Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4405
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2024 in de zaak tussen
[naam 1] , uit [gemeente] , eiser
(gemachtigde: mr. J.J. Achterveld),
en
Zorgkantoor Friesland, het zorgkantoor
(gemachtigden: mr. S. Gezer en mr. H.J. Arnold)
Inleiding
1. Eiser ontving een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Met het besluit van 1 december 2022 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor het pgb van eiser per 1 januari 2021 ingetrokken en betaalde bedragen aan pgb over 2021 en 2022 van eiser gedeeltelijk teruggevorderd.
2. Met het bestreden besluit van 11 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is het zorgkantoor bij dat besluit gebleven. Het teruggevorderde bedrag heeft het Zorgkantoor vastgesteld op in totaal - na administratieve wijzigingen - € 71.528,39. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
2.1.
Het zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 10 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het zorgkantoor. Ter zitting was tevens aanwezig de echtgenote van eiser, [naam 2] . Namens het zorgkantoor zijn de gemachtigden verschenen, alsmede M. de Kleine (medewerker speciale zaken) en D. Lake-Eleonora (medewerker zorgkantoor).
Totstandkoming van het besluit
3. Eiser is lichamelijk gehandicapt en had een indicatie voor zorg op basis van de Wlz met het zorgprofiel 6LG ‘Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging’. Aan eiser is bij besluit van 23 december 2020 een pgb toegekend voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. Eiser kocht met dit pgb met ingang van 24 november 2020 zijn zorg in bij zijn echtgenote. Dat betrof individuele begeleiding, persoonlijke verzorging en verpleging. Sinds 22 november 2021 kocht eiser ook zorg in bij zorgverlener UWassistent. Dat betreft huishoudelijke hulp.
Met de toekenningsbeschikking van 30 november 2021 is aan eiser voor het subsidiejaar 2022 eveneens een pgb toegekend op grondslag van het zorgprofiel voor ‘Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging’.
4. Op enig moment is er bij het zorgkantoor een melding binnengekomen over fraude in relatie tot eisers pgb. Het zorgkantoor heeft op 3 maart 2022 telefonisch contact opgenomen met de melder. Op 13 mei 2022 heeft het zorgkantoor nog een melding ontvangen met als bijlage videobeelden waarop eiser te zien is. Omdat het vermoeden was ontstaan dat eiser zorg declareerde die niet was geleverd, is de afdeling Speciale Zaken van het zorgkantoor een fraudeonderzoek gestart. Op 7 juli 2022 en op 8 juli 2022 heeft een medewerker van de afdeling Speciale Zaken telefoongesprekken gevoerd met de melder. Op 20 juli 2022 is eiser op de hoogte gesteld van het fraudeonderzoek. Op 28 juli 2022 heeft de afdeling Speciale Zaken in het kader van het onderzoek een gesprek met eiser en zijn echtgenote gevoerd. Tevens heeft het zorgkantoor de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving in combinatie met de videobeelden voorgelegd aan de zorginhoudelijke adviseurs verpleging en verzorging. Deze hebben geconcludeerd dat het op basis van de videobeelden niet aannemelijk was dat de zorg zoals beschreven in de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving met zijn echtgenote daadwerkelijk is geleverd. Daarnaast was het oordeel van de zorginhoudelijke adviseurs dat een Wlz-indicatie niet passend leek.
5. Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
Grondslag besluitvorming
6. Aan de besluitvorming heeft het zorgkantoor het volgende ten grondslag gelegd. Op basis van de onderzoeksbevindingen is het zorgkantoor van mening dat eiser welbewust en structureel een valse voorstelling van zaken heeft gegeven van zijn medische situatie. De zorgovereenkomsten en de zorgbeschrijvingen geven niet de daadwerkelijk benodigde zorg weer, wat een schending oplevert van artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg (Rlz). Eiser heeft zorggelden ontvangen waar hij geen recht op had. Eisers verklaringen over zijn gezondheidssituatie en de omschrijving in zijn zorgprofiel komen niet overeen met de inhoud van de camerabeelden en de verklaringen die de andere personen tijdens het onderzoek hebben afgelegd. Ook heeft eiser veranderingen in zijn gezondheidssituatie niet doorgegeven aan het zorgkantoor, wat een schending oplevert van artikel 5.18 van de Rlz. Het zorgkantoor is verder van mening dat niet alle gedeclareerde zorg aangemerkt kan worden als Wlz-zorg en dat levert een schending op van artikel 5.17 van de Rlz. Daarom had eiser geen recht op een pgb op grondslag van het geïndiceerde zorgprofiel, zodat dit pgb terecht is ingetrokken. Het zorgkantoor heeft een groot deel van de gedeclareerde zorgkosten teruggevorderd. Van een deel van de zorg op de zorgbeschrijving neemt het zorgkantoor aan dat eiser die wel heeft ontvangen (75 minuten persoonlijke verzorging per dag en verpleging voor het geven van injecties) en daarom worden de kosten daarvan niet teruggevorderd. Dat is een bedrag van € 18.556,63.
Het standpunt van eiser
7. Volgens eiser heeft het zorgkantoor bij de besluitvorming gebruik gemaakt van onrechtmatig verkregen bewijs in de vorm van de videobeelden die door de voormalige buurman van eiser zijn gemaakt. Eiser stelt zich op het standpunt dat dit niet mag. Het is vaste jurisprudentie dat buren over en weer geen camerabeelden van elkaar mogen maken. Er is sprake van een inbreuk op het recht op bescherming van de privacy en dat levert een onrechtmatige daad op. Onder omstandigheden kan weliswaar sprake zijn van een rechtvaardigingsgrond voor zo’n inbreuk, maar daar is hier geen sprake van. Eiser verwijst naar het proces-verbaal van de schikking in de civiele procedure die tot stand is gekomen tijdens de zitting van 3 april 2023 in de zaak tussen eiser en zijn buren. Tijdens de behandeling van het kort geding zijn eiser en zijn buren overeengekomen dat er geen camerabeelden meer worden gemaakt van het erf en de woning van eiser. Daarmee is volgens eiser gegeven dat sprake is geweest van onrechtmatig handelen door de buren. Het gebruik van de beelden moet ook worden gezien als verwerking in de zin van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), terwijl daarvoor geen grondslag aanwezig is. Dat betekent dat het bewijsmateriaal niet mocht worden gebruikt. [1] Omdat het beeldmateriaal geen rol mag spelen, had er volgens eiser op basis daarvan ook geen onderzoek mogen plaatsvinden naar de bestedingen van het pgb. Eiser betoogt dat het zorgkantoor ook geen gebruik mag maken van anonieme getuigenverklaringen. De verklaringen van eiser en zijn echtgenote zijn onvoldoende om het bestreden besluit op te baseren. Het bewijsmateriaal zou daarvoor bovendien betrekking moeten hebben op de gehele periode van de intrekking van de eerder toegekende voorziening, maar dat is niet het geval.
8. Het zorgkantoor heeft in het verweer aangevoerd dat er geen aanleiding bestaat om de beschikbaar gestelde beelden buiten toepassing te laten. Er is geen sprake van een schending van het “zozeer-indruist” criterium. [2] Er is geen sprake van onrechtmatig verkregen bewijs. Het zorgkantoor heeft het beeldmateriaal van een niet aan het zorgkantoor verbonden persoon verkregen en heeft zelf geen enkele rol gespeeld bij het vergaren van het beeldmateriaal. Mochten de camerabeelden wel als onrechtmatig verkregen bewijs worden aangemerkt en als bewijs worden uitgesloten dan beroept het zorgkantoor zich op de getekende geanonimiseerde verklaringen. Eiser en zijn echtgenote hebben de gelegenheid gekregen om te reageren op de geanonimiseerde verklaringen en de andere bevindingen. Daarnaast staan deze geanonimiseerde verklaringen niet op zichzelf. Zo hebben eiser en zijn echtgenote zelf ook tegenstrijdige verklaringen afgelegd tijdens het gesprek op 28 juli 2022. Eiser heeft bijvoorbeeld verklaard dat hij buiten nooit zonder rollator loopt terwijl zijn echtgenote heeft verklaard dat dat soms wel gebeurt. Daarnaast heeft eiser verklaard dat hij in de zomer van 2021 een betere periode heeft gehad, terwijl zijn echtgenote heeft verklaard dat het beter met eiser ging in de maanden april, mei en juni 2021. Het zorgkantoor acht voorts van belang dat het stappen heeft ondernomen om te zorgen dat eiser wel recht houdt op zorg in natura. Er is volgens het zorgkantoor niet gebleken van onaanvaardbare financiële gevolgen voor eiser bij het terugvorderen van zijn pgb.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
9. De rechtbank beoordeelt of het zorgkantoor mocht overgaan tot het intrekken van het aan eiser verleende pgb vanaf 1 januari 2021 en tot het grotendeels terugvorderen van het uitbetaalde pgb over de jaren 2021 en 2022. Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of de onderzoeksbevindingen van het zorgkantoor de bestreden besluitvorming kunnen dragen. Daarbij is met name van belang of het zorgkantoor zich mocht baseren op de camerabeelden.
Bewijslastverdeling bij intrekking of lagere vaststelling van het pgb
10. Een besluit tot intrekking of lagere vaststelling van een toegekend pgb ten nadele van de budgethouder (hier: eiser) is een voor de budgethouder belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor de intrekking of wijziging is voldaan in beginsel op het zorgkantoor. Het zorgkantoor zal de nodige kennis over de relevante feiten moeten verzamelen en deugdelijk moeten motiveren dat een intrekking of wijziging van de verleningsbeschikking gerechtvaardigd is. [3]
Mocht het zorgkantoor de beelden gebruiken als bewijs?
11. De rechtbank is van oordeel dat het zorgkantoor de door de buren gemaakte camerabeelden bij de besluitvorming mocht betrekken. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dat oordeel is gekomen.
12. Vaststaat dat de beelden zijn gemaakt door de buren van eiser en niet door het zorgkantoor of een ander overheidsorgaan in het kader van een opsporings- of toezichtsonderzoek. De beelden zijn door de buren aan het zorgkantoor ter beschikking gesteld. Aldus heeft het zorgkantoor niet onrechtmatig gehandeld bij het verkrijgen bij de beelden. Er doet zich geen situatie voor dat het zorgkantoor de bewijsmiddelen heeft verkregen op een wijze die indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht.
13. Met betrekking tot de beroepsgrond dat het zorgkantoor de beelden niet mag gebruiken in verband met onrechtmatig handelen van de buren van eiser wordt als volgt overwogen.
13.1.
De rechtbank stelt vast dat niet rechtens is vast komen te staan dat de buren (in civielrechtelijke zin) onrechtmatig jegens eiser hebben gehandeld. Uit het proces-verbaal van de schikking tussen eiser en zijn buren blijkt in ieder geval niet dat de rechter in die zaak heeft geoordeeld dat de buren onrechtmatig jegens eiser hebben gehandeld.
13.2.
Voor het geval het maken van de beelden door de buren onrechtmatig was jegens eiser wordt als volgt overwogen. De rechtbank sluit voor het te hanteren toetsingskader aan bij het arrest van de Hoge Raad van 12 september 2023, ECLI:NL:HR:2023:1159, overweging 2.5.4, waarin criteria zijn geformuleerd voor het al dan niet uitsluiten van bewijs in een strafzaak. De rechtbank neemt aan dat onder omstandigheden een onrechtmatige handeling van een derde kan dwingen tot uitsluiting door een bestuursorgaan van het bewijs dat met die onrechtmatige handeling is verkregen. Dat is allereerst aan de orde als bewijsuitsluiting noodzakelijk is om een schending van het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bedoelde recht op een eerlijk proces te voorkomen. Daarnaast kan bewijsuitsluiting in aanmerking komen als het bestuursorgaan of een ander overheidsorgaan direct of indirect betrokken is bij een onrechtmatige handeling door een derde en het gebruik van de resultaten, mede gelet op de wijze waarop die zijn verkregen, een ernstige schending van een rechtsbeginsel zou opleveren. Van zo’n betrokkenheid van het bestuursorgaan kan sprake zijn als het bestuursorgaan het gedrag van de betreffende persoon heeft geïnitieerd of gefaciliteerd, daaronder mede begrepen dat het bestuursorgaan het onrechtmatige gedrag van die persoon welbewust heeft laten begaan en/of voortduren.
13.3.
Toepassing van het in 13.2 geformuleerde toetsingskader leidt niet tot het oordeel dat de camerabeelden moeten worden uitgesloten van het bewijs. Uitsluiting van dit bewijs is allereerst niet noodzakelijk om een schending van het recht van eiser op een eerlijk proces te voorkomen. Eiser heeft kennis kunnen en mogen nemen van de beelden en heeft de gelegenheid gehad om voluit gronden aan te voeren over de juistheid en de relevantie van wat er op de beelden is te zien. Daarnaast is niet gebleken dat de camerabeelden zijn gemaakt of verzameld door, in opdracht of onder verantwoordelijkheid van het zorgkantoor of een ander overheidsorgaan. Ook is er geen sprake geweest van een situatie waarin het zorgkantoor of een ander overheidsorgaan het mogelijk onrechtmatige gedrag van de buren welbewust heeft laten begaan en/of voortduren.
13.4.
Uit het bovenstaande volgt dat de gestelde onrechtmatigheid van het maken van de beelden niet leidt tot het oordeel dat het zorgkantoor de beelden niet mocht gebruiken.
Mocht het zorgkantoor de beelden als persoonsgegevens van eiser verwerken?
14. De beroepsgrond dat het gebruik van de beelden een onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens in de zin van de AVG is, slaagt ook niet. Het gebruik van de camerabeelden door het zorgkantoor moet naar het oordeel van de rechtbank wel worden gezien als verwerking van persoonsgegevens in de zin van de AVG. De AVG bepaalt dat de verwerking van persoonsgegevens alleen rechtmatig is als aan ten minste één van de in die verordening genoemde voorwaarden is voldaan. [4] In deze zaak moet worden beoordeeld of de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang (een grond die staat in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG). Met het zorgkantoor is de rechtbank van oordeel dat de verwerking van de persoonsgegevens noodzakelijk was voor de behartiging van gerechtvaardigde belangen van het zorgkantoor, namelijk fraudebestrijding en fraudevoorkoming. De rechtbank verwijst in dit verband naar overweging 47 van de preambule van de AVG.
Heeft het zorgkantoor de intrekking en de gedeeltelijke terugvordering deugdelijk gemotiveerd?
15. De vraag die vervolgens voorligt is of het zorgkantoor de intrekking en de (hoogte van de) terugvordering voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd met zijn verwijzing naar de onderzoeksbevindingen (inclusief de camerabeelden). De rechtbank is van oordeel dat het zorgkantoor aannemelijk heeft gemaakt dat er grond was voor het standpunt dat niet het gehele pgb is besteed aan zorg waarvoor het pgb was bestemd. Het zorgkantoor heeft evenwel de hoeveelheid zorg, waarvan het aanneemt dat het pgb er aan is besteed, onvoldoende onderbouwd. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
15.1.
Eiser was verplicht een schriftelijke zorgovereenkomst te sluiten met de zorgverleners van wie hij met zijn pgb zorg wenste in te kopen. Met het oog op de controlemogelijkheden moet de schriftelijke zorgovereenkomst onder andere een zorgbeschrijving bevatten. Hiermee moet bij het zorgkantoor duidelijk zijn welke zorg een bepaalde zorgverlener zal leveren en hoeveel tijd een bepaalde activiteit van die zorgverlener vraagt. Eiser was verplicht om de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving meteen aan te passen wanneer hierin iets verandert.
15.2.
Uit de zorgbeschrijving van eiser blijkt onder meer dat eisers echtgenote hem helpt bij het naar bed gaan en weer uit bed komen (ook bij de middagslaap), het douchen, insmeren met zalf en verbinden en het aan- en uitdoen van steunkousen. Verder helpt zijn echtgenote hem bij het aankleden, het om- en afdoen van de pols brace, het dagelijks poetsen van het kunstgebit, het klaarmaken van ontbijt en koffie en thee zetten. Tot slot staat in de zorgbeschrijving dat zijn echtgenote eiser helpt bij de gewone dagelijkse verrichtingen, dat zij eisers medicatie twee keer per dag klaarmaakt, en dat zij hem wekelijks zijn injecties geeft en naar de huisarts en specialisten vervoert. De zorgbeschrijving ziet dus voor een aanzienlijk deel op zorg die binnenshuis wordt verleend, buiten het bereik van de camera.
15.3.
Uit de camerabeelden en de verklaringen van derden blijkt dat eiser buitenshuis verschillende lichamelijke activiteiten heeft verricht zoals lopen zonder hulpmiddelen, lopen met een hond aan de lijn, autorijden, tillen, tuinieren, opstaan zonder hulp uit een scoot-mobiel, het rijden met een trekker en liggend een aanhangwagen aan- en afkoppelen en reparatiewerkzaamheden verrichten.
15.4.
Met het zorgkantoor is de rechtbank van oordeel dat met de beelden en verklaringen van derden aannemelijk is dat eiser niet alle zorg nodig had waarvoor het pgb was bestemd, en dat derhalve het pgb door eiser niet geheel goed is besteed.
15.5.
De vraag is vervolgens hoeveel pgb-zorg eiser wel nodig had en heeft ontvangen. In dit verband is in de eerste plaats van belang dat de camerabeelden zien op de periode augustus 2021 – 2022 terwijl de intrekking en de terugvordering zien op de hele subsidiejaren 2021 en 2022. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de beelden onvoldoende grond bieden voor de conclusie dat eiser een verkeerde voorstelling van zaken heeft gegeven over de gehele periode 2021-2022. Verder volgt uit de beelden en de verklaringen ook niet, dat eiser in de periode waarin beelden zijn gemaakt, helemaal geen zorg nodig had.
15.6.
Ter bepaling van de wel gebruikte zorg is het zorgkantoor als volgt te werk gegaan. Het zorgkantoor heeft de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving met de camerabeelden voorgelegd aan de zorginhoudelijke adviseurs verpleging en verzorging/ouderenzorg van het Zilveren Kruis en daarbij de vraag gesteld of het aannemelijk is dat de zorg zoals beschreven op de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving daadwerkelijk wordt geleverd. De adviseurs hebben geconcludeerd dat dat niet aannemelijk is en dat de handelingen en werkzaamheden van eiser die op de videobeelden te zien zijn hier niet bij passen. Volgens hen is de zorgbeschrijving dusdanig ruim dat de beweeglijkheid en activiteiten van eiser op de videobeelden hier niet bij passen. Vervolgens heeft er op het zorgkantoor een intern overleg plaatsgevonden naar aanleiding van die conclusies. Het zorgkantoor heeft uiteindelijk per dag 75 minuten persoonlijke verzorging goedgekeurd. Daarnaast is verpleging goedgekeurd voor het geven van de injecties in verband met cholesterol en reuma/psoriasis.
15.7.
Aangezien de conclusies van de zorginhoudelijke adviseurs en een verslag van het overleg zich niet in het dossier bevinden en deze evenmin ter zitting zijn verstrekt, kan de rechtbank niet vaststellen hoe de adviseurs en het zorgkantoor tot hun conclusies zijn gekomen en of deze conclusies het besluit kunnen dragen. Het besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd. Dit klemt te meer nu eiser ter zitting heeft verklaard dat hij na de intrekking van zijn pgb opnieuw door het CIZ is geïndiceerd, en wel voor zorgprofiel 4 VV. Hij ontvangt 13,5 uur per week zorg met ingang van januari 2024. De zorg die hij ontvangt betreft ongeveer de helft van wat hij ontving uit het pgb dat is ingetrokken. De rechtbank stelt vast dat dit meer is dan de zorg die door het zorgkantoor in het bestreden besluit is geaccepteerd over 2021 en 2022. Het is op basis van de motivering van het zorgkantoor niet inzichtelijk waarom de in het bestreden besluit over 2021 en 2022 geaccepteerde zorg minder is dan de zorg waarvoor eiser kennelijk thans is geïndiceerd. Hierbij is ook van belang dat de indicatie voor zorg die eiser nu krijgt door het CIZ is vastgesteld en het CIZ de specifieke wettelijke taak heeft om te bepalen welke zorg iemand nodig heeft.
Conclusie en gevolgen
16. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.
17. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet geen mogelijkheid het geschil definitief te beslechten. Het zorgkantoor dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het zorgkantoor het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Het zorgkantoor moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt € 1.750,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietig het bestreden besluit en draagt het zorgkantoor op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen;
- veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van eiser in beroep ter hoogte van
€ 1.750,-;
- bepaalt dat het zorgkantoor het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Boxum, voorzitter, en mr. T.A. Oudenaarden en mr. C.S. Schür, leden, in aanwezigheid van mr. S. Derks, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.