Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummers: LEE 21/3560
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2024 in de zaak tussen
[Eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân, verweerder,
(gemachtigde: mr. T.M. Slof).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. F. Onrust).
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, een watervergunning onder voorschriften op grond van hoofdstuk 6 van de Waterwet aan vergunninghoudster verleend voor het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam (Van Harinxmakanaal), afkomstig van een vergistingsinstallatie op de Energiecampus te Leeuwarden.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenadvies uitgebracht, gedateerd 28 juli 2022. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 14 november 2022 respectievelijk 23 maart 2023 heeft de StAB aanvullend gereageerd.
De zaak is behandeld op de zitting van 19 oktober 2023. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, J. Blaauw en M. Baarda. Namens vergunninghoudster is [naam] ([functie]) verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en A.G. Zilverentant (adviseur van Royal Haskoning).
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
Inleiding
1.1. Vergunninghoudster is voornemens een inrichting te starten voor het in werking hebben van een vergistingsinstallatie op [adres] te [plaats]. Er zal maximaal 200.000 ton aan biomassa (circa 80% mest en 20% coproducten) per jaar verwerkt worden tot biogas. Daarnaast zal een gedeelte van het digestaat weer teruggevoerd worden in de vergistingsinstallatie. Ook wordt (hemel/proces) water toegevoegd om het product goed te kunnen verpompen. Hierdoor wordt er meer biomassa verpompt en uiteindelijk meer biomassa verwerkt (door de toevoeging van water) dan wordt ingevoerd (max. 200.000 ton/jaar). Bij het vergistingsproces ontstaat biogas en digestaat. Het biogas wordt omgezet naar Bio LNG of groen gas, bij beide processen komt ook koolstofdioxide (CO2) vrij. Dit wordt opgevangen, vervloeit, opgeslagen en uitgevoerd naar derden. De installatie is continu in bedrijf. Het digestaat wordt verder bewerkt naar een drietal verschillende soorten meststoffen, waarbij de dunne fractie digestaat via een vacuüm verdamping-installatie wordt geleid. Het condensaat uit deze installatie wordt vervolgens langs een omgekeerde osmose- installatie geleid waarna het permeaat uit de omgekeerde osmose geloosd kan worden op het van Harinxmakanaal.
1.2. Vergunninghoudster heeft op 12 maart 2021 een aanvraag om watervergunning ingediend, als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet, voor het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam bij verweerder.
1.3. Desgevraagd heeft vergunninghoudster op 22 maart 2021 de verzochte aanvullende gegevens bij verweerder ingediend.
1.4. Verweerder heeft op 22 juli 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde watervergunning genomen. Verweerder heeft het ontwerpbesluit en de onderliggende stukken ter inzage gelegd in de periode van 26 juli tot en met 6 september 2021. Daarbij is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.5. Eiseres heeft bij brief van 1 september 2021 een zienswijze, gericht tegen het ontwerpbesluit, bij verweerder ingediend.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, een watervergunning onder voorschriften op grond van hoofdstuk 6 van de Waterwet aan vergunninghoudster verleend voor het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam (Van Harinxmakanaal), afkomstig van een vergistingsinstallatie op de Energiecampus te Leeuwarden.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Waterwet) van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
Het geschil
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht een watervergunning onder voorschriften heeft verleend aan verguninghoudster voor het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam, afkomstig van een vergistingsinstallatie. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Procedureel
6. Vergunninghoudster betoogt dat de Crisis- en herstelwet (Chw) op deze procedure van toepassing is. Dit betekent in de visie van vergunninghoudster dat de gronden van eiseres, die niet genoemd zijn in het oorspronkelijke beroepschrift en die bijvoorbeeld voor het eerst worden genoemd in de reactie op het StAB-verslag, in deze procedure buiten beschouwing dienen te blijven. Dat is volgens vergunninghoudster immers de directe consequentie van het feit dat op deze procedure de Chw van toepassing is. Dat betekent bijvoorbeeld dat voorbij gegaan moet worden aan de door eiseres gestelde ‘tekortkomingen m.e.r.-beoordelingsbesluit’.
6.1. Op grond van artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
6.2. De rechtbank stelt vast dat eiseres eerst in reactie op het door de StAB uitgebrachte verslag van 28 juli 2022 en buiten de in artikel 1.6a van de Chw bedoelde beroepstermijn naar voren heeft gebracht dat er sprake is van tekortkomingen in het m.e.r.-beoordelingsbesluit. Uit artikel 1.6a van de Chw volgt naar het oordeel van de rechtbank dat die naar voren gebrachte grond niet inhoudelijk kan worden beoordeeld. Dit betekent dat de rechtbank in de inhoudelijke beoordeling van de gronden van beroep voorbij gaat aan het gestelde door eiseres met betrekking tot de tekortkomingen in het m.e.r.-beoordelingsbesluit.
Algemeen
7. Gelet op de reikwijdte van het door eiseres ingestelde beroep en hetgeen partijen in dat verband verdeeld houdt, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de StAB als deskundige te benoemen. Op 28 juli 2022 heeft de StAB de rechtbank van advies gediend.
7.1. De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep betrekking hebben op de navolgende aspecten:
- het ontbreken van onderzoek en lozingsnormen voor vee-medicatie en pathogenen;
- het niet onderbouwen van een lozingsnorm voor ammoniak en koper;
- het ontbreken van een lozingsnorm voor lood, chloride en sulfaat;
- het ontbreken van een buffer.
Het komt de rechtbank aangewezen voor om deze beroepsgronden afzonderlijk te bespreken.
Lozingsnormen voor vee-medicatie en pathogenen
8. Eiseres betoogt dat in de intensieve veehouderij op grote schaal medicijnen, antibiotica, groeibevorderaars en hormonen worden gebruikt. Doordat in de vergistingsinstallatie dierlijke mest wordt toegepast, komen in de visie van eiseres resten van deze stoffen terecht in het afvalwater dat op het Van Harinxmakanaal wordt geloosd. Onder verwijzing naar een briefrapport 2016-0111 “Geneesmiddelen en waterkwaliteit” van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) is eiseres van mening dat het lozen van deze stoffen mogelijk schadelijk is voor waterorganismen. In dit verband wijst eiseres erop dat een hogere concentratie tot een hoger risico op schade leidt. Lozingspunten verhogen plaatselijk de concentratie. Daarbij acht eiseres van belang dat de lozing op een waterlichaam met een kleiner oppervlak of debiet extra risicovol is. In dit verband wijst eiseres erop dat verweerder wel heeft erkend dat niet alle hiervoor bedoelde stoffen volledig kunnen worden gereinigd, maar dat hij heeft nagelaten om aan te geven van het reinigings-rendement per stof is en wat het potentiële effect of risico is van het restant van iedere afzonderlijke stof na zuivering. Verder betoogt eiseres dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat de RO-installatie als beste beschikbare techniek (BBT) geldt, en dat er daardoor geen sprake kan zijn van schadelijke resten. Dit is in de visie van eiseres een onjuiste redenering. Volgens eiseres is toepassing van BBT altijd benodigd en biedt dit niet de garantie dat schadelijke gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten. Naar de mening van eiseres blijft ook bij de toepassing van BBT het opnemen van emissienormen op grond van artikel 5.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) verplicht. In de visie van eiseres had verweerder in dit geval op grond van artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met artikel 5.5, tweede lid, van het Bor ter voorkoming van afvalwater emissienormen moeten voorschrijven voor specifieke groeibevorderaars, medicijnresten, hormoon verstorende stoffen en pathogenen. Daarbij horen volgens eiseres ook voorschriften voor het monitoren van de aanwezigheid van deze stoffen. Hierbij had eventueel gemotiveerd kunnen worden gekozen voor het monitoren van tracerstoffen, aldus eiseres.
8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag gebruik is gemaakt van het ‘Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties 2016’ van het RDHV/de WUR (hierna: het achtergronddocument MVI). Volgens verweerder blijkt uit dit achtergronddocument dat omgekeerde osmose (hierna: de RO) wordt gezien als een goed in de praktijk toe te passen zuiveringstechnologie voor de behandeling van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties (hierna: de MVI’s) waarmee het risico op verspreiding in/door water van de zogenaamde voorzorgparameters (diergeneesmiddelen, antibiotica, pathogenen- en antibioticaresistentie) zo veel mogelijk wordt beperkt. Door het ontbreken van voldoende meetgegevens wordt wel voorgesteld om bij een aantal in werking zijnde MVI’s, waar deze zuiveringstechniek wordt toegepast, een beter beeld te verkrijgen van de effluentkwaliteit van het geloosde MVI-afvalwater, aldus verweerder. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat in de aanvraag om deze watervergunning is vermeld dat er gebruik gemaakt wordt van RO. Bij deze BBT wordt het afvalwater onder hoge druk door membranen geperst. Tot 97% van de stoffen die in het afvalwater zitten wordt hierdoor tegengehouden en komt niet in het oppervlaktewater terecht, aldus verweerder. Ook bacteriën en virussen blijven volgens verweerder achter in het concentraat van de RO. Dit concentraat wordt in de visie van verweerder niet geloosd op het oppervlaktewater. Verweerder wijst erop dat geen lozing van vee-medicatie en pathogenen is aangevraagd en dat deze daarom ook niet is getoetst en niet is vergund. Wel wordt onderschreven dat het een punt van aandacht betreft, aldus verweerder. Verder wijst verweerder erop dat het aandeel mest uit intensieve veehouderijen dat beoogd gebruikt te gaan worden door vergunninghoudster gering is ten opzichte van het totaal aan mest. Daarbij acht verweerder van belang dat voor de aanvraag een Milieu Risico Analyse (hierna: de MRA) en een ABM is uitgevoerd. Uit de ABM volgt volgens verweerder dat het door de RO-installatie gezuiverde afvalwater geloosd kan worden op het oppervlaktewater. De RO-installatie en een eventueel nageschakelde ionenwisselaar wordt op basis van de notitie “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij
mestverwerkingsinstallaties” van 15 september 2021 als BBT+ aangemerkt, aldus verweerder.
8.2. In een verslag van 28 juli 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat uit de beschouwde onderzoeken en de uitspraak van 13 april 2022 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2022:1067, in een vergelijkbare kwestie blijkt dat omgekeerde osmose in theorie te beschouwen is als BBT om residuen van vee-medicatie, pathogenen en hormoon verstorende stoffen uit het water te verwijderen. Er kan in de visie van de StAB echter niet met 100% zekerheid gegarandeerd worden dat ondanks de toepassing van BBT alle residuen worden verwijderd. Dit betekent dat uitgegaan dient te worden van enige (minimale) restlozing, aldus de StAB. Voor deze restlozing bestaan volgens de StAB geen normen. Deze zijn in de visie van de StAB ook niet zonder meer vast te stellen, omdat er zeer veel verschillende soorten vee-medicatie, pathogenen en hormoon verstorende stoffen bestaan, die allemaal net iets anders reageren en niet aan te geven is welke van deze stoffen aanwezig zullen zijn in de mest. Volgens de StAB is bij de besluitvorming is door verweerder geen aanleiding gezien voor nader onderzoek naar de aanwezigheid van vee-medicatie, pathogenen en hormoon verstorende stoffen in de restlozing en de effecten hiervan op de waterkwaliteit. Een dergelijk onderzoek is eerst door RHDHV in opdracht van vergunninghoudster uitgevoerd naar aanleiding van het beroep en voormelde uitspraak van de AbRvS, aldus de StAB. In de rapportage van dit RHDHV-onderzoek van 22 juni 2022 wordt volgens de StAB geconcludeerd dat de restlozing na de dubbele RO-installatie dermate klein is, dat op basis hiervan geen ontoelaatbare effecten voor de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater zijn te verwachten. Omdat groeibevorderaars al decennialang verboden zijn in Nederland is niet aannemelijk dat deze aanwezig zullen zijn in het effluent, aldus de StAB.
8.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 29 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat voor een goede beoordeling van de werking van een RO-installatie nadrukkelijk onderscheid gemaakt dient te worden tussen een RO-installatie en een membraanfilterinstallatie. In dit verband wijst eiseres erop dat het ontbreken van een duidelijk onderscheid overigens niet leidt tot een onjuiste conclusie in voormeld verslag. Verder wijst eiseres erop dat het door de StAB genoemde onderzochte aantal van 40 antibiotica niet te kunnen plaatsen en dat uit tabel 13 blijkt dat ook andere stoffen dan doxycycline zijn aangetroffen. Daarnaast merkt eiseres op dat niet gedetecteerde stoffen toch aanwezig kunnen zijn omdat de detectiegrens van een aantal stoffen boven de vastgestelde kwaliteitsnorm ligt. In de visie van eiseres is het onderzoek te beperkt om conclusies aan te verbinden.
8.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 19 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat de lozing van veemedicatie en pathogenen niet is aangevraagd en daarom niet is getoetst en niet is vergund. In het geval dit niet afdoende is, verzoekt verweerder de conclusie van het RHDHV-rapport te mogen gebruiken als een nadere onderbouwing van het besluit.
8.3.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van 10 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat met de gewijzigde omgevingsvergunning van 12 september 2022 een additionele hygiënisatiestap is toegevoegd na de vergistingsstap om microbiologische verontreinigingen te verwijderen. In de visie van vergunninghoudster is in verslag het belang van de verdampingsinstallatie voor de reductie van de microbiologische verontreinigingen ter vervanging van de “hygiënisatiestap” voor de dunne fractie niet onderkend. Vergunninghoudster wijst er op dat zware metalen niet geloosd kunnen worden omdat deze achterblijven in de dikke fractie. Medicijnresten en gewasbeschermingsmiddelen kunnen eveneens niet geloosd worden omdat deze niet verdampen en in het concentraat achter blijven. Voor het geval nog stoffen achterblijven is vergunninghoudster van mening dat deze effectief verwijderd worden in de dubbele omgekeerde osmose. Hieruit volgt in de visie van vergunninghoudster dat de restlozing dermate klein zal zijn dat geen ontoelaatbare effecten zijn te verwachten.
8.4.1. In een aanvullend verslag van 14 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van eiseres met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat het de StAB niet duidelijk is wat eiseres met dit punt wil betogen. In dit verband wijst de StAB erop dat membraanfiltratie een verzamelnaam is voor een aantal scheidingstechnieken waarbij de scheiding wordt uitgevoerd met behulp van een halfdoorlatend (semi-permeabel) membraan. Het principe is volgens de StAB eenvoudig. Het membraan werkt als een uiterst fijn filter dat bijvoorbeeld wel water doorlaat, maar niet de vervuilende stoffen die het bevat. Er zijn verschillende methoden om stoffen door een membraan te laten dringen. Het kan door het toepassen van hoge druk, door het in stand houden van concentratieverschillen aan de beide zijden of zelfs door het handhaven van elektrische potentiaalverschillen. Het membraan werkt dus als het ware door middel van een selectieve scheidingswand, aldus de StAB. Bepaalde stoffen kunnen het membraan passeren terwijl andere stoffen worden tegengehouden. Er zijn verschillende membraanfiltratietechnieken waaronder RO, aldus de StAB. In zoverre ziet de StAB, zoals eiseres zelf al aangeeft, geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien. Verder heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van eiseres in het aanvullende verslag onder meer vermeld dat in het Alterra-rapport (p. 46) wordt gesproken van bijna 40 onderzochte antibiotica en afbraakproducten. Ook is op deze pagina het volgende vermeld: “In de effluenten van de mestverwerkingsinstallaties werd uitsluitend doxycycline aangetroffen, in concentraties 6-45 g/l. Andere antibiotica werden niet aangetroffen.” Over de verwijzing van eiseres naar tabel 13 merkt de StAB op dat dit niet om antibiotica maar om hormonen gaat. En dat de aangetroffen waarden in het effluent hiervan waarden betrof 0,01 ug/l. Met betrekking tot de opmerking van eiseres dat niet gedetecteerde stoffen toch aanwezig kunnen zijn omdat de detectiegrens van een aantal stoffen boven de vastgestelde kwaliteitsnorm ligt, wijst de StAB erop dat nu eiseres dit niet aangeeft, niet duidelijk is op welke antibiotica eiseres hier doelt. Dit neemt in de visie van de StAB niet weg dat er in de praktijk vanuit gegaan mag worden dat stoffen niet aanwezig zijn zolang die niet gedetecteerd kunnen worden. Voor wat betreft de opmerking van eiseres dat het onderzoek te beperkt is om conclusies aan te verbinden, wijst de StAB erop dat er evenmin aanleiding bestaat om aan de resultaten te twijfelen. In dit verband acht de StAB van belang dat dit onderzoek in het kader van het beroep ook door eiseres is overgelegd aan de StAB, waardoor verondersteld mag worden dat eiseres zich in dit onderzoek kan vinden. Hoe beperkt dit onderzoek ook is, het geeft volgens de StAB in ieder geval een indicatie dat omgekeerde osmose geschikt is om antibiotica (in grote mate) te verwijderen. In zoverre geeft deze reactie van eiseres naar de mening van de StAB geen aanleiding om de conclusie te herzien.
8.4.2. In een aanvullend verslag van 14 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van verweerder met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de reactie van verweerder formeel juridisch van aard is en derhalve buiten het kader van de advisering van de StAB valt. Om die reden neemt de StAB deze reactie ter kennisgeving aan. In zoverre geeft deze reactie van verweerder naar de mening van de StAB geen aanleiding om de conclusie te herzien.
8.4.3. In een aanvullend verslag van 14 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van vergunninghoudster met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de gehele beschouwing in het verslag van de rapporten met name is gericht op de noodzaak van het toepassen van een nageschakelde zuiveringstechniek. Door vergunninghoudster is een dubbele omgekeerde osmose aangevraagd, die ook is vergund. Daarmee beschouwt de StAB de aanwezigheid van deze installatie op zich als een vaststaand feit dat niet ter discussie staat. Uit de rapporten blijkt dat toepassing van omgekeerde osmose als BBT is te beschouwen. In dit verband wijst de StAB erop dat bij de bespreking het van de omgekeerde osmose installatie in het eerdere verslag al is opgemerkt dat na toepassing van omgekeerde osmose het effluent microbiologisch nagenoeg schoon is. Gelet daarop kan de StAB de door vergunninghoudster geplaatste opmerkingen over de microbiologische verontreinigingen niet plaatsen. De StAB verschilt namelijk niet met vergunninghoudster van mening dat na de
RO-installatie, die als BBT wordt beschouwd, het risico op de aanwezigheid van pathogenen zeer gering is. Verder wijst de StAB erop dat de door vergunninghoudster genoemde hygiënisatiestap eerst bij besluit van 12 september 2022, dus na het bestreden besluit en ook na het eerdere verslag toegevoegd. In de visie van de StAB heeft verweerder bij de besluitvorming dan ook geen rekening kunnen houden met deze hygiënisatiestap. Dit neemt niet weg dat, zoals de StAB ook heeft opgemerkt in paragraaf 3.1.1 van het eerdere verslag, deze hygiënisatie zeker tot reductie van het aantal bacteriën en virussen zal leiden. Uit het WUR/RIVM-onderzoek blijkt volgens de StAB echter ook dat bepaalde bacteriën en sporenvormers deze behandelingen kunnen overleven. Dat het effect van de verdampings-installatie vergelijkbaar is met de hygiënisatie wordt in de visie van de StAB niet bevestigd door dit onderzoek maar ook niet bestreden. Uit dit onderzoek blijkt volgens de StAB slechts dat in het vergistingsproces geen verwijdering van bacteriën en virussen plaatsvindt. In de publicatie wordt de verdampingsinstallatie in het geheel niet genoemd, aldus de StAB. De StAB heeft onder het vergistingsproces het gehele proces verstaan inclusief de verdamping, maar in de publicatie lijkt met vergistingsproces louter de vergistingsstap, dus voordat het digestaat ontstaat, bedoeld. Vervolgens heeft de StAB in het verslag abusievelijk een switch gemaakt van vergisting naar verdamping. De opmerking van de STAB in paragraaf 3.1.1 van het eerdere verslag dat de stelling van RHDHV dat het effect van de verdamping gelijk is aan dat van hygiënisatie niet wordt bevestigd door het WUR/RIVM-onderzoek is niet verkeerd maar is in dit geval feitelijk niet op zijn plaats nu het onderzoek niet ingaat op het effect van verdamping. Dit betekent overigens niet dat de StAB vindt dat hygiënisatie en verdamping zonder meer vergelijkbaar zijn. In dit verband wijst de StAB erop dat bij hygiënisatie het digestaat gedurende minimaal een uur op een temperatuur van 70 °C blijft. Bij verdamping die op 80 °C plaatsvindt, is de verblijftijd aanzienlijk korter, aldus de StAB. De StAB sluit niet uit dat ook de verdamping leidt tot een reductie van het aantal bacteriën en virussen maar verwacht gezien de kortere verblijftijd dat dit effect geringer zal zijn. Daarover heeft de StAB echter geen informatie kunnen vinden. Voor wat betreft de medicijnresten en gewasbeschermingsmiddelen merkt de StAB op dat ook in dit geval weer geldt dat elke processtap weer tot een reductie zal leiden maar dat op grond van de, in het verslag besproken, rapporten er niet zonder meer vanuit gegaan kan worden dat 100% verwijdering zal optreden voor de omgekeerde osmose. Omdat het RHDHV-rapport van 24 juni 2022 geen onderdeel uitmaakt van de besluitvorming, heeft de StAB zich in het verslag beperkt tot een globale indicatieve beschouwing van dit rapport. Om die reden ziet de StAB nu ook geen aanleiding dieper op dit rapport in te gaan.
8.5. Desgevraagd heeft de StAB in een nader aanvullend verslag van 23 maart 2023 naar aanleiding van de door vergunninghoudster ingebrachte RHDHV-rapporten van 24 juni 2022 en 6 oktober 2022 onder meer vermeld dat een dubbele RO-installatie als BBT beschouwd kan worden, maar dat een rendement van nagenoeg 100% niet realistisch is. In de eerdere verslagen is over de verdamping gesteld dat deze techniek mogelijk zeer geschikt is maar dat onder andere de verblijftijd bepaalt welk rendement behaald zal worden. Hierover ontbreekt in de visie van StAB concrete informatie. De StAB beschouwt het RHDHV rapport als een goede onderbouwing dat de installatie een (zeer) hoog rendement zal behalen, waardoor relatief weinig verontreinigende stoffen in het effluent zullen voorkomen. De StAB heeft in de eerdere verslagen ook niet betwist dat de technieken geschikt zijn om een hoge mate van verwijdering te bereiken. Deze conclusies wijzigen niet. Echter, het rendement van 99,95% beschouwt de StAB als onrealistisch hoog. In dit verband wijst de StAB erop dat dit rendement een theoretische benadering betreft, waarbij uitgegaan wordt van een voortdurend hoog rendement van alle geschakelde technieken. Bovendien wordt daarbij volgens de StAB als uitgangspunt gehanteerd dat stoffen die in de eerste RO-installatie passeren, in de tweede RO-installatie worden verwijderd, en dat dit rendement op alle stoffen van toepassing is. In de visie van de StAB is het aannemelijker dat het rendement per stof wisselt. Op basis van stofeigenschappen worden stoffen die passeren in de eerste unit volgens de StAB mogelijk ook niet verwijderd in de tweede (identieke) unit. Bovendien blijkt uit de RHDHV-rapporten niet dat (voldoende) rekening is gehouden met storingen, verminderde werking van één van de technieken of andere invloeden, aldus de StAB. Volgens de StAB wordt in de praktijk een verwijderingsrendement van nagenoeg 100% zelden behaald. Daarbij geeft RHDHV zelf aan dat er bepaalde (atypische) stoffen zijn waarvoor een ander rendement wordt verwacht. In dit verband wijst de StAB erop dat RHDHV op pagina 11 van het rapport voor twee stoffen stelt dat een ander rendement verwacht wordt, waarbij overigens geen concrete resultaten worden berekend. Gelet daarop verandert de conclusie van de StAB dat het effluent restanten van medicijnresten of bestrijdingsmiddelen kan bevatten, daarom niet. Om die reden dient in de visie van de StAB beoordeeld te worden of de restlozing acceptabel is. In dit verband wijst de StAB erop dat de berekeningen door RHDHV niet volledig inzichtelijk zijn. Daarbij acht de StAB van belang het rapport van RHDHV geen gegevens bevat over de hoeveelheden medicijnresten die (naar verwachting) in de aangevoerde mest zitten of over de hoeveelheden bestrijdingsmiddelen in de biomassa. Afhankelijk van wat er wordt aangevoerd kan volgens de StAB berekend worden welke hoeveelheden in het influent van de waterzuivering zitten, en aan de hand van het verwijderingsrendement kan de concentratie in het effluent worden berekend. Deze waarde kan dan worden gebruikt voor het invullen van de immissietoets, waaruit volgt of de lozing toelaatbaar wordt geacht. Deze stappen ontbreken, aldus de StAB. In dit verband wijst de StAB erop dat RHDHV in het rapport feitelijk een omgekeerde berekening heeft gemaakt door voor geselecteerde stoffen vast te stellen wat de concentratie in het effluent zou mogen zijn en aan de hand van het genoemde verwijderingsrendement te berekenen of de restlozing bij vergunninghoudster daaronder blijft. Daarbij gaat RHDHV voor medicijnresten uit van de norm voor oppervlaktewater dat voor drinkwater wordt gebruikt, een norm die strenger is dan voor oppervlaktewater algemeen. Volgens de StAB berekent RHDHV in het rapport voor oxytetracycline dat er mogelijk 1,75 pg/l in het effluent kan voorkomen, en dat deze waarde onder de maximale concentratie blijft. Voor abamectine is berekend dat de restlozing 0,0015 ug/l zou kunnen bedragen, en dat ook voor deze stof de lozing onder de maximale concentratie (0,009 ug/l) blijft. Deze waarden zijn gebaseerd op het volgens de StAB onrealistische rendement van 99,95%. Ter indicatie heeft de StAB voor deze stoffen beschouwd wat de concentratie in het effluent zou zijn bij een lager verwijderingsrendement (95% en 99%). Daarbij bij gaat de StAB uit van het maximale debiet. Op basis van de berekeningen blijkt in de visie van de StAB dat bij een lager verwijderingsrendement dan 99,95% niet zonder meer aan de “grenswaarde” van de immissietoets kan worden voldaan. Dit betekent volgens de StAB dat indien wordt uitgegaan van een lager rendement dan 99,95% niet zonder meer aan de normen voor lozing op het oppervlaktewater kan worden voldaan.
8.6. De rechtbank overweegt aan de hand van de gronden van eiseres en de StAB-verslagen dat de omgekeerde osmose-installatie weliswaar een hoog verwijderingsrendement heeft, maar dat daarmee nog niet vaststaat dat in het geheel geen resten van vee-medicatie of pathogenen op het Van Harinxmakanaal zullen worden geloosd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat dit immers afhangt van de concentratie van deze stoffen in het water dat door de omgekeerde osmose-installatie wordt geleid en van de hoeveelheid afvalwater die wordt geloosd. In dit verband acht de rechtbank van belang dat verweerder voor wat betreft de vee-medicatieresten en pathogenen geen immissietoets heeft verricht. In hetgeen verweerder heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusies in de StAB-verslagen. Uit de StAB-verslagen volgt dat verweerder niet heeft onderbouwd dat buiten twijfel staat dat de vee-medicatieresten en pathogenen die resteren na toepassing van omgekeerde osmose zodanig klein zijn dat nadelige gevolgen voor de chemische of ecologische kwaliteit van het Van Harinxmakanaal kunnen worden uitgesloten. Verder volgt uit de StAB-verslagen dat naarmate het rendement van de omgekeerde osmose-installatie gering afneemt, de concentratie van vee-medicatie-resten en pathogenen in het te lozen water behoorlijk toeneemt. In dat verband is tevens van belang dat, zoals eiseres betoogt, in de watervergunning niet is ingegaan op de eigenschappen van het Van Harinxmakanaal, zoals het debiet en de ecologische waarden, en evenmin op de cumulatie van de lozingen van vergunninghoudster met eventuele andere lozingen (vgl. AbRvS, 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1607). Dat de watervergunning volgens verweerder in overeenstemming is met het beleidskader van het Nationale Waterplan (hierna: het beleidskader), doet er naar het oordeel van de rechtbank niet aan af dat verweerder in het concrete geval onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de hoeveelheid stoffen die zal worden geloosd en de gevolgen daarvoor voor het Van Harinxmakanaal. De rechtbank overweegt verder dat in het Handboek immissietoets is uiteengezet dat als er voor een te lozen stof geen norm beschikbaar is, er meerdere manieren zijn om toch een indicatie te geven van de eventuele nadelige volgen van de lozing, namelijk door een veilig geachte concentratie in water, een indicatieve milieukwaliteitseis of een gedegen jaargemiddelde concentratie en maximaal aanvaardbare concentratie af te leiden. Aangezien het Handboek immissietoets als BBT-informatiedocument is aangewezen, had verweerder naar het oordeel van de rechtbank rekening moeten houden met de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor niet-genormeerde stoffen. Daarvan is niet gebleken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en op een ondeugdelijke motivering berust. Om die reden is het beroep van eiseres in zoverre gegrond en komt het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2, in samenhang gelezen met artikel 3:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
Lozingsnorm voor ammoniak en koper
9. Eiseres betoogt dat er niet voldoende rekening is gehouden met de schade die optreedt door grote hoeveelheden ammoniak en koper in het afvalwater. Deze beide stoffen zijn voor vissen giftig, aldus eiseres. In de visie van eiseres zijn de in het bestreden besluit opgenomen emissienormen veel te ruim. Eiseres wijst erop dat in het bestreden besluit weliswaar wordt gesteld dat een imissietoets uitwijst dat de bijdrage van ammoniak niet leidt tot een verslechtering van het KRW-oppervlaktewaterlichaam, maar er wordt niet naar deze imissietoets verwezen en de resultaten van de toets worden ook niet weergegeven. In de visie van eiseres is het daarmee niet mogelijk om kennis te nemen van de conclusies van deze toets. Verder wijst eiseres erop dat voor wat betreft koper wordt verwezen naar een norm voor vijvers in tuinen. Waar deze norm vandaan komt en hoe deze norm is vastgesteld, is volgens eiseres niet duidelijk. Het is in de visie van eiseres niet evident dat de genoemde norm is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek. Tevens staat volgens eiseres niet bij voorbaat vast dat deze norm voor vijvers ook kan worden gebruikt voor een kanaal, waar sprake is van een compleet andere ecologische situatie en waar andere vissen voorkomen. Het bestreden besluit voldoet daarmee naar de mening van eiseres niet aan de motiveringsplicht die is vastgelegd in artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen normen voor ammoniak zijn gesteld omdat ammoniak achterblijft in het concentraat en niet door de omgekeerde osmose heen komt. Met betrekking tot koper stelt verweerder zich op het standpunt dat de norm voor koper (Cu) gesteld is op kleiner dan 6 pg/liter (= 0,006 mg/l). In de visie van verweerder is bekend dat bij vissen in tuinvijvers bekend is dat er problemen ontstaan indien de concentratie koper hoger is dan 0,10 mg per liter. Dat risico is met een concentratie van 0,006 mg/l volgens verweerder uit te sluiten. Daarnaast wijst verweerder erop dat bij de aanvraag een immissietoets is gevoegd en acht verweerder van belang dat in het Van Harinxmakanaal tussen 2 en 5 ug/l koper als achtergrondconcentratie aanwezig is. Volgens verweerder blijkt uit informatie van het RIVM dat een concentratie tot 8,4 ug/l koper nog acceptabel is.
9.2. In een verslag van 28 juli 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat verweerder zonder duidelijke onderbouwing de in de aanvraag opgenomen maximaal gegarandeerde waarden voor ammonium en koper heeft vergund zonder daarbij rekening te houden met de technisch haalbare streefwaarde of BBT. In de visie van de StAB is niet beoordeeld of er vanuit het oogpunt van BBT aanleiding is om verdergaande zuiveringstechnieken of normen vast te stellen. In dit verband wijst de StAB erop dat bij de vergunningaanvraag een immissietoets voor ammonium en stikstof-totaal is gevoegd. Hieruit blijkt volgens de StAB dat de lozing van ammonium met het oog op de waterkwaliteit toelaatbaar is. Voor koper is een dergelijke toets niet uitgevoerd en heeft op dit punt geen beoordeling plaatsgevonden, aldus de StAB.
9.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 19 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat wel een toetsing voor koper is uitgevoerd maar dit niet in de overwegingen vermeld te hebben. Daarbij zijn volgens verweerder de garantiewaarden als uitgangspunt genomen omdat de technische streefwaarden niet 100% gegarandeerd worden. In de belangenafweging wordt rekening gehouden met de kosten en het afval dat daarbij ontstaat, aldus verweerder. Verweerder wijst erop zich bij de normstelling gebaseerd te hebben op de norm voor koper van 10 ug/l voor grote wateren uit het RWS RIZA rapport 2006.031 “Mestverwerking en mogelijke emissies naar oppervlaktewater”.
9.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van 10 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat geen lood en koper in het effluent hoeft te worden verwacht omdat dit al bij de scheiding van de dikke en dunne fractie en in de verdampingsinstallatie verwijderd wordt. Mocht het toch nog aanwezig zijn in het condensaat dan zal het volgens vergunninghoudster in de omgekeerde osmose-installatie verwijderd worden. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat de StAB er aan voorbij lijkt te gaan dat de verdampingsinstallatie voor de verwijdering van lood en koper is aan te merken als BBT.
Vergunninghoudster meent dat het vanuit de context van het vergistingsproces te verklaren is dat voor ammonium en totaal-N (hierna in analogie met het verslag aangeduid als ammonium-N en N-totaal) dezelfde lozingsconcentraties zijn vergund. Verder geeft vergunninghoudster aan dat er hier geen aanleiding is voor een aanvullende toepassing van een ionenwisseling nu sprake is van een continu proces. Onder verwijzing naar twee immissietoetsen merkt vergunninghoudster op dat ook onverwachte pieklozingen niet tot problemen zullen leiden.
9.4. In een aanvullend verslag van 14 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van partijen met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat in het door verweerder genoemde rapport in tabel 1 indicatieve lozingseisen voor mestverwerking zijn opgenomen. De tabel is opgenomen op pagina 3 van de reactie van verweerder, aldus de StAB. Zoals uit de tekst bij de tabel blijkt is de genoemde waarde een indicatieve eis, maar hangt de werkelijke eis af van de lokale situatie en de resultaten van een immissietoets. Deze is bij de besluitvorming niet betrokken, aldus de StAB. De StAB wijst voor wat betreft de belangenafweging erop dat verweerder eerst in zijn reactie aangeeft die wel gemaakt te hebben, maar dat het verschil in kosten en hoeveelheid afval niet inzichtelijk wordt gemaakt. Daardoor valt voor de StAB niet te beoordelen of de kosten voor verdergaande normen dan de, veelal risicoloze garantiewaarden van de fabrikant, buitenproportioneel zijn. In zoverre geeft deze reactie van verweerder naar de mening van de StAB geen aanleiding om de conclusie te herzien.
Met betrekking tot de reactie van vergunninghoudster heeft de StAB in voormeld verslag onder meer vermeld dat de onderbouwing waarom in het bestreden besluit een zelfde norm voor ammonium-N als voor N-totaal is opgenomen aan verweerder is. Dit geldt eveneens voor de beoordeling of hier aanleiding is om aanvullend een ionenwisselaar voor te schrijven, aldus de StAB. Daartoe had, zoals opgemerkt in het eerdere verslag, onderzocht dienen te worden of het Van Harinxmakanaal gevoelig is voor dergelijke pieklozingen. Volgens de StAB zijn een dergelijke onderbouwing en beoordeling door verweerder niet gegeven. Aanvullend merkt de StAB op, anders dan RHDHV in paragraaf 3.4.3 van haar rapport aangeeft, dat niet uit het achtergronddocument MVI valt af te leiden dat de waarden voor ammonium-N en N-totaal in het permeaat van omgekeerde osmose vrijwel identiek aan elkaar zijn. In het document is volgens de StAB slechts één voorbeeld genoemd waarin dat het geval is. Of dit in zijn algemeenheid opgaat valt niet uit dit ene voorbeeld af te leiden, aldus de StAB. Nu de onderbouwing van verweerder ontbreekt valt in de visie van de StAB dan ook niet te beoordelen of in dit geval, zoals RHDHV meent, op goede gronden gelijke lozingsnormen voor ammonium-N en N-totaal in de vergunning zijn opgenomen. In zoverre geeft deze reactie van vergunninghoudster geen aanleiding om de conclusie te herzien.
9.5. Desgevraagd heeft de StAB in een nader aanvullend verslag van 23 maart 2023 naar aanleiding van de door vergunninghoudster ingebrachte RHDHV-rapporten van 24 juni 2022 en 6 oktober 2022 onder meer vermeld dat de eerdere conclusie dat verweerder bij de besluitvorming niet heeft beoordeeld of voor ammonium en koper BBT werd toegepast. Evenmin wijzigt de conclusie van de StAB dat verweerder niet heeft beoordeeld of er aanleiding is om een verdergaande (= strengere) norm op te nemen voor ammonium en koper dan aangevraagd.
9.6. In hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusies van de StAB. Uit de StAB-verslagen volgt dat verweerder bij de besluitvorming niet heeft beoordeeld of voor ammonium en koper BBT werd toegepast. Verder volgt uit de StAB-verslagen dat verweerder niet heeft beoordeeld of er aanleiding is om een verdergaande (= strengere) norm op te nemen voor ammonium en koper dan aangevraagd. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb tot stand is gekomen en op een ondeugdelijke motivering berust, hetgeen strijd met het bepaalde in artikel 3:46, eerste lid, van de Awb oplevert. Deze grond van eiseres slaagt.
Lozingsnorm voor lood, chloride en sulfaat
10. Eiseres betoogt dat er geen lozingsnormen zijn opgenomen voor lood, chloride en sulfaat en dat in het bestreden besluit niet specifiek wordt ingegaan op deze afzonderlijke stoffen. Weliswaar wordt in algemene zin gesteld dat een RO-installatie veel stoffen voor een groot deel uit het afvalwater kan zuiveren, maar in de visie van eiseres wordt ten onrechte niet ingegaan op het reinigingsrendement voor de specifieke stoffen. Tevens wordt er volgens eiseres aan voorbijgegaan dat ook met een hoog reinigingsrendement een restant aanwezig blijft dat milieuschade kan veroorzaken. Omdat er niet is ingegaan op de specifieke stoffen lood, chloride en sulfaat, die wel door eiseres in haar zienswijze zijn aangevoerd, is naar de mening van eiseres niet voldaan aan de motiveringsplicht die is vastgelegd in artikel 3:46 van Pro de Awb. Bij gebrek aan lozingsnormen voor deze stoffen is in de visie van eiseres tevens niet voldaan aan artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor. Ook om die reden kan het bestreden besluit volgens eiseres niet in stand blijven.
10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij het beoordelen van deze lozing, de gevraagde parameters getoetst zijn aan het wettelijk kader en lokaal beleid, zoals in hoofdstuk 6 van de vergunning is weergegeven. Stoffen die niet zijn aangevraagd en vergund, mogen niet geloosd worden, aldus verweerder. In dit verband wijst verweerder erop dat een norm voor lood ontbreekt, omdat het niet is aangevraagd. Voor chloride ligt de concentratie in het effluent volgens verweerder zo laag (<0,2 mg/l), dat het geen invloed heeft op de veel hogere achtergrondwaarde in het ontvangende oppervlaktewater (100-330 mg/l). Ook bij sulfaat is de aangevraagde waarde in de visie van verweerder veel lager (<1 mg/l) dan de achtergrondconcentratie (58-185 mg/l). Naar de mening van verweerder heeft het opnemen van een norm om die reden geen meerwaarde.
10.2. In een verslag van 28 juli 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de lozing van lood niet is aangevraagd en niet is vergund. De lozingen van chloride en sulfaat zijn volgens de StAB wel aangevraagd. Nu deze stoffen aanwezig zijn in het effluent verdient het in de visie van de StAB vanuit handhavingsoogpunt de voorkeur om hiervoor lozingseisen op te nemen.
10.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 29 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat niet is ingegaan op de lozing van lood. In de visie van eiseres had dit wel gemoeten omdat in het WUR-Rapport 1301 gerapporteerd wordt dat lood is aangetroffen bij de verwerking van mest.
10.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 19 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat het de bedoeling was om normen in de vergunning op te nemen voor chloride en sulfaat. Om die reden begrijpt verweerder het standpunt van de StAB dat het vanuit handhavingsoogpunt wenselijk is normen op te nemen. Desondanks is verweerder van mening dat vanwege het gebruik van een dubbele omgekeerde osmose niet gesteld kan worden dat feitelijk elke lozing is toegestaan.
10.3.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van 10 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat de lozing van chloride en sulfaat zijn aangevraagd en dat deze dermate goed verwijderd zullen worden dat de restlozing zal voldoen aan de toetsing aan de achtergrondwaarde van het ontvangende oppervlaktewater. Indien de rechtbank het nodig acht heeft vergunninghoudster geen bezwaar tegen het opnemen in de vergunning van de aangevraagde waarden van maximaal 0,2 mg/l chloride en maximaal 1 mg/l sulfaat.
10.4. In hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusies van de StAB. Uit de StAB-verslagen volgt dat verweerder in het bestreden besluit geen lozingsnormen voor chloride en sulfaat heeft opgenomen, terwijl voormelde stoffen wel voorkomen in het effluent. Nu verweerder erkend heeft dat het de bedoeling was om lozingsnormen voor voormelde stoffen op te nemen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit gebrekkig en in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb tot stand is gekomen. Deze grond van eiseres slaagt.
Het ontbreken van een buffer
11. Eiseres betoogt dat er in het voorliggende plan geen buffer is voorzien. Wanneer problemen optreden met de reiniging van het afvalwater kan in de visie van eiseres dan ook niet voorkomen worden dat het ongereinigde afvalwater in het Van Harinxmakanaal terecht komt. Op grond van artikel 6.21, in samenhang gelezen met artikel 2.1, van de Waterwet had de watervergunning naar de mening van eiseres moeten worden geweigerd. Nu dat niet is gebeurd, dient het bestreden besluit te worden vernietigd, aldus eiseres.
11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het bestreden besluit volgt dat er in dit geval wel is voorzien in een buffer.
11.2. In een verslag van 28 juli 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat door middel van de omgevingsvergunning is voorzien in de aanwezigheid van een buffertank waarin bij een calamiteit water opgevangen kan worden.
11.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 29 augustus 2022 onder meer te kennen gegeven dat de buffertank in tekening 18.1.22, waarnaar de StAB verwijst, bedoeld is voor de opslag van condensaat en dat de capaciteit (30 m3) in geen verhouding staat tot die van de zes vergisters (6.315 m3). Ook is het eiseres niet duidelijk hoe bij een calamiteit de afvoer via vrachtwagens geregeld dient te worden. In dit verband wijst eiseres erop dat een vijver bij soortgelijke installaties toegepast wordt en als BBT beschouwd dient te worden.
11.4. In een aanvullend verslag van 14 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van eiseres met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de toelichting op de aanvraag om omgevingsvergunning (p. 14) blijkt dat het om een hoeveelheid van 15,5 m3 condensaat per uur gaat dat naar de RO-installatie wordt geleid. Dit terugvoeren naar de condensaatopslagtank of af voeren per vrachtwagen hoeft in de visie van de StAB geen enkel probleem te zijn nu het om een relatief geringe hoeveelheid gaat. Het aangevoerde punt dat de condensaatopslagtank in geen verhouding staat tot die van de zes vergisters is een punt dat naar de mening van de StAB buiten het kader (de watervergunning) van dit verslag valt. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van eiseres geen aanleiding om de conclusie van het verslag te herzien.
11.5. In hetgeen eiseres in beroep naar voren heeft gebracht met betrekking tot het ontbreken van een buffer, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de verleende omgevingsvergunning niet voorziet in de aanwezigheid van een buffertank waarin bij een calamiteit water kan worden opgevangen. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
12. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure dient de rechtbank tot slot ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden en of ambtshalve een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend (vgl. AbRvS, 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354). In dat kader wordt het volgende overwogen.
12.1. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.
12.2. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BP3701, vangt de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn bij besluiten die zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb aan bij het instellen van beroep tegen het desbetreffende besluit. Uit deze vaste jurisprudentie volgt voorts dat een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk is in zaken waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen een besluit in de zin van de Awb.
12.3. Nu sinds het instellen van het beroep op 5 november 2021 ten tijde van deze uitspraak meer dan twee jaar is verstreken, is de redelijke termijn overschreden. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan in het licht van de onder 12.1. genoemde criteria deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Dit betekent dat de procedure ruim twee maanden te lang heeft geduurd. Uitgaande van een uit de jurisprudentie af te leiden vergoeding van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 500,-.
12.4. Een geschil over burgerlijke rechten en verplichtingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is ook aan de orde voor de eigenaar van een perceel die in een procedure inzake een op dat perceel betrekking hebbende vergunning wordt betrokken. Zoals volgt uit de uitspraak van 1 februari 2017 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2017:246, kan de eigenaar in die hoedanigheid ook aanspraak maken op vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank veronderstelt dat vergunninghoudster, net als eiseressen, spanning en frustratie heeft ondervonden door de (te) lange duur van de procedure en zal ook haar hiervoor een schadevergoeding toekennen.
12.5. Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot het betalen van de schadevergoeding worden veroordeeld. Gelet op het beleid ter zake (als vermeld in de beleidsregel van 8 juli 2014 die is gepubliceerd in de Staatscourant 2014, 20210) en de Regeling voortzetting mandaat, volmacht en machtiging Ministerie van Justitie en Veiligheid (Staatscourant 2017, 62751), behoeft de Staat in dit geval niet in de procedure te worden betrokken.
Conclusie
13. Gelet op de rechtsoverwegingen 8.6., 9.6. en 10.4. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsruimte in het kader van het verlenen van een watervergunning en de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit (deels) in stand te laten. De rechtbank zal dan ook volstaan met de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de aanvraag om watervergunning, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Eiseres en vergunninghoudster hebben daarnaast recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
13.1. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 2.187,50 (één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een verslag van het deskundigenonderzoek met een waarde van € 875,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
13.2. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om watervergunning, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.187,50 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan vergunninghoudster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en
mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2024.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Richtlijn industriële emissies (RIE)
Ingevolge artikel 6 van Pro de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, hierna: de RIE) kunnen de lidstaten, onverminderd de verplichting om over een vergunning te beschikken, voor bijzondere categorieën installaties, stookinstallaties, afvalverbrandingsinstallaties of afvalmeeverbrandingsinstallaties bijzondere verplichtingen opnemen in algemene bindende voorschriften. Wanneer algemene bindende voorschriften worden vastgesteld, volstaat het dat in de vergunning een verwijzing naar die voorschriften wordt opgenomen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18 nodig zijn. Die maatregelen behelzen ten minste de volgende elementen:
c. passende eisen voor de monitoring van de emissies, met vermelding:
i) van de meetmethode, de frequentie en de procedure voor de evaluatie van de metingen; en,
ii) wanneer artikel 15, lid 3, onder b), wordt toegepast, dat de resultaten van de monitoring van emissies beschikbaar zijn voor dezelfde termijn en referentie-omstandigheden als voor de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de RIE worden de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de RIE bedoelde eisen inzake monitoring in voorkomend geval gebaseerd op de in de BBT-conclusies beschreven conclusies inzake monitoring.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de RIE wordt de frequentie van de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, bedoelde periodieke monitoring door de bevoegde autoriteit vast-gesteld in een vergunning voor elke afzonderlijke installatie of in algemene bindende voorschriften.
Onverminderd de eerste alinea wordt de periodieke monitoring ten minste eenmaal om de vijf jaar voor grondwater en ten minste eenmaal om de tien jaar voor de bodem uitgevoerd, tenzij de monitoring is gebaseerd op een systematische evaluatie van het risico op verontreiniging.
Uitvoeringsbesluit (EU 2018/1147)
Op 10 augustus 2018 heeft de Commissie het Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1147 genomen tot vaststelling, op grond van de RIE, van conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies) voor afvalbehandeling.
Conclusie BBT-3 luidt als volgt:
“De BBT om de vermindering van emissies naar water en lucht te bevorderen, is het opstellen en actueel houden van een inventaris van afvalwater- en afgasstromen, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), waarin alle volgende elementen zijn opgenomen:
- i) informatie over de eigenschappen van het te behandelen afval en de afvalverwerkingsprocessen, met inbegrip van:
a. a) vereenvoudigde processtroomdiagrammen waaruit de herkomst van de emissies blijkt;
b) beschrijvingen van procesgeïntegreerde technieken en afvalwater-/afgasbehandeling bij de bron, inclusief de prestaties ervan;
- ii) informatie over de kenmerken van de afvalwaterstromen, zoals:
a. a) gemiddelde waarden en variabiliteit van debiet, pH, temperatuur en geleidbaarheid;
b) gemiddelde concentratie en belastingwaarden van de relevante stoffen en hun variabiliteit (bv. CZV/TOC, stikstofverbindingen, fosfor, metalen, prioritaire stoffen/ microverontreinigingen);
c) gegevens over biologische verwijderbaarheid (bv. BZV, BZV/CZV-ratio, Zahn Wellenstest, potentieel tot biologische inhibitie (bv. inhibitie van actief slib)) (zie BBT 52);
- iii) informatie over de eigenschappen van de afgasstromen, zoals:
a. a) gemiddelde waarden en variabiliteit van debiet en temperatuur;
b) gemiddelde concentratie en belastingwaarden van de relevante stoffen en hun variabiliteit (bv. organische verbindingen, POP's zoals PCB's);
c) ontvlambaarheid, laagste en hoogste explosiegrenswaarden, reactiviteit;
d) de aanwezigheid van andere stoffen die van invloed kunnen zijn op het afgasbehandelingssysteem of de veiligheid van de installatie (bv. zuurstof, stikstof, waterdamp, stof).”
Toepasbaarheid
Het toepassingsgebied (bv. de mate van gedetailleerdheid) en de aard van de inventarisatie hebben in het algemeen te maken met de aard, omvang en complexiteit van de installatie en alle mogelijke milieueffecten ervan (mede bepaald door de soort en hoeveelheid verwerkt afval).
Conclusie BBT-6 luidt als volgt:
“Voor relevante emissies naar water, zoals vastgesteld in de inventarisatie van afvalwaterstromen (zie BBT 3), is de BBT om de belangrijkste procesparameters (bv. afvalwaterdebiet, pH, temperatuur, geleidbaarheid, BZV) te monitoren op cruciale locaties (bv. aan de inlaat/uitlaat van de voorbehandeling, aan de inlaat van de eindbehandeling, aan het punt waar de emissie de installatie verlaat).”
Conclusie BBT-19 luidt als volgt:
“De BBT om het waterverbruik te optimaliseren, de hoeveelheid geproduceerd afvalwater te verminderen en emissies naar bodem en water te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is de toepassing van een geschikte combinatie van onderstaande technieken.”
Techniek
Beschrijving
Toepasbaarheid
a. Waterbeheer
Het waterverbruik wordt geoptimali-seerd door middel van onder meer de volgende maatregelen:
- waterbesparingsplannen (bv. vast-stelling van doelstellingen inzake waterefficiëntie, stroomdiagrammen en watermassabalansen);
- optimalisering van het gebruik van waswater (bv. chemisch reinigen in plaats van schoonspuiten, gebruik van hendelbediening op alle was-apparatuur);
- vermindering van het waterverbruik voor vacuümopwekking (bv. gebruik van vloeistofringpompen met vloei-stoffen met een hoog kookpunt)
Algemeen toepasbaar
b. Waterrecirculatie
Waterstromen worden in de installatie gerecirculeerd, eventueel na behandeling. De mate van hercirculatie wordt beperkt door de waterbalans van de installatie, het gehalte aan onzuiver-heden (bv. geurende verbindingen) en/of de eigenschappen van de waterstromen (bv. gehalte aan nutriënten).
Algemeen toepasbaar
c. Ondoordringbare ondergrond
Afhankelijk van de met het afval verbonden risico's op bodem- en/of waterverontreiniging, wordt de ondergrond van de hele afval-verwerkingsruimte (bv. ruimten voor ontvangst, hantering, opslag, behandeling en verzending van afval) ondoordringbaar gemaakt voor de betrokken vloeistoffen.
Algemeen toepasbaar
d. Technieken om de kans op en de gevolgen van overstromen en defecten van tanks en vaten te beperken
Afhankelijk van de met de vloeistoffen in tanks en vaten verbonden risico's op bodem- en/of waterverontreiniging omvat dit technieken zoals:
- overstromingsdetectoren;
- overloopleidingen die naar een ingesloten afvoersysteem (d.w.z. de secundaire insluiting of een ander houder) leiden;
- tanks voor vloeistoffen die zich in een geschikte secundaire insluiting bevinden; het volume is normaliter groot genoeg om het verlies van de insluiting van de grootste tank in de secundaire insluiting op te vangen;
- isolatie van tanks en vaten en secundaire insluiting (bv. het sluiten van kleppen).
Algemeen toepasbaar
e. Overdekking van afvalopslag- en -behandelingsruimten
Afhankelijk van de met het afval verbonden risico's op bodem- en/of waterverontreiniging, wordt het opgeslagen en behandeld in overdekte ruimten om contact met regenwater te voorkomen en zo de hoeveelheid verontreinigd afstromend water tot een minimum te beperken.
De toepasbaarheid is mogelijk beperkt wanneer grote hoeveelheden afval worden opgeslagen of behandeld (bv. mechanische behandeling in shredders van metaalafval).
f. Scheiding van waterstromen
Elke waterstroom (bv. afstromend oppervlaktewater, proceswater) wordt afzonderlijk verzameld en behandeld op basis van het gehalte aan veront-reinigende stoffen en de combinatie van behandelingstechnieken. Met name niet-verontreinigde afvalwater-stromen worden gescheiden van afvalwaterstromen die moeten worden behandeld.
Algemeen toepasbaar op nieuwe installaties.
In het algemeen van toepassing op bestaande installaties binnen de beperkingen in verband met de indeling van het water-verzamelingssysteem.
g. Adequate afwateringsstructuur
De afvalwaterbehandelingsruimte is aangesloten op de afwaterings-infrastructuur.
Het regenwater dat in de behandelings- en opslagruimten terechtkomt, wordt in de afwateringsinfrastructuur verzameld samen met waswater, incidentele lekken enz. en, afhankelijk van het gehalte aan vervuilende stoffen, gerecirculeerd of voor verdere behandeling afgevoerd.
Algemeen toepasbaar op nieuwe installaties.
In het algemeen van toepassing op bestaande installaties binnen de beperkingen in verband met de indeling van het water-verzamelingssysteem.
h. Ontwerp- en onderhouds-voorzieningen voor lekdetectie en -reparatie
Er wordt op basis van risico’s regel-matig gecontroleerd op mogelijke lekken en indien nodig wordt de apparatuur gerepareerd.
Het gebruik van ondergrondse componenten wordt tot een minimum beperkt. Bij gebruik van ondergrondse componenten wordt, afhankelijk van de met het afval in die componenten verbonden risico's op bodem- en/of waterverontreiniging, gezorgd voor secundaire insluiting van ondergrondse componenten.
Het gebruik van bovengrondse componenten is in het algemeen van toepassing op nieuwe installaties. Dit kan echter worden beperkt door het risico op vorst. De plaatsing van een secundaire insluiting is mogelijk beperkt in het geval van bestaande installaties.
i. Adequate bufferopslagcapaciteit
Er wordt voorzien in adequate bufferopslagcapaciteit voor afvalwater dat wordt geproduceerd in andere dan normale bedrijfsomstandigheden waarbij een risicogebaseerde benadering wordt gevolgd (bv. rekening houdend met de aard van de verontreinigende stoffen, de effecten van de stroomafwaartse afvalwater-behandeling en het ontvangende milieu).
Het lozen van afvalwater uit deze bufferopslag is alleen mogelijk nadat passende maatregelen zijn genomen (bijvoorbeeld monitoring, behandeling, hergebruik).
Algemeen toepasbaar op nieuwe installaties.
Voor bestaande installaties is de toepasbaarheid mogelijk beperkt door de beschikbaarheid van ruimte en door de indeling van het waterverzamelingssysteem.
Conclusie BT-35 luidt als volgt:
“De BBT om de productie van afvalwater en het waterverbruik te verminderen, is om alle onderstaande technieken toe te passen.”
Techniek
Beschrijving
Toepasbaarheid
a. Scheiding van waterstromen
Het percolaat dat uit composthopen,
-rillen en -tafels sijpelt, wordt gescheiden van afstromend oppervlaktewater (zie BBT 19f).
Algemeen toepasbaar op nieuwe installaties.
Algemeen toepasbaar op bestaande installaties binnen de beperkingen in verband met de indeling van de watercircuits.
b. Waterrecirculatie
Recirculatie van proceswaterstromen (bv. door ontwatering van vloeibaar digestaat in anaerobe processen) of zo veel mogelijk gebruikmaken van andere waterstromen (bv. water-condensaat, spoelwater, afstromend oppervlaktewater). De mate van recirculatie wordt beperkt door de waterbalans van de installatie, het gehalte aan onzuiverheden (bv. zware metalen, zouten, ziekteverwekkers, geurende stoffen) en/of de eigen-schappen van de waterstromen (bv. gehalte aan nutriënten).
Algemeen toepasbaar
c. Minimalisering van de productie van percolaat
Optimalisering van het vochtgehalte van het afval om de productie van percolaat tot een minimum te beperken.
Algemeen toepasbaar
Crisis- en herstelwet (Chw)
Artikel 1.1
1. Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027431/2023-07-01) bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027431/2023-07-01) bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Artikel 6.2
1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
Artikel 6.20
1. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. (…).
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Artikel 6.26
1. Op vergunningen voor het lozen of storten van stoffen zijn de volgende bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0024779&g=2023-10-06&z=2023-10-06) van overeenkomstige toepassing:
a. 2.14, eerste lid en derde tot en met zesde lid.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 5.4
1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: BBT) rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over BBT.
Regeling omgevingsrecht (Mor)
Artikel 9.2
Het bevoegd gezag, dan wel, in gevallen waarin een vergunning krachtens artikel 6.2 van de Waterwet is aangevraagd, het bestuursorgaan dat bevoegd is die vergunning te verlenen, houdt bij de bepaling van de voor de inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027471/2023-07-01).
Voor zover hier van belang is in de bijlage bij de Mor als informatiedocument over BBT opgenomen het Handboek immissietoets. Aan de hand van dit document wordt beoordeeld of een lozing acceptabel is vanuit het oogpunt van waterkwaliteit.