepleegd als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Wet bibob.
Het betoog faalt.
Tijdsverloop
10. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bibob-advies voor een belangrijk deel is gebaseerd op gedateerde overtredingen. Volgens haar is dat in strijd met de bedoeling van de wetgever en de jurisprudentie en dient het college te motiveren waarom ondanks het tijdsverloop nog steeds sprake zou zijn van ernstig gevaar. Een dergelijke motivering is niet gegeven aldus [appellante].
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:216) volgt uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens dat de vermelding van strafbare feiten in de justitiële registraties na een bepaald tijdsverloop wordt verwijderd. Zoals ook blijkt uit de Nota naar aanleiding van het verslag inzake de Wet bibob (Kamerstukken II 2000/01, 26 883, nr. 5, blz. 41) ontleent het LBB zijn gegevens aan deze registraties. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet in een bibob-onderzoek betrokken. Nu ten tijde in geding de veroordelingen van [appellante] in de registers waren vermeld, heeft het college deze bij zijn besluitvorming mogen betrekken. In dit verband acht de Afdeling voorts van belang dat in het advies is vermeld dat een deel van de (vermoedelijk) door [bedrijf B] en [één van de middellijk bestuurders] gepleegde feiten (sterk) gedateerd is, waarbij het LBB opmerkt dat deze (vermoedelijke) betrokkenheid echter dermate langdurig en veelvuldig is dat het LBB ook deze (sterk) gedateerde (vermoedelijk gepleegde) strafbare feiten heeft betrokken bij de bepaling van de mate van gevaar. Bij die bepaling hebben volgens het LBB de meer recent gepleegde strafbare feiten zwaarder meegewogen. Het voorgaande betekent dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat aan het bibob-advies ten onrechte oudere feiten ten grondslag zijn gelegd.
Het betoog faalt.
Transactievoorstellen
11. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het LBB bij de beoordeling van de mate van gevaar te veel gewicht heeft toegekend aan door haar of andere leden van het [bedrijf A] geaccepteerde transactievoorstellen. Volgens [appellante] kan op basis van geaccepteerde transacties niet worden aangenomen dat een ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob bestaat. Zij voert daartoe aan dat de transacties, voor zover die vanwege het tijdsverloop al kunnen worden meegewogen, zijn geaccepteerd op grond van financieel-economische afwegingen en niet omdat [appellante] zichzelf schuldig achtte. Volgens [appellante] is meermalen sprake geweest van binnen het milieurecht veel voorkomende interpretatiekwesties en niet van serieuze milieudelicten. Dat blijkt ook uit de hoogte van de transacties, aldus [appellante]. Zij stelt dat in beginsel niet kan worden uitgegaan van de schuld en strafbaarheid van degene die een transactie aangaat en dat bij de weging van de mate van gevaar moet worden bezien wat de aard van de transacties was. [appellante] voert ten slotte aan dat het voor haar niet voorzienbaar was dat het accepteren van een transactie zou leiden tot verwijten in een bibob-procedure.
11.1. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het LBB in het bibob-advies te veel gewicht heeft toegekend aan de geaccepteerde transacties. Afdoening van een strafbaar feit door middel van een transactie maakt niet dat om die reden geen sprake is van een relevant strafrechtelijk antecedent dat door het LBB niet of slechts met een nadere toelichting mag worden betrokken in het bibob-advies. Gelet op hetgeen in de memorie van toelichting bij de Wet bibob is opgenomen, heeft de wetgever ook de aanwezigheid van transacties relevant geacht bij beantwoording van de vraag of een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. De stelling van [appellante] dat bij aanvaarding van een transactie in beginsel niet kan worden uitgegaan van schuld en strafbaarheid miskent de betekenis die in het licht van de wetsgeschiedenis aan een transactie kan worden toegekend. Voor zover [appellante] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat hiermee wordt gehandeld in strijd met de onschuldpresumptie, overweegt de Afdeling dat de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2786, met juistheid heeft overwogen dat de onschuldpresumptie in het onderhavige geschil over de verlening van de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar geen rol speelt, omdat een dergelijk besluit niet kan worden aangemerkt als een criminal charge.
Het betoog faalt.
Samenwerkingsverband
12. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het bibob-advies ten onrechte geen rekening is gehouden met de op zichzelf staande positie van [appellante]. Daartoe voert zij aan dat binnen [appellante] geen sprake is van structurele of stelselmatige overtredingen. Weliswaar is zij onderdeel van het [bedrijf A], maar op zichzelf beschouwd geeft haar functioneren op geen enkele wijze aanleiding voor het oordeel dat sprake is van ernstig gevaar, aldus [appellante]. Volgens haar doet het enkele gegeven dat elders binnen het [bedrijf A] overtredingen zijn begaan, geen recht aan haar positie binnen dat concern.
12.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat in het bibob-advies onvoldoende onderscheid is gemaakt tussen [appellante] en de andere (rechts)personen binnen het [bedrijf A]. Artikel 3, vierde lid, van de Wet bibob bepaalt dat betrokkenheid bij strafbare feiten zich niet alleen voordoet bij strafbare feiten die door de betrokkene - in dit geval [appellante] - zelf zijn begaan, maar ook in het geval dat strafbare feiten zijn begaan door een ander waarmee zij in een zakelijk samenwerkingsverband staat. Dat het zwaartepunt van het aantal overtredingen niet bij [appellante], maar bij andere delen van het [bedrijf A] ligt, is gelet hierop niet relevant.
Het betoog faalt.
Verklaringen omtrent het gedrag
13. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het bibob-advies ten onrechte niet is betrokken dat in het recente verleden door haar, [bedrijf B], en [bedrijf E], verklaringen omtrent het gedrag zijn aangevraagd en verkregen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1217, overweegt de Afdeling dat bij de vraag of een verklaring omtrent het gedrag al dan niet wordt verleend ingevolge de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een andere beoordeling plaatsvindt dan in het kader van de Wet bibob. Gelet hierop kan de omstandigheid dat aan [appellante], [bedrijf B] en [bedrijf E] verklaringen omtrent het gedrag zijn afgegeven, niet afdoen aan de in het bibob-advies opgenomen strafbare feiten.
Het betoog faalt.
Samenhang strafbare feiten en gevraagde omgevingsvergunning
14. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de samenhang ontbreekt tussen een deel van de in het bibob-advies opgenomen strafbare feiten en de aangevraagde omgevingsvergunning. Volgens haar dient er daartussen een duidelijk verband te bestaan, terwijl de in het bibob-advies opgenomen feiten over bijvoorbeeld verkeersovertredingen of schendingen van regels omtrent arbeidsomstandigheden geen verband houden met de milieurechtelijke activiteiten waarop de gevraagde omgevingsvergunning betrekking heeft. Volgens [appellante] kan de conclusie van 'ernstig gevaar' niet mede op deze feiten worden gebaseerd, omdat de Wet bibob niet is bedoeld voor het voorkomen van overtredingen van de Wet wegvervoer goederen en de Arbeidstijdenwet. Voorts wordt het transport van afval niet gefaciliteerd met de aangevraagde vergunning, omdat daarvoor een aparte vergunning nodig is, aldus [appellante].
14.1. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat de verleende omgevingsvergunning ziet op over- en opslag, be- en verwerking van primaire en (verontreinigde) secundaire bouwstoffen en afvalstoffen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat in dat kader vervoer van de afvalstoffen van en naar de inrichting plaatsvindt en dat dit vervoer daardoor verband houdt met de activiteiten waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Steun voor dit oordeel kan worden gevonden in de memorie van toelichting op de Wet bibob waar onder meer is opgenomen dat het transport van afval in het verlengde ligt van de afvalverwerking (Kamerstukken II, 26 883, nr. 3, p. 62). Dat voor het transport van afval, naar [appellante] stelt, een aparte vergunning nodig is, maakt dat, wat ervan zij, niet anders. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat ook overtredingen in het kader van de Arbeidstijdenwet voortvloeien uit de bedrijfsactiviteiten van [appellante] en in zoverre betrokken konden worden in het bibob-advies. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1207 en 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0168.
Het betoog faalt.
Conclusie bibob-advies artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet bibob
15. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het bibob-advies ten onrechte is geconcludeerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7 tot en met 14 is overwogen, zijn in het bibob-advies strafbare feiten als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet bibob opgenomen en heeft het college zich op juiste wijze vergewist van de inhoud en totstandkoming van het bibob-advies. De omstandigheden dat een deel van de overtredingen gedateerd is, met het accepteren van een transactievoorstel is beëindigd dan wel is begaan door andere delen van het [bedrijf A] geven geen aanleiding voor het oordeel dat die feiten ten onrechte in het bibob-advies zijn opgenomen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. In het door [appellante] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de op de in het bibob-advies opgenomen strafbare feiten gebaseerde conclusie dat ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, onjuist is.
Evenredigheid
16. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verlening van de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij voert daartoe onder meer aan dat de doelstelling van de Wet bibob is het voorkomen van het faciliteren van criminaliteit door de overheid alsmede het behartigen van openbare belangen zoals het milieu. Volgens [appellante] is bij haar of de andere delen van het [bedrijf A] geen sprake van criminele activiteiten of georganiseerde criminaliteit en rechtvaardigt de ernst van de strafbare feiten die in het bibob-advies zijn opgenomen niet de verlening van de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar. Als gevolg van de beperking in tijd lijdt zij nadeel, omdat investeringen die nodig zijn om de toekomstbestendigheid van het bedrijf te waarborgen daardoor worden belemmerd, zo betoogt [appellante]. De omgevingsvergunning had volgens haar voor onbepaalde tijd moeten worden verleend.
16.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ6847) overweegt de Afdeling dat de conclusie in het bibob-advies dat er ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, onverlet laat dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar de proportionaliteitstoets van artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob dient toe te passen. De verlening van de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar mag slechts plaatsvinden indien deze evenredig is met de mate van het gevaar en voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3091) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3 van Pro de Wet bibob (Kamerstukken II 1999/2000, 26 883, nr. 3, p. 2) dat met dit artikel is beoogd te voorkomen dat de overheid door middel van bestuurlijke besluitvorming, zoals vergunningverlening, ongewild criminele activiteiten faciliteert.
16.2. De Afdeling merkt onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 februari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH3237) op dat, hoewel artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob alleen de weigering van een aangevraagde beschikking en de intrekking van een gegeven beschikking noemt, gelet op het rechtsadagium 'wie het meerdere mag, mag ook het mindere' in beginsel de mogelijkheid bestaat een vergunning gedeeltelijk te weigeren dan wel de geldingsduur daarvan te beperken door deze voor een bepaalde tijd te verlenen, mits dat in overeenstemming is met artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob.
16.3. Uit het bibob-advies blijkt dat bij [appellante] in 2010 in totaal zes dwangsommen van € 7.500,00 zijn ingevorderd wegens overtreding van een vergunningvoorschrift door emissiegrenswaarden te overschrijden. Voorts is opgenomen dat [appellante] in januari 2010 teerhoudend asfaltgranulaat heeft vervoerd zonder vervoersdocument waarvoor een transactievoorstel van € 5.000,00 is geaccepteerd en voldaan, dat zij op 10 augustus 2007 zonder vergunning een (gevaarlijke) afvalstof, zijnde magnesiumhoudend afval, binnen de inrichting heeft opgeslagen, waarvoor twee maal een transactievoorstel van € 5.000,00 is geaccepteerd en voldaan en dat zij in de periode van 29 september 2010 tot en met 11 november 2010 zonder vergunning 414 m³ afvalwater heeft geloosd, waarvoor eveneens een transactievoorstel van € 5.000,00 is geaccepteerd en voldaan. Ten slotte heeft [appellante] op onder meer 2 april 2014 verontreinigd afvalhout vervoerd onder een foutieve euralcode waarvoor een transactievoorstel van € 500,00 is geaccepteerd en voldaan.
Ten aanzien van de andere leden van het [bedrijf A] zijn in het bibob-advies de in de justitiële registers aangetroffen overtredingen opgesomd, waarbij is opgemerkt dat van een deel van de vermelde overtredingen de toedrachtsinformatie niet bekend is. Voor zover deze informatie wel bekend is, blijkt uit het bibob-advies dat [bedrijf B] in de periode tussen 1993 en 2008 betrokken is geweest bij het rijden met een transport waarvoor geen juiste begeleidingsbrief kon worden getoond, het gebruik van een straalmethode voor een scheepsrenovatie waardoor het oppervlaktewater werd verontreinigd en ononderbroken rijtijd. Voorts blijkt uit het bibob-advies dat [bedrijf E] in de periode tussen 1995 en 2016 betrokken is geweest bij onder meer ononderbroken rijtijd, het overtreden van de arbeidsomstandighedenwetgeving, het overschrijden van de maximaal toegestane aslast van vrachtwagens, het accepteren van asbesthoudende grond in strijd met de acceptatievoorschriften, het niet tonen van een rittenregistratieformulier, het gebruik maken van een mobiele puinbreker zonder voorafgaande melding, het overschrijden van een lozingsnorm en het verontreinigen van het oppervlaktewater door het schoonspoelen van de laad- en loskade met oppervlaktewater.
16.4. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 18 juli 2017 niet evenredig is als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob. Zonder af te willen doen aan de ernst van de hiervoor onder 16.3 en de overige in het bibob-advies omschreven strafbare feiten, is de Afdeling niettemin van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een situatie waarin de overheid met de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van criminele activiteiten. Weliswaar is in het bibob-advies geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, maar de ernst en aard van deze feiten en het tijdsverloop sinds het zich voordoen van een deel van de feiten rechtvaardigen niet dat aan een omgevingsvergunning voor een bestaande inrichting een beperkte geldigheidsduur van vijf jaar wordt verbonden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de in deze procedure voorliggende omgevingsvergunning een revisievergunning betreft voor een bestaande, grotendeels reeds vergunde inrichting. Dat de inrichting reeds is vergund, staat anders dan [appellante] heeft betoogt weliswaar niet in de weg aan het uitvoeren van een bibob-onderzoek, maar dient wel bij de beoordeling van de evenredigheid van de op het bibob-onderzoek gebaseerde besluit te worden betrokken. De conclusie is dat de verlening van de omgevingsvergunning voor een termijn van vijf jaren in strijd met artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob.
Het betoog slaagt. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
Conclusie
17. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 18 juli 2017 vernietigen voor zover de omgevingsvergunning is verleend voor een termijn van vijf jaren.
18. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 januari 2018 in zaak nr. 17/3229;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 18 juli 2017, kenmerk 2017-65.772/29/V.2, voor zover de omgevingsvergunning is verleend voor een termijn van vijf jaar;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Duifhuizen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
724. BIJLAGE WETTELIJK KADER
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. […].
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
7. Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
8. In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Artikel 8
Er is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Artikel 9
1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, voorzover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.
2. […].
Artikel 12
1. Het Bureau verzamelt en analyseert persoonsgegevens uitsluitend ten behoeve van het advies.
2. Het verzamelen van persoonsgegevens wordt beperkt tot:
a. persoonsgegevens uit openbare registers,
b. persoonsgegevens die overeenkomstig artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene verordening gegevensbescherming zijn verkregen, en
c. persoonsgegevens die op grond van de artikelen 13, 27 of 27a zijn verstrekt.
3. Het Bureau kan bij het verzamelen van gegevens als bedoeld in het tweede lid, gebruik maken van het burgerservicenummer.
4. In afwijking van het tweede lid kan het Bureau in het geval dat het door de betrokkene ingevulde formulier, bedoeld in artikel 30, onvoldoende informatie verschaft voor het onderzoek ten behoeve van het advies, dan wel de gegevens die door middel van dat formulier en uit de verschillende bestanden of registraties zijn verkregen niet gelijkluidend zijn, de betrokkene verzoeken om nadere gegevens over:
a. de vertegenwoordigingsbevoegdheid van degene die het formulier heeft ingevuld;
b. de identiteit en vertegenwoordigingsbevoegdheid van personen die direct of indirect leiding geven;
c. de identiteit van personen die direct of indirect zeggenschap uitoefenen;
d. de identiteit van personen die direct of indirect vermogen verschaffen;
e. de wijze van financiering.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. […]
e. 1º. het oprichten,
2º. het veranderen of veranderen van de werking of
3º. Het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
f. […].
Artikel 2.20
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
2. Voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van Pro die wet worden gevraagd.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het tweede lid van overeenkomstige toepassing is op een aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, waarvoor bij die maatregel is bepaald dat een omgevingsvergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid.
Wetboek van Strafrecht
Artikel 225
1. Hij die een geschrift dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen, valselijk opmaakt of vervalst, met het oogmerk om het als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken, wordt als schuldig aan valsheid in geschrift gestraft, met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
2. […]