Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4409
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: S. Boonstra),
en
Burgermeester en wethouders van de gemeente Sudwest-Fryslan, het college
(gemachtigde: F. Kelderhuis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar bij besluit van 10 februari 2023 opgelegde last onder dwangsom wegens het overtreden van ruimtelijke regels op het perceel [plaats] te [plaats] . Eiseres moet voor 1 augustus 2023 haar paardenopvang en paardenhouderij stoppen en een woonunit verwijderen of aanpassen. Doet zij dit niet, dan moet zij een dwangsom van € 2.000 per week betalen, met een maximum van € 10.000,-.
1.1.
Met het bestreden besluit van 28 september 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard maar de begunstigingstermijn verlengd tot zes maanden na het besluit op de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiseres en haar gemachtigde. Voor het college is zijn gemachtigde verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 10 februari 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Totstandkoming van het besluit
5. Eiseres huurt de (voormalige) boerderij aan de [plaats] in [plaats] (de locatie). Zij exploiteert daar een paardenhouderij en een pensionstalling.
5.1.
In februari 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Súdwest-Fryslân geconstateerd dat er een woonunit achter op het erf is geplaatst, waar de vorige bewoners van de boerderij wonen. Ook heeft de toezichthouder geconstateerd dat er een dierenopvang is gevestigd. Hij heeft meegedeeld dat deze activiteit niet past binnen de agrarische bestemming van het perceel en eiseres geadviseerd om een adviseur in de arm te nemen voor het eventueel aanvragen van een omgevingsvergunning.
Op 4 april 2022 en 13 september 2022 heeft het college aangekondigd dat het voornemens is handhavend op te treden tegen de woonunit en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel.
5.2.
Het college heeft bij besluit van 7 februari 2023 de last onder dwangsom opgelegd. Eiseres dient de paardenopvang en de paardenhouderij voor 1 augustus 2023 te beëindigen en mag deze niet hervatten zonder te beschikken over een daarvoor vereiste vergunning. Daarnaast dient de woonunit verwijderd te worden of zodanig aangepast te worden dat deze als vergunningsvrij bouwwerk kan worden aangemerkt. Eiseres dient dan de keuken en/of badkamer te verwijderen en de vaste nutsvoorzieningen. Indien eiseres hieraan niet voldoet voor 1 augustus 2023 verbeurt zij een dwangsom van € 2.000,- per week of gedeelte daarvan dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,-.
5.3.
Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
5.4.
Op 3 augustus 2023 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het omzetten van een melkveehouderij naar een paardenhouderij om stalling te bieden aan ongeveer 49 volwassen paarden.
5.5.
Bij het thans bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot zes maanden na het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
5.6.
Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan Buitengebied Súdwest-Fryslân II gewijzigd vastgesteld. Het betreffende perceel heeft hierin de agrarische bestemming behouden.
5.7.
Op 6 december 2023 heeft eiseres de aanvraag om omgevingsvergunning aangevuld.
Overtreding
6. Het geschil spitst zich in het bijzonder toe op het houden van paarden. Eiseres heeft de woonunit inmiddels verwijderd en de beroepsgronden zien daarop verder niet. Ten aanzien van de pensionstalling en de paardenhouderij overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat deze activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2008’. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. Evenmin is in geschil dat het houden van paarden in strijd is met het bestemmingsplan dat op 28 september 2023 is vastgesteld (bestemmingsplan Buitengebied Súdwest-Fryslân II). Op grond van dat bestemmingsplan is het houden van paarden uitsluitend toegestaan als neventak bij een agrarisch bedrijf. Daarvan is geen sprake.
Is er sprake van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving moet worden afgezien?
7. Volgens vaste rechtspraak zal het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
concreet zicht op legalisatie
8. Eiseres heeft aangevoerd dat er zicht is op legalisatie omdat zij op 3 augustus 2023 een aanvraag heeft ingediend om een omgevingsvergunning en het college bereidwillig is om de vergunning te verlenen. Verder heeft zij in de (bezwaar)procedure nog aangevoerd dat zij een zienswijze heeft ingediend op het ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied Súdwest-Fryslân-II (voormalige gemeenten Boarnsterhim-deels, Bolsward, Littenseradiel-deels en Wymbritseradiel) waarin voor het betreffende perceel de bestemming ‘Wonen-Woonboerderij’ was opgenomen. Daarin heeft eiseres verzocht om een bestemming ‘agrarische paardenhouderij’.
8.1.
Wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is om concreet zicht op legalisering aan te nemen ten minste vereist dat een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd waarbinnen het gebruik waarop het handhavingsverzoek ziet past. [1] Om een concreet zicht op legalisering in verband met de herziening van een bestemmingsplan aan te kunnen nemen, is ten minste vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het strijdige gebruik past. [2]
Niet in geschil is dat in het onderhavige geval nog geen ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd. Bovendien lag er tijden van het primaire besluit en het bestreden besluit geen ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage waarin de activiteiten van eiseres passen. Eiseres heeft dat ook niet betwist. Derhalve was er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Het enkele feit dat het college te kennen heeft gegeven niet afwijzend te staan tegenover toekomstige vergunningverlening betekent niet dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook anderszins betekent de positieve grondhouding van het college niet dat het college het bestreden besluit niet heeft kunnen nemen. Het college heeft daartoe ter zitting toegelicht dat ten tijde van het primaire besluit nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend. Hangende de bezwaarprocedure was dit wel het geval, maar dat maakt niet dat alleen daarom al moest worden afgezien van handhavend optreden. In dat verband is van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college nog onvoldoende informatie heeft voor een positief besluit. Ook ten tijde van de zitting was die informatie er nog niet. Namens het college is toegelicht dat het hierin aanleiding heeft gezien om de handhaving voort te zetten. De rechtbank acht dit gelet op de onzekere uitkomst van de vergunningprocedure niet onredelijk. Bovendien heeft het college in de afweging van belangen in het bestreden besluit bij het vaststellen van de begunstigingstermijn rekening gehouden met het feit dat eiseres op dat moment inmiddels een aanvraag heeft ingediend.
Is handhaving onevenredig?
9. Eiseres stelt dat handhaving onevenredig is en niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Eiseres heeft daartoe gesteld dat het, gezien de zorgbehoefte van de paarden, lastig is om een andere locatie te vinden. Verder heeft zij gesteld dat zij haar bedrijf op de onderhavige locatie wil blijven uitoefenen vanwege de binding met het dorp en vanwege persoonlijke relaties. Ook heeft zij gesteld dat een eventuele bedrijfsbeëindiging grote financiële gevolgen voor haar zal hebben. Daartegenover staat volgens eiseres dat slechts sprake is van een beperkte ruimtelijke impact van het bedrijf op de omgeving in relatie tot de geldende agrarische bestemming, mede indien in aanmerking wordt genomen dat ter plaatse voorheen een veehouderij was gevestigd.
9.1.
De rechtbank overweegt dat met handhaving het algemene belang van handhaving van ruimtelijke regels en een goede ruimtelijke ordening is gediend. Dit belang heeft het college naar het oordeel van de rechtbank zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eiseres om haar bedrijf op deze locatie te behouden. In dat verband overweegt de rechtbank dat uit hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet is gebleken en onderbouwd dat de paarden niet elders gestald kunnen worden. Eiseres heeft evenmin de gestelde financiële belangen geconcretiseerd. Hoewel de rechtbank er begrip voor heeft dat eiseres, gezien haar binding met het dorp, haar bedrijf op de betreffende locatie wil blijven exploiteren, acht zij dit belang niet dusdanig zwaarwegend dat handhaving daardoor onevenredig is.
Buitensporige last en hoogte van de dwangsom
10. Eiseres meent dat sprake is van een buitensporige last. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat sprake is van een gekoppelde dwangsom voor twee overtredingen. Ook indien eiseres één van de twee overtredingen beëindigt, kan nog steeds de maximale dwangsom van € 10.000,- verbeurd worden indien de andere overtreding nog niet is beëindigd. Daarbij staat de hoogte van de dwangsom volgens eiseres in geen verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang. Eiseres stelt verder dat ten aanzien van de hoogte van de dwangsom geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. In dat verband heeft eiseres nog aangevoerd dat er niet is gekeken naar de rechtsvorm, kapitaal, draagkracht, omzet en winst van het bedrijf.
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op de hoogte van de dwangsom en in aanmerking genomen de aard en ernst van de overtreding, geen sprake van een buitensporige last. Het beroep heeft betrekking op het in strijd met het bestemmingsplan houden van paarden. De hoogte van de opgelegde dwangsom acht de rechtbank niet onevenredig. In dat verband is van belang dat, zoals het college heeft aangegeven, van een dwangsom voldoende prikkel moet uitgaan dat de overtreding wordt beëindigd. Het college heeft daartoe gesteld dat de dwangsom is gerelateerd aan de kosten voor het huren van een paardenstal inclusief weidegang (en voer). De rechtbank kan het college hierin volgen. Dat de dwangsom alleen niet wordt verbeurd indien beide overtredingen zijn beëindigd, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet anders. Volgens vaste jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2019:321) speelt de draagkracht van de overtreder bovendien bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom geen rol nu van het vaststellen van een dwangsom naar kracht geen dusdanige prikkel uitgaat dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Begunstigingstermijn
11. Eiseres meent dat de begunstigingstermijn dient te worden verlengd omdat het niet mogelijk is om binnen de gegeven termijn een andere passende locatie te vinden.
11.1
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een te korte begunstigingstermijn. In dat verband is van belang dat het college de begunstigingstermijn in het bestreden besluit heeft verlengd tot zes maanden na het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [3] Ter zitting is door eiseres erkend dat het mogelijk is om binnen die termijn aan de last te voldoen door het bedrijf te beëindigen. Dat eiseres liever het bedrijf wil verplaatsen en dat het lastig is om binnen die termijn een andere locatie te vinden kan niet tot een ander oordeel leiden.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand kan blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.