Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/5481
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2025 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Bolt),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete op grond van de Meststoffenwet. Eiseres is het niet eens met de oplegging van deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de zaak.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de boete op een lager bedrag moet worden vastgesteld. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop en totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiseres is een maatschap met als bedrijvigheid het houden van rundvee. De bedrijfsvoering wordt gedaan door [naam 2] .
2.1.
Op 11 december 2018 heeft een adviseur van eiseres telefonisch contact opgenomen met verweerders dienst Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Volgens de opgemaakte telefoonnotitie heeft eiseres de volgende vraag voorgelegd:
Aardbevingsschade mestput
Normaal zit er veel mest in de put doordat er ook grondwater bij in komt door de schade. Nu is het droger en de dieren lopen langer buiten, dus is er weinig mest. Wat moeten ze straks als eindvoorraad invullen?
De notitie vermeldt dat verweerder als volgt heeft geantwoord:
Doorgegeven dat de werkelijke situatie ingevuld moet worden straks als eindvoorraad en mocht er controle komen dan is het schaderapport er als bewijs dat de put stuk is.
2.2.
Op 5 maart 2020 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op het bedrijf van eiseres een controle uitgevoerd op naleving in 2018 van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen. Hun rapport van bevindingen dateert van 23 april 2020. Zij constateren daarin op basis van de Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven (AGL) dat de voorraad dierlijke mest, mestcode 14, op 31 januari 2019 500 ton lager was dan op 24 januari 2018 (1.250 tegenover 1.750). Tijdens de controle is besproken dat de betreffende stal uit drie delen bestaat, te weten een oude en een nieuwere mestkelder met een mestoverloop daartussen, dat de oude kelder scheuren heeft als gevolg van mijnbouwgerelateerde aardbevingen en dat het gevolg daarvan is dat in die oude kelder de mest vermengd raakt met regenwater.
De inspecteurs hebben vervolgens, om het instromende grondwater in de mestkelder niet van invloed te laten zijn op de berekening, de beginvoorraad verlaagd met 500 ton. Zij hebben de volgende toelichting gegeven:
Door de begin- en eindvoorraad gelijk te stellen is er alleen gerekend met de daadwerkelijke mestproductie van de aanwezige dieren. De berekening van de mestproductie gebeurt met de forfaitaire normen zoals vastgesteld in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en is bij melkkoeien afhankelijk van de melkproductie en het ureum-getal.
2.3.
Op 15 februari 2022 heeft verweerder aan eiseres het voornemen bekend gemaakt de derogatievergunning 2018 in te trekken en voor het jaar 2018 een boete op te leggen van € 41.321 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest met 5.742 kg en overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 322 kg. Eiseres heeft hierop haar zienswijze gegeven.
2.4.
Bij primair besluit van 2 augustus 2022 heeft verweerder de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken en een boete opgelegd van € 38.821. Verweerder heeft overeenkomstig zijn boetebeleid de boete gematigd met € 2.500 wegens termijnoverschrijding.
2.5.
Met het bestreden besluit van 15 november 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het primaire besluit gebleven. In de rechtsmiddelenvermelding deelt verweerder mee dat eiseres tegen het opleggen van de boete in beroep kan gaan bij de rechtbank en tegen het intrekken van de derogatievergunning voor 2018 in beroep kan gaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Bij beide instanties heeft eiseres beroepschriften ingediend tegen de betreffende onderdelen van het bestreden besluit.
2.6.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Op 21 februari 2025 heeft eiseres aanvullende stukken, te weten correspondentie met de Rabobank, ingezonden. Ook op 12 maart 2025 heeft eiseres aanvullende stukken, te weten afschriften van rekeningen bij de Rabobank, ingezonden.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 7 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 2] en de gemachtigde en namens verweerder de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
3. In deze zaak ligt het opleggen van de boete en de hoogte daarvan ter beoordeling. Zoals in 2.5. is vermeld, beoordeelt het CBb de intrekking van de derogatievergunning.
3.1.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Opleggen van de boete
4.1.
De rechtbank overweegt dat het wettelijk systeem inhoudt dat bij de berekening of voldaan is aan de gebruiksnormen, wordt gekeken naar drie factoren, te weten de mestproductie van de op het agrarische bedrijf aanwezige dieren, de (eventuele) aanvoer naar en afvoer van het bedrijf en de voorraad mest in de mestkelders. De uitkomst van deze berekening in de vorm van een bepaalde hoeveelheid en bepaalde soort mest, wordt geacht uitgereden te zijn op het land. Deze uitkomst afgezet tegen de totale oppervlakte van landbouwgrond behorende bij het bedrijf bepaalt of binnen de geldende normen is gebleven.
4.2.
Niet in geschil is dat in 2018 geen aanvoer naar het bedrijf of afvoer van het bedrijf van mest heeft plaatsgevonden. Verder heeft verweerder de begin- en eindvoorraad gelijkgesteld omdat de samenstelling van de mest beïnvloed werd door de instroom van regenwater. Verweerder heeft de berekening daardoor alleen gebaseerd op de factor mestproductie van de aanwezige dieren (zie 2.2.).
4.3.
In de gronden van beroep voert eiseres aan dat de voorste mestkelder lek is als gevolg van aardbevingsschade. In natte periodes loopt grondwater de voorste kelder in waardoor de inhoud een mengsel van mest en grondwater wordt. Door de droge zomer van 2018 liep er minder grondwater de mestkelder waardoor deze aanmerkelijk minder gevuld was dan in eerdere jaren. De inhoud aan het eind van het jaar 2018 bestond feitelijk alleen uit mest. Eiseres heeft hierdoor deels mest en deels grondwater over het land uitgereden, zodat de natuur aanmerkelijk minder is belast. De hantering van de standaardnormen is dan ook niet terecht en niet redelijk gezien de uitzonderlijke situatie in het aardbevingsgebied en het moeizame herstel van aardbevingsschade, aldus eiseres.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden aanvoert tegen verweerders berekening op grond van uitsluitend de factor mestproductie van de aanwezige dieren. Het betoog van eiseres over de hoeveelheid mest in de mestkelder kan geen doel treffen omdat verweerder deze wijziging in hoeveelheid niet in de berekening heeft betrokken, juist omdat er onduidelijkheid was over het mogelijke verschil in samenstelling van de mest aan het begin van 2018 en aan het eind van 2018. In zoverre heeft verweerder, anders dan eiseres stelt, wel degelijk maatwerk toegepast. Van belang is in dit verband ook dat het wél meenemen van het verschil in begin- en eindvoorraad tot de voor eiseres nadelige uitkomst zou leiden dat eiseres in 2018 500 ton extra (zie 2.2.) zou hebben uitgereden.
4.5.
In de gronden van beroep en ter zitting heeft eiseres niets naar voren gebracht dat zou kunnen leiden tot een berekening die de werkelijkheid op het bedrijf in 2018 beter benadert dan de berekening die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Eiseres heeft betoogd dat het milieu minder is belast dan verweerder stelt, maar heeft dit verder niet nader onderbouwd.
4.6.
Anders dan eiseres betoogt, ziet de rechtbank ook niet in dat verweerder een toezegging heeft gedaan tijdens het telefoongesprek van 11december 2018 (zie 2.1.) die verweerder niet is nagekomen. Van een schending van het vertrouwensbeginsel is daarom geen sprake.
4.7.
Er is geen grond om het opleggen van de boete als niet geschikt, niet noodzakelijk of niet evenwichtig aan te merken. Verweerder heeft oog gehad voor de bijzondere situatie van eiseres en vervolgens maatwerk toegepast. Van een schending van het evenredigheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
4.8.
De beroepsgronden gericht tegen het opleggen van de boete slagen niet.
Hoogte van de boete
5.1.
De boetetarieven zijn opgenomen in artikel 57 van de Meststoffenwet. Uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat verweerder deze tarieven toepast bij het bepalen van de hoogte van de boete, tenzij eiseres aannemelijk maakt dat deze boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak [1] kunnen als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht.
5.3.
Als bijzondere omstandigheden heeft eiseres onder meer genoemd dat door het uitrijden van het mengsel mest/water de grasopbrengst lager en van slechte kwaliteit was, met als gevolg lagere melkgift en een hoger ureumgehalte in de melk. Eiseres heeft hierdoor geen voordeel gehad van de gestelde overschrijding. De hoogte van de boete staat volgens eiseres dan ook niet in verhouding tot de aard van de overtreding en de kosten van afvoer van mest.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze door eiseres genoemde omstandigheden, wat daar ook van zij, niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Zij leiden namelijk niet tot de conclusie dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid of een beperkte ernst van de overtreding.
5.5.
Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat zij momenteel een geringe financiële draagkracht heeft. De rechtbank oordeelt dat eiseres dit wél deugdelijk heeft onderbouwd. Uit de overgelegde (zie 2.6.) correspondentie met de Rabobank blijkt dat deze bank zich zorgen maakt over het continuïteitsperspectief van het bedrijf. De Rabobank overweegt om de financiering te beëindigen als de vooruitzichten vóór 1 november 2025 niet beter zijn. Daarnaast vertonen de overgelegde bankafschriften, anders dan ten tijde van het bestreden besluit, een aanzienlijk negatief saldo.
5.6.
Naar het oordeel van de rechtbank betekent de actuele bedrijfseconomische situatie dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet die tot verlaging van de boete moet leiden. De met het bestreden besluit opgelegde boete is te hoog. Mede gezien de discussie ter zitting en het boetebeleid van verweerder, zoals dat is toegelicht door de gemachtigde van verweerder, acht de rechtbank een verlaging van de boete met 50% passend en geboden. Daarnaast is ter zitting besproken dat de (te lange) duur van de procedure dient te leiden tot een verdere matiging met 15%. Dit betekent dat de boete op een bedrag van (afgerond) € 16.498 wordt vastgesteld.
5.7.
De beroepsgrond tegen de hoogte van de boete slaagt. Ter zitting hebben partijen verder besproken dat de maandelijkse aflossing voortaan € 250 zal zijn.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en stelt de boete vast op € 16.498.
6.1.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 15 november 2023;
- herroept het besluit van 2 augustus 2022;
- stelt de boete vast op € 16.498 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Broere, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Meststoffenwet
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a.de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b.de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c.de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.