ECLI:NL:RBNNE:2025:3828

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 24/1991 en 24/2172

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2025 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiseres 1] , uit [woonplaats 1] , eisers I

[eiseres 2] en [eiser 2] , uit [woonplaats 2] , eisers II

gezamenlijk te noemen: eisers

(gemachtigde: I. van der Meer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, het college

(gemachtigde: H. Griede).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Bos- Meijer B.V. uit Nes,derde-partij,

(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de handhavingsverzoeken van eisers. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de verzoeken.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken van (de voorzieningenrechter van) deze rechtbank van 1 februari 2024 en van 12 juli 2024. Het college heeft niet of onvoldoende zorgvuldig beoordeeld of er sprake was van overtredingen door derde-partij. Voorts heeft het college nagelaten te bezien of er sprake was van bijzondere omstandigheden, waardoor het gerechtvaardigd was van handhaving af te zien. Het college heeft ten onrechte besloten dat, als er al sprake was van overtredingen, deze voor eisers geen gevolgen van enige betekenis hebben. Daarmee heeft het college op onjuiste wijze getoetst of er aanleiding was om handhavend op te treden tegen derde-partij en zijn de bestreden besluiten onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Aangezien het college hiermee ook de eerdere uitspraken van de rechtbank naast zich neergelegd heeft en nog steeds geen gevolg heeft gegeven hieraan, acht de rechtbank het gerechtvaardigd om aan het college een dwangsom op te leggen. Eisers krijgen dus gelijk en de beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen:

Heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van deze rechtbank van 1 februari 2024?
Wat moet het college toetsen bij de inhoudelijke beoordeling van de handhavingsverzoeken?

Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Eisers hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen derde-partij. Het college heeft deze verzoeken met de besluiten van 10 maart 2022 afgewezen.

2.1.

Op 22 augustus 2022 heeft het college besluiten op de bezwaren van eisers genomen. Het college heeft eisers met de besluiten op bezwaar niet-ontvankelijk in hun verzoek verklaard.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar.

2.3.

De rechtbank heeft de beroepen, met zaaknummers LEE 22/3503 en 22/3504, gegrond verklaard.

2.4.

Het college heeft met de bestreden besluiten van 27 maart 2024 op de bezwaren van eisers het bezwaar gegrond verklaard, maar de handhavingsverzoeken afgewezen.

2.5.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

2.6.

Eisers I hebben voorts verzocht om een voorlopige voorziening. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer LEE 24/2171. Op 12 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan en het verzoek toegewezen.

2.7.

Derde-partij heeft zich schriftelijk afgemeld voor de zitting.

2.8.

Eisers hebben op 20 juni 2025 een aanvullend schriftelijk stuk overgelegd met bijlagen.

2.9.

De rechtbank heeft de beroepen op 1 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: de Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: de Iw Ow) in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

3.1.

Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 21 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Totstandkoming van de bestreden besluiten

4. Eisers I zijn eigenaar van de recreatiewoning op het perceel [adres 1] te [plaats] . Eisers II zijn eigenaar van de recreatiewoning [adres 2] te [plaats] .

4.1.

Eisers hebben, elk afzonderlijk, op 21 januari 2022 (een gelijkluidend) handhavingsverzoek gedaan. Zij hebben het college verzocht op te treden tegen derde-partij omdat derde-partij zonder vergunning verschillende bouwwerken had geplaatst op het perceel Pean 1 te Nes-Akkrum (hierna: het perceel). Eisers hebben het college concreet verzocht op te treden tegen de plaatsing van (permanente) stacaravans en, in de zomermaanden, 10 extra caravans en eventuele tenten, in strijd met een verleende vergunning voor het plaatsen van 12 chalets. Daarnaast hebben eisers verzocht op te treden tegen de plaatsing van bouwwerken voor opslag en de bouw van een grote steiger.

4.2.

Het college heeft op 10 maart 2022 (gelijkluidend) besloten om de handhavingsverzoeken af te wijzen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de aangevoerde feiten eisers al bekend hadden kunnen zijn ten tijde van het doen van twee eerdere handhavingsverzoeken. Het college heeft daarom geconcludeerd dat er geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden en heeft de verzoeken afgewezen op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.3.

De Commissie bezwaarschriften heeft het college geadviseerd de bezwaren gegrond te verklaren, omdat er naar de mening van de Commissie bezwaarschriften geen sprake is van herhaalde aanvragen. De eerdere handhavingsverzoeken zagen op andere onderwerpen. De Commissie bezwaarschriften is daarom van mening dat de aanvragen nieuwe, zelfstandige aanvragen betreffen.

4.4.

Het college heeft op 22 augustus 2022 (gelijkluidende) besluiten op bezwaar genomen. Het college heeft daarin besloten dat eisers niet-ontvankelijk zijn in hun handhavingsverzoek, omdat zij geen belanghebbenden zijn. Volgens het college is er wellicht enig zicht op de bouwwerken, maar is dit zo gering dat er geen sprake is van gevolgen van enige betekenis.

4.5.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar. De beroepen zijn geregistreerd onder zaaknummer LEE 22/3503 en 22/3504. Bij uitspraak van 1 februari 2024 heeft deze rechtbank de beroepen gegrond verklaard. De rechtbank heeft in die uitspraak geoordeeld dat eisers belanghebbenden zijn en dat het college de handhavingsverzoeken daarom inhoudelijk zal moeten beoordelen. Daarbij heeft de rechtbank het college onder r.o. 21.1 en 21.2 aanwijzingen gegeven over de te nemen besluiten. De rechtbank overweegt:

“Partijen zijn het er, zoals ter zitting is gebleken, over eens dat er geen kampeermiddelen meer mogen staan op de gronden aan Pean 1 te Nes, voor zover die op de plankaart voor “recreatie- en horecabedrijven” zijn aangewezen en zijn aangeduid met “kampeerterrein”, omdat de mogelijkheid daartoe is vervallen sinds een omgevingsvergunning is verleend voor de plaatsing van twaalf chalets op dat gedeelte van het perceel.

21.2.

Het gebruik van kampeermiddelen is, blijkens de bestemmingsregels, ook niet toegestaan op de gronden aan Pean 1 te Nes, voor zover die op de plankaart voor “recreatie- en horecabedrijven” zijn aangewezen en zijn aangeduid met “zeilschool”. Een uitzondering voor kampeermiddelen waar begeleiders van de zeilschool in verblijven kan de rechtbank uit de planregels niet afleiden.”

4.6.

Het college heeft op 27 maart 2024 de bestreden besluiten genomen. Het college heeft de handhavingsverzoeken afgewezen omdat er geen sprake zou zijn van een overtreding, dan wel dat de overtreding zodanig geringe invloed heeft op het woon- en leefklimaat van eisers dat er geen sprake is van gevolgen van enige betekenis. Het college overweegt daarbij dat de gebouwde steiger een aanpassing is van twee bestaande steigers en in geringe mate vergroot is. Voor de overige bouwwerken overweegt het college dat die op een zodanige afstand van de percelen van eisers liggen dat geen sprake is van enige gevolgen van betekenis voor het woon- en leefklimaat van eisers. De caravans in de zomermaanden worden, volgens het college, sinds jaar en dag daar geplaatst. Het college meent daarom dat er geen toename is in overlast ten opzichte van de ‘oude’ situatie. Bovendien stelt het college zich op het standpunt dat het bestemmingsplan kampeermiddelen toestaat en dat er dus geen strijd is met het bestemmingsplan.

Uitspraak voorzieningenrechter

5. De voorzieningenrechter heeft op 12 juli 2024 geoordeeld dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van deze rechtbank van 1 februari 2024. Het college heeft eisers weliswaar formeel niet opnieuw niet-ontvankelijk verklaard, maar heeft dit feitelijk wel besloten door zich op het standpunt te stellen dat van gevolgen van enige betekenis voor het woon- en leefklimaat van eisers geen sprake is. De voorzieningenrechter zag daarom aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, waarbij de bestreden besluiten geschorst werden tot zes weken nadat in de bodemzaak zou zijn beslist. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter de maatregel getroffen dat, gedurende de schorsingsperiode geen kampeermiddelen mogen staan op de gronden, voor zover die op de plankaart voor ‘recreatie- en horecabedrijven’ zijn aangewezen en zijn aangeduid met ‘kampeerterrein’ en dat het gebruik van kampeermiddelen ook niet is toegestaan op de gronden, voor zover die zijn aangeduid als ‘zeilschool’.

Uitvoering uitspraak 1 februari 2024

6. Eisers stellen dat het college de uitspraak van deze rechtbank van 1 februari 2024 niet uitgevoerd heeft, terwijl het college of de derde-partij tegen de uitspraak niet in hoger beroep is gegaan. Daarbij heeft het college argumenten gebruikt die in meerdere beroepsprocedures al van tafel geveegd zijn, zoals dat eisers geen belanghebbenden zijn en geen overlast ervaren. Ook heeft het college de proceskosten niet vergoed aan eisers, zoals wel opgedragen was door de rechtbank.

6.1.

In de uitspraak van 1 februari 2024 heeft de rechtbank geoordeeld dat eisers belanghebbenden zijn. In de uitspraak van 12 juli 2024 van deze rechtbank heeft de voorzieningenrechter geoordeeld, dat het college eisers weliswaar als belanghebbenden aangemerkt heeft, maar dat het college de handhavingsverzoeken vervolgens afgewezen heeft op de grond dat er ‘geen gevolgen van enige betekenis zijn voor het woon- en leefklimaat van eisers’. Dit is niet alleen een onjuiste toets om te bepalen of er van handhaving afgezien moet worden, maar het college heeft hier feitelijk opnieuw mee geconcludeerd dat eisers geen belanghebbenden zijn.
Daarnaast heeft deze rechtbank in de uitspraak van 1 februari 2024 onder 21.1 overwogen dat tussen partijen overeenstemming bestaat over het feit dat door het verlenen van de vergunning voor de 12 chalets op het gedeelte van het perceel met de aanduiding ‘kampeerterrein’ de mogelijkheid is vervallen om kampeermiddelen te plaatsen. Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)^[1]volgt dat het niet instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2024 tot gevolg heeft dat deze uitspraak voor het college bindend is en dat het college de daarin uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven rechtsoordelen onverkort dient te volgen bij het nemen van zijn nieuwe besluit op bezwaar.
Het college heeft het gegeven rechtsoordeel in de bestreden besluiten echter naast zich neergelegd, aangezien het college daar overweegt dat kampeermiddelen op het gedeelte van het perceel met de aanduiding ‘kampeermiddelen’ (op grond van het bestemmingsplan) zijn toegestaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken van deze rechtbank en dat de beroepen van eisers gegrond zijn.

6.2.

Het college zal nieuwe besluiten op bezwaar moeten nemen, waarbij het college de uitspraken van deze rechtbank in acht moet nemen. Daarbij dient het college het toetsingskader toe te passen dat van toepassing is in handhavingszaken. Om misverstanden te voorkomen, zal de rechtbank hieronder uiteenzetten hoe deze toets door het college plaats dient te vinden.

Toetsingskader handhaving

7. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[2]Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn, wanneer er concreet zicht op legalisatie bestaat.

Is er sprake van een overtreding?

7.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117) kan bij het begrip ‘’
bouwwerk’’aansluiting worden gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie. Deze definitie luidt: ‘
elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’.

Uit de voorlopige voorziening-uitspraak van 12 juli 2024 blijkt de volgende bebouwing te zijn gerealiseerd:

(permanente) stacaravans
Circa 10 (tijdelijke) caravans in de zomermaanden
Extra tenten bij de huur van accommodaties
Een (permanente) zeecontainer voor opslag
(permanent) bouwwerk/opbergplaats voor bevoorrading
Een kleinere (permanente) zeecontainer voor opslag van motoren, benzine en olie
Een (tijdelijke) partytent
Een steiger

Het college zal voor deze bebouwing moeten beoordelen of er sprake is van een bouwwerk en of er voor het bouwen van dit bouwwerk een vergunning vereist was. Is dit het geval, dan is er sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

7.2.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om gronden te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Ter plaatse gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2008’ (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van deze bestemming waren de gronden aangewezen voor ‘recreatie- en horecabedrijven’. Daarnaast was het perceel gesplitst in twee functieaanduidingen: ‘zeilschool’ en ‘kampeerterrein’. Het water voor het perceel langs is bestemd als ‘Water’.

Het college zal voor de bebouwing op het perceel moeten beoordelen of de bestemming deze bebouwing toestond, waarbij het college de rechtsoordelen, die gegeven zijn in de uitspraak van 1 februari 2024, als vaststaand moet beschouwen en het college hier dus niet een eigen afwijkend oordeel over kan geven. Het college zal voorts moeten beoordelen of de steiger, die in het water gebouwd is in overeenstemming is met de bestemming ‘Water’. Indien de bebouwing niet toegestaan is op grond van het (geldende) bestemmingsplan, dan is er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

Afzien van handhavend optreden

7.3.

Zoals volgt uit bovengenoemde jurisprudentie, kan het college enkel afzien van handhaving in het geval van bijzondere omstandigheden. Deze bijzondere omstandigheden kunnen gelegen zijn in het feit dat er concreet zicht op legalisatie van de overtredingen bestaat. Ook kan het college besluiten af te zien van handhaving, indien de overtreding zodanig gering is dat handhaving onevenredig zou zijn. Daarnaast kan het college afzien van handhaving als onder het huidige recht niet langer sprake zou zijn van een overtreding. Het college kan tot slot op grond van een belangenafweging tot de conclusie komen dat handhaving in dit geval onevenredig is.
Mocht het college een belangenafweging maken, dan dient het college deze op de juiste wijze uit te voeren. Het college dient in dat geval het algemeen belang van handhaving af te zetten tegen concrete, individuele belangen. Daarbij dient het college inzichtelijk te maken waarom deze concrete, individuele belangen leiden tot zodanige bijzondere omstandigheden dat van handhaving afgezien dient te worden. Ook de belangen van eisers dienen op de juiste wijze meegenomen te worden in de belangenafweging, waarbij het college zich niet kan baseren op het subjectieve oordeel dat eisers weinig overlast ervaren van de overtredingen, zonder dat het college daadwerkelijk onderzocht heeft wat voor overlast eisers ervaren en hoe zwaar dit belang van eisers weegt.^[3]Als het college meent dat er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat van handhaving afgezien dient te worden, dan moet het college dit deugdelijk en kenbaar motiveren.

Dwangsom

8. Eisers hebben de rechtbank verzocht om een dwangsom aan de uitspraak te verbinden, nu het college keer op keer heeft laten zien niet bereid te zijn daadwerkelijk tot handhaving over te gaan en zelfs nu niet verder is gekomen dan het sturen van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom, aan welk voornemen het college daarna geen gevolg meer heeft verbonden.

8.1.

De rechtbank overweegt dat het college twee rechterlijke uitspraken naast zich neergelegd heeft. Ook ter zitting is het de rechtbank onvoldoende gebleken dat het college doordrongen is van de ernst van de zaak. De rechtbank zal daarom een dwangsom aan de uitspraak verbinden van € 250,- per dag dat het college, na verloop van de gegeven termijn voor het nemen van een nieuw besluit, in gebreke blijft zorgvuldige en deugdelijk gemotiveerde besluiten op bezwaar te nemen, met een maximum van € 25.000,-.

Conclusie en gevolgen

9. De beroepen zijn gegrond omdat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken van deze rechtbank. Dit betekent dat de bestreden niet in stand kunnen blijven. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.

9.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.

9.2.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ook moet het college de reiskosten van eisers van € 124,80 vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de besluiten van 27 maart 2024;

- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college aan eisers een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,- per dag bedraagt, met een maximum van € 25.000,-;

bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers I moet vergoeden;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers II moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.938,80 aan proceskosten aan de gemachtigde van eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

het bouwen van een bouwwerk,

(…)

het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens
artikel 4.1, derde lid, of
4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordeningof een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan
artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

Oordeel over handhavingsverzoeken en dwangsom tegen college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen