Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/1599
rectificatie van pagina 8 (beroepsmiddelenclausule) van de uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit Warten, eiser
(gemachtigde: mr. J.H. van der Meulen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, hierna te noemen het college
(gemachtigde: G.J. Spindelaar).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld, omdat het college volgens hem de van rechtswege verleende omgevingsvergunning, die is ontstaan door het niet-tijdig beslissen op de aanvraag van 15 juli 2022, niet op tijd heeft bekendgemaakt.
2. De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting vervolgens gesloten.
3. Op 23 september 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Zowel eiser als het college hebben nadere stukken ingediend. De rechtbank heeft vervolgens zowel eiser als het college op 22 januari 2024 geïnformeerd dat zij, zonder nader tegenbericht van partijen, het onderzoek zal sluiten en de zaak zonder nadere zitting zal afdoen. Het onderzoek is vervolgens door de rechtbank gesloten.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Beoordeling door de rechtbank
5. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag omgevingsvergunning, waar de reguliere voorbereidingsprocedure op van toepassing is, is van rechtswege een omgevingsvergunning verleend en dient dit besluit binnen twee weken bekend te worden gemaakt. Tegen het niet-bekendmaken daarvan, kan de betrokkene rechtstreeks in beroep gaan bij de bestuursrechter. Voordat de betrokkene dit beroep kan instellen, moet hij het bestuursorgaan in gebreke hebben gesteld. Het beroep kan vervolgens na twee weken bij de rechtbank worden ingediend. [1]
Omgevingswet
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
6.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Wat is in geschil?
7. Het is in geschil of aan eiser van rechtswege inderdaad een omgevingsvergunning is verleend en of het college was gehouden tot de bekendmaking daarvan. De vraag die daarbij centraal staat en die partijen verdeeld houdt, is of de reguliere of de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag omgevingsvergunning van toepassing is. [2] Het antwoord op de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteiten waar de omgevingsvergunning voor is aangevraagd. In dat licht is specifiek in geschil of de omgevingsvergunning is aangevraagd voor de erfverharding naast de loods.
Wat is het geldend planologisch regime?
8. Op het perceel zijn de bestemmingsplannen Buitengebied 2008 en Buitengebied 2008 Tweede partiële herziening van toepassing. Aan het perceel waar de loods is gerealiseerd, is de bestemming niet-agrarisch bedrijf toegekend, met daarnaast, waar de omgevingsvergunning voor de erfverharding is aangevraagd, de bestemming natuurgebied. Het perceel is omringd door Natura 2000-gebied De Alde Feanen.
Wat is er gebeurd?
9. Het college heeft bij brief van 10 juni 2022 het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser kenbaar gemaakt. Uit de uitgevoerde controles blijkt dat eiser diverse activiteiten heeft uitgevoerd zonder dat daarvoor de vereiste omgevingsvergunningen zijn verleend. Het college heeft eiser geïnformeerd dat zij geen medewerking wil verlenen aan het legaliseren van activiteiten, op het kaartje bij de brief aangeduid als gebied deel 2, inhoudende de bouwwerken voor opslag, walbeschoeiing, meerpalen en drie erfverhardingen. Het college heeft verder aangegeven wel medewerking te willen verlenen aan de legalisatie voor activiteiten in het gebied deel 1, voor het feitelijk gebruik en twee insteekhavens. Ter zitting heeft eiser uiteengezet dat hij hiervoor op 1 mei 2023 een nieuwe aanvraag omgevingsvergunning heeft ingediend, voor het vervangen van de walbeschoeiing en erfverharding aan het water. [3] Ter zitting is door het college toegelicht dat het college op 11 juli 2023 de gevraagde omgevingsvergunning heeft verleend. [4] Eiser heeft de stukken die op deze omgevingsvergunning zien op 31 juli 2023 naar de rechtbank toegestuurd.
10. Eiser heeft op 15 juli 2022 in het Omgevingsloket online een aanvraag omgevingsvergunning ingediend. In de aanvraag staat bij de projectomschrijving ‘legalisatie walbeschoeiing [adres] Warten’ beschreven. Bij brief van 26 juli 2022 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd en eiser laten weten dat de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Wabo vooralsnog op de aanvraag van toepassing is. Het college geeft aan dat beoordeeld zal worden of de aanvraag compleet is en dat, naar aanleiding van deze beoordeling, de genoemde procedure nog kan wijzigen. De aanvraagtermijn eindigt vooralsnog op 9 september 2022, aldus het college.
10.1.
Het college heeft eiser bij brief van 6 oktober 2022 geïnformeerd dat de beslistermijn vooralsnog eindigt op 7 oktober 2022. De beslistermijn is daarom door het college met zes weken verlengd. Deze eindigt op 18 november 2022.
10.2.
Bij brief van 18 november 2022 heeft het college eiser geïnformeerd dat de aanvraag nog niet compleet is. Eiser wordt in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende gegevens tot 16 december 2022 in te dienen.
10.3.
Op 21 november 2022 heeft eiser per mail de gevraagde gegevens aan het college gestuurd.
10.4.
Op 16 december 2022 heeft het college eiser geïnformeerd dat, in tegenstelling tot eerdere berichten, de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Volgens het college is er natuurtoestemming nodig vanuit Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân.
11. Eiser heeft op 5 april 2023 beroep ingesteld.
Waar gaat het beroep over?
12. De rechtbank constateert dat bij besluit van 11 juli 2023 het college intussen op basis van een nieuwe aanvraag van eiser alsnog een omgevingsvergunning heeft verleend voor de legalisatie van de walbeschoeiing en de erfverharding aan het water. Door eiser is aangegeven dat in de nieuwe vergunning de verharding naast de loods niet is vergund. Indien er op basis van de oorspronkelijke aanvraag een vergunning van rechtswege zou zijn ontstaan dan zou volgens eiser ook die verharding zijn gelegaliseerd. De rechtbank zal daarom achtereenvolgens beoordelen of het beroep ontvankelijk is, of een ingebrekestelling is gestuurd, of de beslistermijn is verstreken en of eiser ten tijde van het aflopen van de beslistermijn inderdaad ook de verharding naast de loods heeft aangevraagd. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of de aanvraag volgens de reguliere procedure of volgens de uitgebreide procedure had moeten worden afgehandeld. In het eerste geval kan er een vergunning van rechtswege zijn ontstaan. In het tweede geval niet. De rechtbank zal daartoe achtereenvolgens beoordelen of de nabijheid van het Natura 2000-gebied de Alde Feanen dwingt tot het volgen van de uitgebreide procedure en vervolgens zal de rechtbank beoordelen of het planologische regime ter plaatse van de bedoelde verharding in de weg staat aan het volgen van de reguliere procedure.
Is het beroep ontvankelijk?
13. Artikel 6:12, tweede lid, onder a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een belanghebbende een beroepschrift kan indienen zodra het bestuursorgaan in gebreke is om een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken. Het bestuursorgaan dient daarvoor in gebreke te worden gesteld. Artikel 8:55f van de Awb voorziet in de mogelijkheid dat een belanghebbende rechtstreeks beroep kan instellen tegen de niet-tijdige bekendmaking van een van rechtswege verleende beschikking. De rechtbank beoordeelt daarbij ambtshalve of eiser een ingebrekestelling heeft ingediend en of de termijn waarop moet worden beslist is verstreken.
Heeft eiser een ingebrekestelling verstuurd?
14. In de mail van 10 februari 2022 heeft eiser het college het volgende verzocht:
“
Het vriendelijke verzoek aan u om de beschikking dan ook zo spoedig mogelijk bekend te maken.”
Het vriendelijke verzoek aan u om de beschikking dan ook zo spoedig mogelijk bekend te maken.”
De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat de mail gezien moet worden als een ingebrekestelling. Uit het formulier ingebrekestellingen, op de website van de gemeente Leeuwarden, valt voor de rechtbank af te leiden dat het college de elektronische weg voor ingebrekestellingen niet open heeft gesteld. Nadat de ingebrekestelling via de elektronische weg op 10 februari 2022 is ingediend, heeft het college eiser niet medegedeeld dat de elektronische weg niet open staat. Het college heeft daarmee geen acht geslagen op artikel 2:15, vierde lid, Awb. De rechtbank trekt daaruit de conclusie dat het college het indienen van deze ingebrekestelling via de e-mail heeft geaccepteerd. [5]
14.1.
Het antwoord op de vraag of de mail van 10 februari 2022 ook inderdaad een ingebrekestelling is, hangt af van de vraag of het voor het college voldoende duidelijk is op welke aanvraag de ingebrekestelling betrekking op heeft, kenbaar is dat eiser zich op het standpunt stelt dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning niet-tijdig heeft bekend gemaakt en dat eiser erop aandringt om alsnog een zodanige beslissing te nemen. Gelet op de inhoud van de mail van 10 februari 2022, waarin eiser het college verzoekt om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning zo spoedig mogelijk bekend te maken vanwege de ingediende aanvraag omgevingsvergunning, had het college deze mail moeten opvatten als een ingebrekestelling.
Is de beslistermijn verstreken?
15. Het college is gehouden om een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken indien de voor die beschikking geldende beslistermijn is verstreken zodat het besluit van rechtswege is ontstaan. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of die beslistermijn is verstreken.
15.1.
Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 12 heeft overwogen, hangt de beoordeling hiervan nauw samen met de vraag of de uitgebreide of de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is weer afhankelijk van de activiteiten die zijn aangevraagd. [6] Daarbij is bepalend de stand waarin de aanvraag zich bevond ten tijde van het verstrijken van de beslistermijn; wat was er ten tijde van het verstrijken van de beslistermijn precies aangevraagd? Aan de hand daarvan kan vervolgens worden bepaald welke procedure volgens de Wabo op de aanvraag omgevingsvergunning van toepassing is. [7] De rechtbank zal daarom eerst onderzoeken wanneer de beslistermijn voor de reguliere procedure verstreken zou zijn.
15.2.
De rechtbank leidt uit de stukken af dat het college in de ontvangstbevestiging heeft vermeld dat het college in beginsel uiterlijk 9 september 2022 een besluit diende te nemen. Uit de stukken valt voor de rechtbank verder af te leiden, en niet in geschil is dat, de beslistermijn van 4 tot 27 augustus 2022 is opgeschort. De rechtbank leidt hieruit af dat, nu de termijn is aangevangen op 16 juli 2022, de beslistermijn is geëindigd op 4 oktober 2022. De beslistermijn wordt pas in de brief van 6 oktober 2022 verlengd tot 18 november 2022. De rechtbank trekt hieruit de conclusie dat dit niet binnen de termijn van acht weken is. [8] Wat er verder ook over de inhoud van de brieven van 18 november 2022 en 16 december 2022 zij, de rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de beslistermijn voor de reguliere procedure reeds daarvoor was verstreken.
16. Nu de beslistermijn voor de reguliere procedure is verstreken en eiser het college in gebreke heeft gesteld, zal de rechtbank daarom onderzoeken wat precies op 4 oktober 2022 was aangevraagd.
Wat heeft eiser aangevraagd?
17. De rechtbank constateert dat eiser de te verrichten activiteiten in zijn aanvraag heeft omschreven als “de legalisatie walbeschoeiing [adres] Warten”. De rechtbank stelt vast dat eiser een tekening van het aangevraagde als bijlage bij zijn aanvraag heeft ingediend. Op de tekeningen bij de aanvraag, gedateerd op 20 juni 2022 en die eiser ook bij het instellen van het beroep heeft ingediend, staat de erfverharding naast de loods ingetekend. Dezelfde tekening, maar dan zonder erfverharding naast de loods, met als datum 20 augustus 2022 heeft het college, na heropening van het onderzoek, in het geding gebracht. Het college heeft verder nog een andere tekening ingebracht, met als datum 17 april 2023 waar ook geen erfverharding naast de loods op staat getekend.
17.1.
De rechtbank constateert dat de aanvraag omgevingsvergunning betrekking heeft op de legalisatie van de walbeschoeiing en de verharding van het erf. Verder zijn er geen bouwwerken of werkzaamheden aangevraagd. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag daarbij mede ziet op de erfverharding naast de loods. Op de bij de aanvraag gevoegde tekening vormt de erfverharding naast de loods een geheel met de overige erfverharding en beschoeiing. De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [9] volgt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag omgevingsvergunning niet alleen dient te kijken naar het aanvraagformulier, maar ook naar de bij de aanvraag behorende stukken, waaronder de daarbij behorende tekening. [10]
Door het college zijn meerdere tekeningen in geding gebracht waaruit, zo begrijpt de rechtbank het college, zou blijken dat eiser de aanvraag heeft gewijzigd waarbij de verharding naast de loods niet langer deel zou uitmaken van de aanvraag.
Uit het dossier blijkt voor de rechtbank niet dat de tekeningen zonder erfverharding voor 4 oktober 2022 door eiser zijn ingediend. De tekening van 17 april 2023 is gedateerd na het verstrijken van de beslistermijn en daarom hier niet relevant. De andere tekening van 20 augustus 2022, die is gedateerd voor het verlopen van de beslistermijn, is door het dagelijks bestuur van het waterschap aan het college gestuurd en maakt daarom aldus geen deel uit van de aanvraag van eiser. Ook verder zijn er geen aanknopingspunten in het dossier te vinden dat het college voor 4 oktober 2022 om de tekeningen zonder erfverharding langs de loods heeft verzocht of een dergelijke tekening op initiatief van aanvrager voor deze datum bij de beoordeling van de aanvraag omgevingsvergunning heeft betrokken. Gelet hierop, trekt de rechtbank de conclusie dat de aanvraag van eiser ten tijde van het aflopen van de beslistermijn mede de erfverharding naast de loods omvatte.
Is de reguliere of de uitgebreide procedure van toepassing?
18. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [11] volgt dat het antwoord op de vraag of op een aanvraag omgevingsvergunning de reguliere of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd.
18.1.
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag omgevingsvergunning ziet op een perceel dat is omringd door een Natura 2000-gebied. Het college was als bevoegd gezag gehouden een zogenaamde voortoets uit te voeren om vast te stellen of de aangevraagde activiteiten tot significante effecten op een Natura 2000-gebied zouden kunnen leiden. Als dat immers het geval is dan had het college een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) moeten vragen aan Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân. Dan wordt ook de vraag relevant of bij de besluitvorming over die vvgb de uitgebreide procedure zou moeten worden gevolgd. De rechtbank constateert dat voor de nieuwe vergunning van 11 juli 2023 kennelijk geen vvgb nodig was. Het gaat in de aanvraag, die aan dat nieuwe besluit ten grondslag ligt, om dezelfde werkzaamheden als in de onderhavige zaak met uitzondering van de erfverharding langs de loods. De rechtbank ziet in de relatief geringe omvang van de extra erfverharding, gelegen langs de loods, en het feit dat het gaat om vergelijkbare werkzaamheden in of direct naast het Natura 2000-gebied, geen aanknopingspunten voor de conclusie dat er voor het college reden was om te veronderstellen dat het totaal van de aangevraagde werkzaamheden bij de onderhavige aanvraag wel tot significante effecten op het Natura 2000-gebied zou leiden. Die stelling is verder door het college ter zitting ook niet toereikend onderbouwd.
18.2.
De rechtbank beoordeelt voorts of de aanvraag omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat de erfverharding is gelegen op de bestemming natuur op de plankaart aangeduid als moeras. Ondergeschikt aan die bestemming zijn op- en inritten en ontsluitingen ten behoeve van aangrenzende bestemmingen. [12] De rechtbank is van oordeel dat de verharding naast de loods dienstbaar is aan de ontsluiting van het erf aan de achterzijde van de loods en aldus binnen de geldende bestemming valt. Voor de verharding is wel een aanlegvergunning voorgeschreven. [13] Deze kan op grond van artikel 6.6, onder c, Bestemmingsplan Buitengebied 2008 worden verleend. Het is de rechtbank verder niet gebleken dat het college daartoe niet bevoegd zou zijn. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de aangevraagde omgevingsvergunning voor de erfverharding naast de loods in beginsel via de reguliere procedure verleend had kunnen worden.
Is van rechtswege een omgevingsvergunning verleend?
19. Gelet op de bovenstaande overwegingen was voor het verlenen van de omgevingsvergunning zoals die was aangevraagd voor de steigers, walbeschoeiingen en erfverhardingen een toestemming bouwen en een toestemming aanleggen nodig. Over beide toestemmingen kon in de reguliere procedure worden besloten. Hieruit volgt dat er op 4 oktober 2022, het einde van de beslistermijn een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan [14] en het college deze vergunning van rechtswege binnen twee weken bekend had moeten maken. [15]
Welke beslistermijn moet aan het college worden opgelegd?
20. Omdat het college nog geen besluit bekend heeft gemaakt, bepaalt de rechtbank dat het college dit alsnog binnen twee weken na de dag waarop deze uitspraak wordt verzonden, moet doen.
Welke dwangsom wordt aan het college opgelegd?
21. De rechtbank bepaalt [16] dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn nu nog wordt overschreden door het college. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000,-.
Conclusie en gevolgen
22. Het beroep is ontvankelijk en gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt en dat het college binnen twee weken bekend dient te maken dat aan eiser van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Die vergunning voorziet ook in de toestemming voor het aanleggen van de erfverharding naast de loods.
22.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend (1 punt) en de zitting heeft bijgewoond (1 punt, totaal 2 punten)). [17] Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- draagt het college op binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat het college aan eiser een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.