ECLI:NL:RBNNE:2024:129

Uitspraak

RECHTBANK Noord-Nederland

Civiel recht

Zittingsplaats Groningen

Zaaknummer: C/18/230420 / KG ZA 23-241

Vonnis in kort geding van 23 januari 2024

in de zaak van

GEMEENTE WESTERWOLDE,

gevestigd te Sellingen,

eiseres,

hierna te noemen: de Gemeente,

advocaat: mr. E.E. van der Kamp, gevestigd in Leeuwarden,

tegen

CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS,

gevestigd te Den Haag,

gedaagde,

hierna te noemen: het COA,

advocaten: mr. A.G.A. van Rappard en mr. D.C.M. Wijnen, gevestigd in Den Haag.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties 1 tot en met 26;
- de producties 27 tot en met 29 van de Gemeente;
- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 16;
- de mondelinge behandeling van 10 januari 2024, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt;
- de pleitnota van de Gemeente;
- de pleitnota van het COA.

2.De feiten

2.1.

De toenmalige gemeente Vlagtwedde (rechtsvoorganger van de Gemeente) heeft op 18 mei 2010 met het COA een bestuursovereenkomst gesloten inzake de vestiging van een opvangcentrum voor vreemdelingen (hierna: de bestuursovereenkomst). Artikel 4 van Pro die bestuursovereenkomst luidt als volgt:

Artikel 4

1.
In het Opvangcentrum zullen maximaal 2.000 capaciteitsplaatsen zijn ingericht.

2.2.

Bij Allonge van 5 februari 2018 is artikel 4 van Pro de bestuursovereenkomst gewijzigd. Het eerste lid van artikel 4 is Pro als volgt komen te luiden:

1.
In het Opvangcentrum worden maximaal 2000 vreemdelingen opgevangen. Om dit mogelijk te maken worden maximaal 2384 capaciteitsplaatsen ingericht.

2.3.

Bij brief van 18 oktober 2021 heeft de Gemeente het COA aangeschreven wegens overschrijding van het afgesproken maximumaantal van 2.000 personen. In die brief stelt de Gemeente te verwachten dat het COA vóór vrijdag 22 oktober 2021 het aantal capaciteitsplaatsen in het opvangcentrum Ter Apel terug heeft gebracht tot 2.000 en dat als het COA daaraan niet voldoet de Gemeente genoodzaakt is verdere stappen te zetten om de gemaakte afspraken af te dwingen.

2.4.

Nadien werd nog regelmatig het maximale toegestane aantal van 2.000 vreemdelingen overschreden. Om die reden heeft de raad van de Gemeente het college van burgemeester en wethouders bij motie van 28 september 2022 opgedragen een mediationtraject te starten, aangezien in de bestuursovereenkomst is voorgeschreven dat, alvorens een gerechtelijke procedure aan te spannen, eerst mediation dient te worden beproefd^[1].

2.5.

Op 10 februari 2023 is een bestuursovereenkomst gesloten tussen de Groninger gemeenten en het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In bijlage I bij die overeenkomst is het aantal beschikbaar gestelde opvangplaatsen voor asielzoekers per gemeente opgenomen. Daarin staat dat in de Gemeente 2.000 plaatsen beschikbaar stelt (1950 plaatsen voor reguliere asielzoekers en 50 plaatsen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen).

2.6.

Naar aanleiding van de onder 2.4. bedoelde motie is mr. Van Zutphen, de Nationale ombudsman, als mediator opgetreden bij de besprekingen tussen de Gemeente, het COA en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Die besprekingen hebben op een aantal punten tot overeenstemming geleid. Bij brief van 25 april 2023 heeft de Nationale ombudsman daarvan verslag gedaan. Dat verslag houdt onder meer in:

“
De gemeente Westerwolde, het COA en het ministerie van J&V willen een situatie voorkomen zoals die zich afgelopen zomer in en rond de opvanglocatie Ter Apel heeft voorgedaan. Op korte termijn zullen noodmaatregelen in gang worden gezet die overschrijding van de maximale bezetting van de locatie in Ter Apel moeten voorkomen. Op de lange termijn worden structurele oplossingen geboden.”

En:

“Er is bepaald dat de maximale bezetting van de locatie Ter Apel niet wordt overschreden. Naleving van deze afspraak wordt geborgd aan de bestuurlijke tafel.”

2.7.

Bij brief van 16 november 2023 heeft de Gemeente aan het COA bericht dat zij vanaf begin oktober 2023 regelmatig overschrijding van het overeengekomen maximaal aantal personen op de locatie Ter Apel ziet. De Gemeente stelt verder dat het onaanvaardbaar is dat het regelmatig voorkomt dat asielzoekers de nacht moeten doorbrengen op stoelen of matrassen in wachtruimtes of recreatiezaaltjes en dringt erop aan dat het COA zo spoedig mogelijk maatregelen treft.

2.8.

Vervolgens heeft de Gemeente het COA bij brief van 5 december 2023 in gebreke gesteld wegens herhaalde overschrijding van het overeengekomen maximumaantal vreemdelingen. Daarbij stelt de Gemeente dat het COA uiterlijk op woensdag 20 december 2023 het aantal personen dat in het opvangcentrum in Ter Apel wordt opgevangen dient terug te brengen tot 2.000 en dat zij zich anders genoodzaakt ziet om verdere stappen te zetten om nakoming van de gemaakte afspraken af te dwingen.

2.9.

Bij brief van 13 december 2023 heeft de advocaat van de Gemeente het COA gesommeerd om uiterlijk op 20 december 2023 het aantal personen dat wordt opgevangen in de opvanglocatie Ter Apel te hebben teruggebracht tot 2.000 en aangekondigd anders een kort geding aanhangig te zullen maken.

2.10.

Op de brief van de Gemeente van 5 december 2023 heeft Dr. mr. M. Schoenmaker, bestuursvoorzitter van het COA, bij brief van 20 december 2023 gereageerd.

2.11.

Uit de door het COA overgelegde gegevens^[2]blijkt dat in de recente periode van 1 oktober tot en met 31 december 2023 de bezetting op de opvanglocatie Ter Apel steeds hoger was dan de afgesproken 2.000 vreemdelingen, met uitzondering van drie dagen in de eerste week van november 2023. Het ging daarbij soms om een overschrijding met enkele tientallen personen, maar vaak om een overschrijding met honderden personen.

3.Het geschil

3.1.

De Gemeente vordert, uitvoerbaar bij voorraad:

I. Het COA te gebieden om binnen twee weken na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis, althans binnen een in het vonnis in goede justitie te bepalen termijn, het aantal personen aan wie op de opvanglocatie te Ter Apel opvang of anderszins onderdak wordt geboden te hebben teruggebracht tot maximaal 2.000, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 25.000,-- voor iedere dag, een dagdeel daaronder begrepen, dat het COA niet aan dit gebod voldoet;

II. Het COA te verbieden om na ommekomst van de onder I. bedoelde termijn meer dan 2.000 personen op de opvanglocatie te Ter Apel opvang of anderszins onderdak te bieden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 25.000,-- voor iedere dag, een dagdeel daaronder begrepen, dat het COA niet aan dit verbod voldoet.

Tevens vordert de Gemeente om het COA te veroordelen in de kosten van dit geding te vermeerderen met rente en de nakosten.

3.2.

Het COA voert verweer en concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring van de Gemeente in haar vorderingen, althans tot afwijzing van het gevorderde, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van de Gemeente in de kosten van dit geding te vermeerderen met rente en de nakosten.

4.De beoordeling

Grondslag vordering

4.1.

De Gemeente baseert haar vordering op de op 18 mei 2010 gesloten bestuursovereenkomst, zoals gewijzigd op 5 februari 2018, de bestuursovereenkomst die de Groninger gemeenten en het ministerie van Justitie en Veiligheid op 10 februari 2023 hebben gesloten en de afspraken die zij met het COA en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft gemaakt in het mediationtraject in april 2023.

Is het onaanvaardbaar dat gemeente nakoming vordert?

4.2.1.

Het COA erkent dat bij al die gelegenheden is overeengekomen dat het aantal personen dat het zal opnemen in de opvanglocatie in Ter Apel, het aantal van 2.000 niet zal overschrijden. Het stelt evenwel dat het onder de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat het COA zou worden gehouden aan die verplichting. Daarbij stelt het COA dat de nadelen van toewijzing van de vorderingen voor hem onevenredig groot zijn in vergelijking met het voordeel voor de Gemeente.

4.2.2.

Het COA voert daartoe aan dat het geen invloed heeft op de in- en uitstroom van asielzoekers, dat het hem bij gebreke van medewerking van andere gemeenten niet lukt om voldoende opvangcapaciteit buiten de gemeente Westerwolde te realiseren en dat het zijn uiterste best heeft gedaan en zal blijven doen om de afspraken na te komen. Daartegenover zou de Gemeente maar een beperkt belang hebben bij toewijzing van de vordering, omdat niet zou zijn aangetoond dat de overlast vanuit de opvanglocatie samenhangt met overschrijding van de overeengekomen maximale bezetting. Het COA stelt dat een belangenafweging in zijn voordeel moet uitvallen, ook al omdat toewijzing van de vordering tot gevolg zou kunnen hebben dat asielzoekers buiten zouden moeten verblijven.

4.2.3.

Zoals blijkt uit het daarvan gemaakte verslag d.d. 25 april 2023 hebben het COA, de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Gemeente bij de mediator nogmaals afgesproken dat de maximale bezetting (2.000) van de opvanglocatie Ter Apel niet wordt overschreden, dat daartoe “
op korte termijn (…) noodmaatregelen in gang worden gezet”en dat naleving van die afspraak “
wordt geborgd aan de bestuurlijke tafel”.De mediator rapporteert:
“Tijdens de vier gesprekken is uitgebreid stilgestaan bij de urgente situatie op en rond de opvanglocatie Ter Apel en de effecten daarvan op asielzoekers, de inwoners van Westerwolde en de medewerkers van betrokken organisaties”.

4.2.4.

Door het COA is niet aangevoerd dat de in dit verband relevante omstandigheden sinds de mediation in april 2023 zijn veranderd. Verder heeft het niet betwist dat alle omstandigheden die het thans aanvoert als reden voor het niet-nakomen van zijn verplichtingen zijn meegewogen bij de afspraken die bij de mediator zijn gemaakt. Alleen daarom al valt niet in te zien dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn om het COA aan die afspraken te houden. De daarop gerichte vorderingen zijn dan ook toewijsbaar, omdat de voorzieningenrechter, zoals hierna wordt toegelicht, anders dan het COA heeft bepleit, het belang van de Gemeente spoedeisend acht.

4.2.5.

Terzijde merkt de voorzieningenrechter het volgende op. De bestuursvoorzitter van het COA, heeft de Gemeente bij brief van 20 december 2023 opgeroepen om “
ons te committeren aan de afspraken die we met de Nationale ombudsman maakten” en dat is precies wat de Gemeente in dit kort geding doet. Wat maakt dat het COA dat - drie weken later - ineens onaanvaardbaar is gaan vinden, kon op de zitting niet worden achterhaald, omdat geen van de leden van het bestuur van het COA bij de behandeling van het kort geding aanwezig was en zijn advocaten dat kennelijk niet wisten. Anders dan ter zitting door een medewerker van het COA werd gesuggereerd, kan dat niet liggen aan een toename van de bezetting in Ter Apel, want die was volgens de eigen opgave van het COA een dag voor de brief van 20 december 2023 zelfs iets hoger dan een dag voor de zitting (2.165, respectievelijk 2.158 personen).

Spoedeisend belang

4.3.1.

Het COA stelt dat, voor zover de Gemeente thans al een belang zou hebben bij nakoming van de gemaakte afspraken, dat belang niet spoedeisend is. Het voert aan dat de Gemeente de Spreidingswet^[3]en overige maatregelen die ophanden zijn moet afwachten. Daarbij benadrukt het COA dat het verband tussen de overlast die de Gemeente ervaart en het aantal asielzoekers in de opvanglocatie in Ter Apel niet vaststaat.

4.3.2.

Met dat laatste miskent het COA dat hier de stelplicht en bewijslast niet bij de Gemeente, maar bij hem ligt. Het COA gebruikt het gestelde ontbreken van verband immers als reden om zijn verplichting niet na te hoeven komen. Los daarvan lijkt het de voorzieningenrechter evident dat overbezetting van de opvanglocatie in Ter Apel het risico op overlast voor de Gemeente vergroot. Vanuit dat besef hebben de betrokken partijen immers ook het mediationtraject ingezet.

4.3.3.

De voorzieningenrechter acht het begrijpelijk dat de Gemeente geen al te hoge verwachtingen heeft van de maatregelen die het COA in dit kort geding heeft aangekondigd ter voorkoming van overschrijding van de maximale bezetting. Ten overstaan van de mediator hebben het COA en de staatssecretaris immers al in april 2023 toegezegd om daartoe op korte termijn noodmaatregelen te zullen treffen en dat heeft niet geleid tot het toegezegde resultaat. Het argument van de Spreidingswet kan het COA evenmin helpen. Ten tijde van de uitspraak van dit vonnis is niet bekend of de Eerste Kamer het wetsvoorstel zal aannemen. Naar het COA heeft erkend, zou die wet evenwel hoe dan ook niet voor september 2024 effectief kunnen zijn.

4.3.4.

In een kort geding is een belang spoedeisend als van de eisende partij, in dit geval de Gemeente, niet kan worden gevergd dat zij de uitkomst van een bodemprocedure afwacht. Dat is hier het geval aangezien het COA de verplichting waarop het in een bodemprocedure zou worden aangesproken erkent, diverse toezeggingen ten spijt nalatig blijft die na te komen en aan de Gemeente geen concreet perspectief biedt om dat zonder rechterlijke uitspraak wel te doen.

Termijn

4.4.

Het COA heeft gesteld een eventuele veroordeling na te zullen komen. De voorzieningenrechter realiseert zich evenwel dat het de nodige voorbereidingstijd vergt om dat op een wijze te laten geschieden waarbij de belangen van de op te vangen personen niet in het gedrang komen. Daarom zal de termijn waarop de veroordelingen gaan gelden worden bepaald op vier weken, in plaats van twee zoals gevorderd.

Overige verweren

4.5.

Hoewel alle verweren van het COA al afstuiten op het bovenstaande, zal de voorzieningenrechter, gelet op het maatschappelijk belang van deze zaak, ook inhoudelijk op die verweren ingaan.

Gemeente heeft bestuursrechtelijke middelen om overlast te beperken

4.5.1.

Het COA heeft aan de hand van diverse voorbeelden bepleit dat het zijn uiterste best doet om de afspraken met de Gemeente na te komen. Of dat echt zo is, is voor de uitkomst van dit geding echter niet relevant. De verplichting waar het hier om gaat is immers, zoals tijdens de behandeling door het COA ook wel is erkend, een resultaatsverbintenis. Daarom doet niet ter zake of, zoals het COA als verweer heeft aangevoerd, er geen verband bestaat tussen overlast en de overschrijding van de maximale bezetting in Ter Apel en evenmin of de Gemeente bestuursrechtelijke middelen ten dienste staan om overlast te beperken en veiligheidsnormen te handhaven.

Overmacht

4.5.2.

Het COA heeft zich ook op overmacht beroepen. Daarbij voert het aan dat er onvoldoende gemeenten in Nederland zijn die opvanglocaties willen toelaten en een dwangmiddel als de Spreidingswet ontbreekt om daar verandering in te brengen.

4.5.3.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet valt in te zien dat het feit dat het COA andere gemeenten niet kan dwingen om überhaupt asielzoekers op te vangen, zou legitimeren dat de gemeente Westerwolde gedwongen kan worden om er meer dan de overeengekomen 2.000 op te vangen. Het ontbreken van een wettelijk dwangmiddel geldt immers ook ten aanzien van de gemeente Westerwolde.

4.5.4.

Van overmacht zou sprake zijn als het niet-nakomen van de afspraken niet aan het COA zou kunnen worden toegerekend, omdat dat niet is te wijten aan zijn schuld of naar verkeersopvattingen niet voor zijn rekening komt (art. 6:75 BW Pro). Terecht heeft de Gemeente aangevoerd dat daarvan geen sprake is. Daarbij heeft zij verwezen naar het arrest dat het gerechtshof Den Haag op 20 december 2022 heeft gewezen in een procedure van Stichting Vluchtelingenwerk Nederland tegen de Staat en het COA^[4]. Daarin werd ook een beroep op overmacht gedaan. Het hof overwoog daarover het volgende:

“(…)
Niet in geschil is immers dat de huidige problemen in de opvang van asielzoekers – in ieder geval mede – het gevolg zijn van het feit dat de Staat bestaande opvangvoorzieningen vanaf 2016 structureel heeft afgebouwd. Ook het Advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken en de Raad voor het Openbaar bestuur stellen voorop dat ‘de bijna continue crisis in de opvang van asielzoekers’ een crisis is die het Rijk zelf creëert en in stand houdt”.

In dit kort geding kan van de juistheid van die conclusies worden uitgegaan omdat het COA zich daarvan niet heeft gedistantieerd en niet heeft aangevoerd dat de situatie sinds de uitspraak van het hof in essentie is veranderd.

4.5.5.

De Staat is op basis van Europeesrechtelijke en andere internationale verplichtingen gehouden om asielzoekers opvang te bieden^[5]. Het COA heeft de wettelijke taak daaraan uitvoering te geven. Daar staat tegenover, zoals hiervoor overwogen, dat gemeenten - dus ook de gemeente Westerwolde - thans geen wettelijke taak hebben om asielzoekers op te vangen.^[6]Daarom moet, hoewel het COA als zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechts-persoonlijkheid in civielrechtelijke zin moet worden onderscheiden van de Staat, de crisis in de opvang van asielzoekers, in zijn verhouding tot de Gemeente, aan het COA worden toegerekend. Als het COA zich niet in staat acht om de overeenkomsten met de Gemeente na te komen, is het aan de minister, zijn opdrachtgever, om de voorwaarden te creëren waaronder het COA zijn afspraken wél kan nakomen. Het is uiteraard niet aan de rechter, maar aan de regering en het parlement om te bepalen op welke wijze daaraan invulling moet worden gegeven.

Het algemeen belang

4.6.

Het COA heeft aangevoerd dat in een zaak als deze, naast de belangen van partijen, ook het algemeen belang moet worden meegewogen. Dat zou er volgens hem toe moeten leiden dat de vordering wordt afgewezen omdat bij toewijzing asielzoekers mogelijk genoodzaakt zouden worden om buiten een opvanglocatie te slapen. Als hiervoor overwogen heeft niet de Gemeente, maar het COA/de Staat de verplichting om dat te voorkomen. Bij gebreke van een dwangmiddel, is het in het belang van het COA dat ter beheersing van de asielcrisis - een algemeen belang - gemeenten bereid zijn om overeenkomsten over opvanglocaties met hem aan te gaan. Het ligt in de rede dat die bereidheid nauw samenhangt met het vertrouwen bij gemeenten dat het COA dergelijke overeenkomsten ook zal nakomen. De vrees is gerechtvaardigd dat afwijzing van de vordering dat vertrouwen zou ondermijnen, waardoor het voor het COA nog lastiger zou worden om nieuwe opvangcapaciteit te verwerven. Het algemeen belang staat dan ook niet aan toewijzing van de vordering in de weg. Integendeel; in een democratische rechtsstaat brengt het algemeen belang mee dat de overheid gehouden wordt om de verplichtingen die zij aangaat na te komen.

Dwangsom

4.7.

Het COA heeft aangevoerd dat geen dwangsom behoeft te worden opgelegd omdat het rechterlijke vonnissen pleegt na te komen en dat uiteraard ook in dit geval zal doen. In het algemeen mag van overheidsorganen als het COA inderdaad worden verwacht dat zij ook zonder de dreiging van een dwangsom rechterlijke uitspraken zullen nakomen. Dat geldt echter evenzeer voor het nakomen van de afspraken die het COA en de staatssecretaris met de Gemeente hebben gemaakt onder leiding van de Nationale ombudsman als mediator. Die gerechtvaardigde verwachting is echter niet ingelost. Daarom acht de voorzieningenrechter het aangewezen om een dwangsom op te leggen. Die dwangsom moet substantieel zijn omdat het voor het COA een prikkel moet zijn om na te komen en het niet de bedoeling is dat het zijn verplichtingen aldus zal afkopen. Daartoe acht de voorzieningenrechter een bedrag van
€ 15.000 per dag toereikend, met een maximum van € 1.500.000. Ingeval sprake zou zijn van gelijktijdige overtreding van de onder 5.1. en 5.2. genoemde veroordelingen, zal dat, zoals de Gemeente ook voor ogen staat, voor de opbouw van de dwangsommen gelden als één overtreding.

Kosten

4.8.

Het COA is de partij die ongelijk krijgt en zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de Gemeente als volgt vastgesteld:

- kosten van de dagvaarding

€

109,44

- griffierecht

€

688,00

- salaris advocaat

€

1.079,00

Totaal

€

1.876,44

4.9.

De gevorderde veroordeling in de nakosten is toewijsbaar zoals in de beslissing is vermeld.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter:

5.1.

gebiedt het COA om binnen vier weken na betekening van dit vonnis het aantal personen aan wie op de opvanglocatie te Ter Apel opvang of anderszins onderdak wordt geboden, te hebben teruggebracht tot maximaal 2.000;

5.2.

verbiedt het COA om na ommekomst van de onder 5.1 bedoelde termijn meer dan 2.000 personen op de opvanglocatie te Ter Apel opvang of anderszins onderdak te bieden;

5.3.

veroordeelt het COA om aan de Gemeente een dwangsom te betalen van € 15.000 voor iedere dag, een dagdeel daaronder begrepen, dat hij niet aan de veroordelingen onder 5.1 of 5.2 voldoet, tot een maximum van € 1.500.000 is bereikt;

5.4.

veroordeelt het COA in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot dit vonnis vastgesteld op € 1.876,44, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in

artikel 6:119 BW Pro over dit bedrag, met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling;

5.5.

veroordeelt het COA in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op:

- € 173,00 aan salaris advocaat,

- te vermeerderen met € 90,00 aan salaris advocaat en met de explootkosten, als betekening van dit vonnis heeft plaatsgevonden,

- en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de nakosten met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling;

5.6.

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

5.7.

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.J. Duinkerken en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2024 in tegenwoordigheid van mr. R. Prins als griffier.

964

Nakoming bestuursovereenkomst maximale opvangcapaciteit Ter Apel door COA