ECLI:NL:RBNNE:2025:4988

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 22/1731 en LEE 25/2169

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2025 in de zaak LEE 22/1731 tussen

1.1a. Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, eiseres 1a

1b. [naam]en
[naam], uit [woonplaats] , eisers 1b

1c. [naam],
[naam],
[naam]en
[naam], eisers 1c,

hierna gezamenlijk te noemen: eisers 1,

(gemachtigden: W. Raaijmakers en ir. A.K.M. van Hoof),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde, het college

(gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).

uitspraak van de meervoudige kamer van [ datum] in de zaak LEE 25/2169 tussen

2. Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, eiseres 2

(gemachtigden: W. Raaijmakers en ir. A.K.M. van Hoof),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde, verweerder,

(gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).

Als derde-partij neemt aan beide zaken deel:
[vergunninghouder], gevestigd te [woonplaats] , vergunninghouder

(gemachtigde: J.A. Wiegersma).

Samenvatting

1. De uitspraak in de zaak LEE 22/1731 gaat over het uitbreiden van het aantal dieren binnen de bestaande stallen en het uitbreiden van een ligboxenstal op het perceel [adres] te [woonplaats] . Het college heeft hiervoor een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghouder. Deze omgevingsvergunning is later gewijzigd. Eisers 1 zijn het met deze vergunningverlening niet eens en voeren een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers 1.

1.1.

De uitspraak in de zaak LEE 25/2169 gaat over het legaliseren van een sleufsilo op het hiervoor genoemde perceel. Het college heeft deze omgevingsvergunning op 23 juli 2024 verleend aan vergunninghouder. Eiseres 2 is het daar niet mee eens en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank dit besluit.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat beide beroepen gegrond zijn. Eisers 1 en eiseres 2 krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.3.

Onder 2 staan de feiten en omstandigheden in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Feiten en omstandigheden

2. Vergunninghouder exploiteert een melkveehouderij op het perceel gelegen aan de [adres] te [woonplaats] .

2.1.

Op 10 maart 2018 heeft vergunninghouder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend bij het college voor het uitbreiden van het aantal dieren binnen de bestaande stallen. Op 21 augustus 2020, 1 februari 2021, 14 april 2021, 13 juli 2021 en 21 juli 2021 is de aanvraag om omgevingsvergunning aangepast/aangevuld om ook een ligboxenstal te kunnen uitbreiden met een melkcentrum en een bestaande sleufsilo te kunnen legaliseren.

2.2.

Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor het uitbreiden van het aantal dieren binnen de bestaande stallen, het uitbreiden van een ligboxenstal en het legaliseren van een sleufsilo op het betreffende perceel (bestreden besluit 1).

2.3.

Eisers 1 hebben hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

2.4.

Bij uitspraak van 13 juli 2022^[1](zaaknummer: LEE 22/1729) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en bestreden besluit 1 geschorst tot zes weken nadat door de rechtbank op het beroep in de zaak LEE 22/1731 is beslist.

2.5.

Op 13 maart 2023 heeft vergunninghouder het college verzocht bij de herziening van het besluit het legaliseren van de sleufsilo buiten beschouwing te laten en de vergunning te verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd.
Aan dit verzoek heeft het college gehoor gegeven. Tegelijkertijd heeft vergunninghouder een afzonderlijke aanvraag ingediend voor het legaliseren van de sleufsilo.

2.6.

Bij besluit van 23 juli 2024 heeft het college de op 5 april 2022 verleende vergunning gewijzigd (bestreden besluit 2). De omgevingsvergunning ziet nu nog op de activiteiten ‘(ver)bouwen van een bouwwerk’ en ‘veranderen van een inrichting’. De omgevingsvergunning heeft niet langer betrekking op de sleufsilo.

2.7.

Bij besluit van 29 oktober 2024 heeft het college een afzonderlijke omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de sleufsilo (bestreden besluit 3). De omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’.

2.8.

Eiseres 2 heeft beroep ingediend tegen bestreden besluit 3. Dit beroep is geregistreerd bij de rechtbank met zaaknummer LEE 25/2169.

2.9.

Eisers 1 en eiseres 2 hebben in beide zaken aanvullende stukken ingediend. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Ook vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd.

2.10.

De rechtbank heeft de beroepen op 3 juli 2025 samen op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers 1 en eiseres 2 de gemachtigden, de gemachtigde van het college met S. van Kampen en K. Struikenkamp en namens vergunninghouder [naam] en de gemachtigde van vergunninghouder.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in beide zaken nog het oude recht van toepassing is, omdat de aanvragen zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.

4. De toepasselijke wettelijke regels en beleidsregels staan in de bijlage bij deze uitspraak.

LEE 22/1731

Hebben eisers nog procesbelang bij het bestreden besluit 1?

5. De gemachtigde van eisers 1 heeft te kennen gegeven dat [naam eiser] is overleden en dat [naam] en J [naam eiser] zijn verhuisd. Gelet daarop hebben zij geen procesbelang meer bij het bestreden besluit 1. Verder is niet gebleken dat [naam] nog belang heeft bij het beroep tegen het bestreden besluit 1 nu de gemachtigde van eisers 1 te kennen heeft gegeven dat zij niet meer deel wil nemen in het beroep tegen het bestreden besluit 2 en nu zij geen beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit 3.

5.1.

Het beroep van eisers 1a en eisers 1b richt zich van rechtswege tegen het bestreden besluit 2 en zij hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 3. Zij hebben daarom geen belang bij het bestreden besluit 1 voor zover daarbij vergunning is verleend voor de sleufsilo. Omdat met bestreden besluit 2 verder alleen de motivering voor de vergunning voor (proef)stal 6 is gewijzigd en niet de vergunningverlening zelf voor die stal, hebben zij nog wel belang bij beoordeling van het bestreden besluit 1.

Richt het beroep van eisers 1 zich van rechtswege tegen bestreden besluit 2?

6. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eisers 1 tegen besluit 1 in beginsel van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2 tenzij zij daarbij onvoldoende belang hebben. Gelet op wat hiervoor is overwogen hebben [naam eiser] , [naam] , J [naam eiser] en [naam] , onvoldoende belang bij het beroep tegen bestreden besluit 2. Het beroep van deze eisers richt zich daarom niet het tegen bestreden besluit 2.

Waar gaat de zaak over?

7. Het geschil in deze zaak gaat over (proef)stal 6. De beroepsgronden gaan ook alleen daarover. Voor deze stal is op 13 december 2013 een bijzondere emissiefactor vastgesteld op basis van een door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (staatssecretaris) afgegeven proefstalbeschikking (RAV13072) en op 25 november 2015 is de omgevingsvergunning verleend (bouwen en milieu). De stal is in 2018 opgericht.

7.1.

De voorzieningenrechter heeft in de zaak LEE 22/1729 vastgesteld dat proefstal 6 op een andere wijze is gerealiseerd dan waarvoor de proefstalbeschikking van 13 december 2013 door de staatssecretaris is afgegeven. Gewezen is in de uitspraak op het houden van meer koeien, op het houden van koeien in het melkcentrum, op het ontbreken van dakisolatie en het ontbreken van automatisch gecontroleerde natuurlijke ventilatie (ACNV). De voorzieningenrechter komt in de uitspraak tot het voorlopig oordeel dat het college in dit geval de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in strijd met het bepaalde in de Wet ammoniak veehouderij (Wav), het Besluit emissiearme huisvesting (Beh) en de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) heeft verleend.

7.2.

In het bestreden besluit 2 (wijzigingsbesluit) is – voor zover hier van belang gelet op de ingediende beroepsgronden – de motivering van bestreden besluit 1 aangepast voor wat betreft proefstal 6. Aan de omgevingsvergunning is een nieuwe proefstalbeschikking van 9 december 2022 (RAV22066) met bijbehorende bijlagen verbonden. Deze komt volgens het bestreden besluit 2 in de plaats van de eerder aan de vergunning verbonden proefstalbeschikking van 13 december 2013 (RAV13072). In die proefstalbeschikking was door de staatssecretaris een bijzondere emissiefactor vastgesteld voor proefstal 6 van 8,4 kg NH3 per dierplaats per jaar. In de proefstalbeschikking van 9 december 2022 heeft de staatssecretaris voor de gewijzigde proefstal een bijzondere emissiefactor vastgesteld voor proefstal 6 van 9,4 kg NH3 per dierplaats per jaar. In het wijzigingsbesluit staat dat de verhoging van de bijzondere emissiefactor niet komt door de wijziging van de proefstal zelf, maar omdat op 1 augustus 2015 de emissiefactoren voor de diercategorie A 1.100 in bijlage 1 bij de Rav zijn gewijzigd. Door de gewijzigde proefstalbeschikking mogen er verder 11 stuks minder melk- en kalfkoeien gehouden worden in proefstal 6.

Voldoet proefstal 6 aan BBT?

8. Eisers 1 voeren in deze zaak aan dat sprake is van strijd met artikel 6, eerste lid, van het Beh, omdat er ten onrechte gebruikt is gemaakt van de bijzondere emissiefactor voor proefstallen uit artikel 3, eerste lid, van de Rav. Gesteld wordt dat op basis van het Beh de emissiefactor uit artikel 2, eerste lid, van de Rav dient te worden gehanteerd voor de berekening van de ammoniakemissie. De vaststelling van het college in verweer dat de proefstallen niet voldoen aan BBT (beste beschikbaar technieken), betekent dat het besluit in strijd is met artikel 3, derde lid, van de Wav en artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1°, van de Wabo. Het is wettelijk vastgesteld dat een bedrijf aan BBT dient te voldoen. De maximale emissiefactor in het Beh is nadrukkelijk toegepast om invulling te geven aan het begrip BBT. Dit geldt ook voor bedrijven waarop het Beh vanwege een uitzonderingsbepaling niet van toepassing is. Dat het niet mogen toepassen van een bijzondere emissiefactor bij de beoordeling van artikel 3 tot en met artikel 5 van het Beh innovatie in de weg zou staan, bestrijden eisers. De maximale emissiewaarden worden juist geregeld aangescherpt omdat er veel nieuwe huisvestingssystemen op de markt zijn verschenen. Nieuwere proefstallen van na 1 januari 2018 kunnen via de proefstalregeling aan de BBT-eisen voldoen, mits ze (ook) gebruik maken van emissiearme systemen die inmiddels al beschikbaar zijn en die een emissiefactor van niet meer dan 8,6 kg NH3 per dierplaats per jaar veroorzaken.

8.1.

Eisers 1 voeren subsidiair aan, kort samengevat, dat de stal die in 2018 is gerealiseerd significant afwijkt van de proefstalbeschikking van 13 december 2013 (RAV13072), zoals ook de voorzieningenrechter heeft geconstateerd in de zaak LEE 22/1729. De proefstalbeschikking uit 2013 is dan ook niet van toepassing op de gerealiseerde stal. Slechts van belang is dat er een bijzondere emissiefactor is vastgesteld in de herziene proefstalbeschikking van 9 december 2022 (RAV22066) voor de in bestreden besluit 2 (wijzigingsbesluit) vergunde stal. Eisers 1 voeren in dat kader verder aan dat sprake is van strijdigheid met artikel 3, derde lid, van de Rav in combinatie met artikel 3, zevende lid, van de Rav. In dit artikel is bepaald dat een bijzondere emissiefactor niet mag worden vastgesteld wanneer deze hoger is dan de laagste maximale emissiewaarde die voor de betreffende diercategorie is opgenomen in bijlage 1 van het Beh, tenzij sprake is van huisvestingssystemen voor dieren waarop een uitzondering als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Beh van toepassing is. Van een dergelijke uitzondering is in dit geval geen sprake. De laagste maximale emissiewaarde voor deze stal is de emissiewaarde in kolom C, te weten 8,6 kg NH3 per dierplaats per jaar. Dit betekent volgens eisers 1 dat de bijzondere emissiefactor dus niet hoger mag zijn dan deze waarde. Dat is hij echter wel met de vastgestelde waarde van 9,4 kg NH3 per dierplaats per jaar op basis waarvan het college de vergunning heeft verleend. De vergunning is onrechtmatig.

8.2.

Het college verwijst naar de tekst van artikel 3, eerste lid, van de Rav in combinatie met de toelichting bij het Beh en artikel 3 van de Rav. Het doel van deze bepaling is om ruimte te bieden voor de toepassing en ontwikkeling van nieuwe emissiearme huisvestingssystemen. Het college voert aan dat het klopt dat in de toelichting van het Beh staat dat proefstallen niet BBT zijn. Dat is volgens het college logisch omdat BBT impliceert dat de betreffende techniek algemeen beschikbaar en toepasbaar is. Dat is bij proefstallen nu juist niet het geval en zij zijn dus geen BBT. Dat is volgens het college iets anders dan dat voor de toepassing van de artikelen 3, 4 en 5 van het Beh niet gerekend zou mogen worden met de bijzondere emissiefactor. Dat mag wel. Eisers 1 hanteren een onjuiste en te beperkte uitleg van de wetssystematiek. De wetgever heeft bewust ruimte gecreëerd voor innovatie in de veehouderijsector door middel van de vaststelling van artikel 3 van de Rav.

8.3.

Het college voert verder aan dat de bijzondere emissiefactor die op 13 december 2013 (RAV13072) is vastgesteld, te weten 8,4 kg NH3 per dierplaats per jaar, blijft bestaan, ook al is de stal in 2018 anders uitgevoerd. Van belang is dat de andere uitvoering van de stal tot een lagere emissie per dierplaats per jaar leidt, zoals blijkt uit de proefstalbeschikking van 9 december 2022 (RAV22066). Op basis van de beoogde wijzigingen is de bijzondere emissiefactor namelijk niet vastgesteld op 9,9 kg NH3 per dierplaats per jaar, maar op 9,4 kg NH3 per dierplaats per jaar. Er is dus feitelijk sprake van een afname van 0,5 kg NH3. De gewijzigde uitvoering is daarmee juist in het belang van het milieu. Van een hogere ammoniakemissie is dus geen sprake. Het college is om die reden van mening dat zij het wijzigingsbesluit in redelijkheid heeft kunnen nemen.

8.4.

De rechtbank oordeelt als volgt. Met het college is de rechtbank van oordeel dat artikel 3, eerste lid, van de Rav het mogelijk maakt om af te wijken van artikel 2, eerste lid, van de Rav. De uitleg die eisers 1 voorstaan zou als consequentie hebben dat een proefstalbeschikking die juist op basis van deze bepaling kan worden vastgesteld, zinledig wordt.^[2]Dit betekent namelijk dat voor deze constructie nimmer een vergunning kan worden afgegeven. Dat kan naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever.

8.5.

De rechtbank stelt echter vast dat in 2015 de Rav is gewijzigd, in die zin dat ten aanzien van de bevoegdheid om op grond van artikel 3, derde lid, van de Rav een bijzondere emissiefactor vast te kunnen stellen, een nieuw lid (7) is toegevoegd.^[3]In de toelichting daarop is het volgende overwogen:

“Aan artikel 3 is een nieuw lid 7 toegevoegd. Hierin is opgenomen hoe invulling moet worden gegeven aan artikel 3, eerste lid, onderdeel a, met betrekking tot het bijdragen van het huisvestingssysteem aan de bescherming van het milieu. Uitgangspunt hierbij is het toepassen van de beste beschikbare technieken (BBT). In het zevende lid is opgenomen hoe hoog de bijzondere emissiefactor maximaal mag zijn. Hiermee wordt voorkomen dat een bijzondere emissiefactor wordt vastgesteld voor een huisvestingssysteem dat binnen enkele jaren niet meer voldoet aan de maximale emissiewaarde van het Besluit emissiearme huisvesting die stapsgewijs worden aangescherpt. Omdat het ontwikkelen, meten en geschikt maken voor toepassing in de praktijk vaak enkele jaren duurt, is de laagste maximale emissiewaarde die is opgenomen voor een diercategorie in bijlage 1 van het Besluit emissiearme huisvesting als uitgangspunt genomen. Dit is de maximale emissiewaarde die is vermeld in kolom C van die bijlage. Omdat de maximale emissiewaarden zijn gebaseerd op het toepassen van de BBT, is hiermee ook geborgd dat wordt voldaan aan BBT. Dit is geregeld in lid 7, onderdeel a.”

De rechtbank begrijpt uit de hiervoor vermelde toelichting dat met het stellen van een maximum aan een vast te stellen bijzondere emissiefactor, geborgd wordt dat ook proefstallen BBT zijn. Dat is een wezenlijk verschil met de vraag of de minister in een bepaalde situatie een bijzondere emissiefactor kán vaststellen. Omdat stal 6 is opgericht in 2018 geldt op grond van artikel 3, eerste lid, van het Beh in samenhang met artikel 3, eerste en zevende lid, van de Rav voor deze stal een maximale emissiewaarde voor ammoniak van 8,6 kg NH3 per dierplaats per jaar.^[4]Op grond van de proefstalbeschikking van 13 december 2013 (RAV13072) gold voor de stal een emissiefactor van 8,4 kg NH3 per dierplaats per jaar. Deze was destijds lager dan de maximale emissiefactor. De vergunninghouder heeft de proefstal echter gewijzigd uitgevoerd. Uit de nieuwe proefstalbeschikking van 9 december 2022 (RAV22066) blijkt dat sprake is van een bijzondere emissiefactor van 9,4 kg NH3 per dierplaats per jaar. Dat betekent dat niet langer wordt voldaan aan het vereiste in artikel 3, zevende lid, van de Rav en ook niet aan artikel 3, eerste lid, van het Beh en dus ook niet aan BBT. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat de bijzondere emissiefactor die op 13 december 2013 is vastgesteld, blijft bestaan, ook al is de stal in 2018 anders uitgevoerd. Als gevolg van de gewijzigde uitvoering van de stal, kan deze emissiefactor in dit geval naar het oordeel van de rechtbank niet langer worden gehanteerd. Om die reden heeft vergunninghouder ook een nieuwe proefstalbeschikking aangevraagd die ten tijde van het bestreden besluit ook rechtskracht had. Zoals in de herziene proefstalbeschikking is overwogen is de nieuwe – hogere – emissiefactor van 9,4 kg NH3 het gevolg van de aanpassing van de emissiefactoren in bijlage 1 bij de Rav die op 1 augustus 2015 in werking is getreden. Die emissiefactoren zijn zoals in die beschikking ook is overwogen, juist bijgesteld naar aanleiding van wetenschappelijk onderzoek op basis waarvan werd vastgesteld dat de emissiefactor voor de traditionele huisvesting - en begrijpt de rechtbank daarmee ook voor deze proefstal - verhoogd diende te worden om te kunnen voldoen aan BBT. Dit laat onverlet dat met de nieuwe proefstalbeschikking een maximale emissiewaarde is toegekend die hoger is dan de maximaal toegestane emissiewaarde. Wat het college en vergunninghouder daarover aanvoeren maakt die conclusie niet anders. Dat betekent dat in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1°, van de Wabo in combinatie met artikel 3, eerste lid, van het Beh in samenhang met artikel 3, eerste en zevende lid, van de Rav vergunning is verleend voor (proef)stal 6.

8.6.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de beroepsgrond dat de proefstalbeschikking onjuist was en dat sprake is van een voorbereidingsbeschikking niet verder te bespreken. Datzelfde geldt voor de beroepsgrond die gaat over de vraag of ten aanzien van de aanvraag om 11 melkkoeien van staltype A1.100 te vergunnen, expliciet geweigerd had moeten worden in het besluit.

LEE 25/2169

Ingetrokken beroepsgrond

9. Op zitting heeft eiseres 2 de beroepsgrond ingetrokken dat onduidelijk is wat is vergund. De rechtbank gaat daar verder ook niet op in.

Ontvankelijkheid

10. Op zitting heeft het college aangevoerd dat eiseres 2 geen belanghebbende is bij deze procedure.

10.1.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

10.2.

Uit artikel 3, eerste lid, van de statuten blijkt dat eiseres 2 zich ten doel stelt een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties.

10.3.

De rechtbank overweegt dat het in deze zaak gaat om een omgevingsvergunning die is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het gaat om de legalisatie van een sleufsilo die behoort tot de inrichting van het veebedrijf van vergunninghouder. Nu eiseres 2 krachtens haar statutaire doelstelling niet alleen het algemeen belang van de bescherming van het milieu behartigt, maar ook het belang van de kwaliteit van de natuur en het landschap is de rechtbank van oordeel dat dit belang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Dat betekent dat eiseres 2 als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb wordt aangemerkt en dit artikel niet in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van het beroep.

Verklaring van geen bedenkingen (vvgb)

11. De sleufsilo waarvoor omgevingsvergunning is verleend, is gelegen aan de [adres] in [woonplaats] . Op dit perceel is het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” (bestemmingsplan) van toepassing. De bestemming is ‘Agrarisch’ met de aanduiding ‘agrarisch bouwperceel’. De sleufsilo is (deels) geplaatst buiten het agrarische bouwperceel.

11.1.

Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank is in navolging van de voorzieningenrechter eveneens van oordeel dat omdat het bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid om een sleufsilo op te richten buiten het agrarisch bouwperceel op grond van artikel 2.26.8 van de provinciale omgevingsverordening van de provincie Groningen 2016 (POV) een verbod gold voor het oprichten of aanleggen van voorzieningen voor mestopslag en voor opslag van veevoer buiten het agrarische bouwperceel. Het college was uitsluitend bevoegd tot afwijking van dit verbod, indien de op grond van artikel 2.26.8 vereiste vvgb door het college van gedeputeerde staten (GS) was afgegeven.

11.2.

GS hebben op 6 april 2023 een vvgb afgegeven voor legalisering van de sleufsilo.

11.3.

Eiseres 2 voert aan dat de vvgb niet voldoet aan de voorwaarden van 2.26.8 van de POV. Er is niet aangetoond dat de sleufsilo op deze plek noodzakelijk is. Binnen het agrarische bouwperceel is volgens eiseres 2 voldoende ruimte beschikbaar om de voorziening te realiseren. Eiseres 2 wijst op de brief van de omgevingsdienst (ODG) van 30 januari 2015 waarin ook de omgevingsdienst zich op dat standpunt heeft gesteld. Het risico van legalisatie van de sleufsilo op deze plek, is dat de bebouwingsrechten van het bedrijf onnodig worden uitgebreid. De situatie die in 2015 is vergund, is vanuit het geldend provinciaal beleid ongewenst volgens het inpassingsplan dat is vastgesteld op 1 januari 2018. GS had moeten onderzoeken of door een verdere uitbreiding van bebouwingsrechten de andere ruimtelijk relevante belangen niet onevenredig geschaad worden. Dat is niet gebeurd. Het bedrijf grenst aan de bebouwde kom en ligt in landschappelijk waardevol gebied. Eiseres 2 wijst verder op het landschapsrapport van de vereniging IVN Bellingwedde van 16 mei 2016 dat is toegevoegd aan de stukken. Hierin is geconcludeerd dat de inrichting niet goed is ingepast in de omgeving.

11.4.

Op zitting heeft het college zich allereerst op het standpunt gesteld dat eiseres 2 zich beroept op ruimtelijke aspecten die niet strekken ter bescherming van het milieubelang waarvoor eiseres 2 opkomt. Artikel 8:69a van de Awb zou daarom aan gegrondverklaring van het beroep in de weg staan. De rechtbank volgt het college daarin niet. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 2.26.8 van de POV onder andere vereist is dat aangetoond wordt dat de voorzieningen voor mestopslag en voor opslag van veevoer buiten het bouwperceel op grond van ruimtelijke of milieu-hygiënische belemmeringen noodzakelijk is. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op deze toetsing, niet evident is dat deze norm niet strekt tot bescherming van de belangen die eiseres 2 op grond van haar statuten behartigt. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van het beroep.

11.5.

Het college voert verder aan dat de begrippen die in de voorwaarden van de POV zijn genoemd niet zijn gedefinieerd. Dit betekent dat sprake is van beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag. Het college wijst verder op de beschrijving op hoofdlijnen van het bestemmingsplan, waarin staat dat de bedrijfsbebouwing zoveel mogelijk achter de bedrijfswoningen dient te worden gebouwd, en niet ernaast of ervoor. Ook dienen de karakteristieke tuinen aan de voorzijde zoveel mogelijk intact te blijven. Bovendien is het boerderijpand inmiddels aangemerkt als karakteristiek object volgens het ‘Facetbestemmingsplan Karakteristieke panden’. De vergunning uit 2015 heeft verder ook formele rechtskracht. Het college vindt het inpassingsplan dan ook niet relevant in dit geval. Het rapport van IVN bevestigt volgens het college verder juist dat bebouwing zoveel mogelijk achter op het perceel plaats moet vinden. Het enkele feit dat de landschappelijke inpassing slecht zou zijn, betekent niet dat de toevoeging van een sleufsilo maakt dat (ruimtelijk relevante) belangen onevenredig worden geschaad. Ook is geen sprake van landschappelijk waardevol gebied, maar van agrarisch gebied met een gesloten landschap. Verder is geen risico op uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden omdat er op deze plek al bouwmogelijkheden buiten het agrarisch bouwperceel mogelijk zijn op basis van het bestemmingsplan. De sleufsilo ligt juist zo ver mogelijk weg van milieugevoelige locaties. GS hebben geoordeeld dat de vvgb kan worden verleend.

11.6.

De beroepsgrond van eiseres 2 slaagt. De rechtbank overweegt dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Het college heeft zich in het bestreden besluit 3 op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, dat sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing en dat na afweging van de betrokken belangen er geen redenen zijn om de omgevingsvergunning te weigeren en verwezen naar de vvgb. De vvgb is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd. Nu uit artikel 2.26.8 volgt dat de vvgb alleen verleend kan worden als is voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden was het aan GS om in de vvgb te motiveren dat voldaan is aan de in dat artikel genoemde voorwaarden. Daarvan is echter geen sprake. GS benoemen vooral de toetsingscriteria maar geven niet gemotiveerd aan waarom daaraan in dit geval is voldaan. Zo is onder meer de noodzaak van de plaatsing van de sleufsilo op deze plek buiten het bouwvlak, niet onderbouwd en is niet ingegaan op eventuele andere ruimtelijke belangen die kunnen worden geschaad. Daarmee is geen sprake van een deugdelijk onderbouwd besluit van GS. Gelet daarop gaat de rechtbank voorbij aan de nadere onderbouwing van het besluit door het college op zitting.

Zijn de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende duidelijk?

12. Eiseres 2 voert verder aan dat het voorschrift ten aanzien van de landschappelijke inpassing niet duidelijk is geformuleerd. De essentie van de landschappelijke inpassing is dat de groensingel wordt doorgetrokken langs de sleufsilo. Niet vermeld wordt dat deze is gelegen op het naastgelegen perceel waar vergunninghouder geen eigenaar van is. Het is onduidelijk of het in de macht ligt van vergunninghouder om deze maatregel te treffen en duurzaam in stand te houden.

12.1.

De rechtbank is met het college van oordeel dat het voorschrift voldoende duidelijk is. Het gebruik van de sleufsilo is slechts mogelijk nadat is voldaan aan de inpassingsmaatregel. Als dit niet het geval is dan kan hiertegen op grond van het vergunningvoorschrift handhavend worden opgetreden. Ook is vastgelegd binnen welke termijn de inpassingsmaatregel dient te zijn gerealiseerd en vervolgens duurzaam in stand moet worden gehouden. Dat de bomen deels geprojecteerd zijn op gronden van een derde doet daar niet aan af.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep van eisers 1c tegen het bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk.

14. Het beroep van eisers 1a en 1b in de zaak LEE 22/1731 is gegrond, omdat is gehandeld in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1°, van de Wabo in combinatie met artikel 3, derde lid, van het Beh. De rechtbank vernietigt bestreden besluit 1 en 2 voor zover deze zien op (proef)stal 6.

15. De rechtbank ziet reden om ten aanzien van bestreden besluit 2 de rechtsgevolgen in stand te laten die zien op de intrekking van de op 5 april 2022 verleende omgevingsvergunning (bestreden besluit 1) ten aanzien van het legaliseren van de sleufsilo.

16. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

17. Het beroep van eiseres 2 in de zaak LEE 25/2169 is gegrond, omdat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom bestreden besluit 3. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van bestreden besluit 3 in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.

18. Omdat het beroep in de zaak LEE 22/1731 gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers 1 vergoeden. Vanwege de samenhang tussen beide zaken is in de zaak LEE 25/2169 geen griffierecht geheven. De rechtbank zal dan ook bepalen dat eiseres 2 ook geen griffierecht is verschuldigd.

19. Eisers 1 en eiseres 2 krijgen verder een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers 1 en eiseres 2 een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft in beide zaken een beroepschrift ingediend (2 punten) en is verschenen op zitting (1 punt). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.721,-. De rechtbank wijst het verzoek van de gemachtigde om vergoeding van de reiskosten af, omdat deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

In de zaak LEE 22/1731:

verklaart het beroep van eisers 1c tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eisers 1a en 1b tegen het bestreden besluit 1 en 2 gegrond;
vernietigt bestreden besluit 1 en 2 voor zover dat besluit betrekking heeft op (proef)stal 6;
laat de rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 in stand ten aanzien van de intrekking van de op 5 april 2022 verleende omgevingsvergunning voor het legaliseren van de sleufsilo;
draagt het college op om binnen 18 weken een nieuw besluit te nemen op de (gewijzigde) aanvraag ten aanzien van (proef)stal 6 met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers 1 moet vergoeden;

In de zaak LEE 25/2169:

verklaart het beroep van eiseres 2 gegrond;
vernietigt bestreden besluit 3;
draagt het college op om binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat eiseres 2 in deze zaak geen griffierecht is verschuldigd;

In de zaken LEE 22/1731 en LEE 25/2169:

- veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten van eisers 1 en eiseres 2 van € 2.721,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M van Emmerik, voorzitter, en mr. E. Hardenberg en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2025.

De griffier en de voorzitter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a
.het bouwen van een bouwwerk,

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

(…)

e. 1
°.het oprichten,

2
°.het veranderen of veranderen van de werking of

3
°.het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk,

Artikel 2.14

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

(…)

c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1
°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

(…)

Wet ammoniak en veehouderij

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

ammoniakemissie: emissie van ammoniak, uitgedrukt in kg NH3 per jaar;

beste beschikbare technieken: beste beschikbare technieken als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;

(…)

maximale emissiewaarde: ammoniakemissie per dierplaats, die ingevolge een voorschrift gesteld krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer bij een diercategorie ten hoogste mag plaatsvinden;

voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij wordt het aantal dieren dat in de veehouderij aanwezig mag zijn, vermenigvuldigd met de emissiefactoren;

Artikel 3

1. Bij beslissingen inzake de omgevingsvergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij betrekt het bevoegd gezag de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7.

(…)

Besluit emmissiearme huisvesting

Artikel 3
1. Degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden, past in een dierenverblijf voor de diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar geen huisvestingssystemen toe met een emissiefactor voor ammoniak die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor ammoniak die is vermeld in bijlage 1, waarbij de maximale emissiewaarde in:

a. kolom A geldt voor een dierenverblijf dat is opgericht op uiterlijk 30 juni 2015, met uitzondering van een huisvestingssysteem dat deel uitmaakt van:

1°een dierenverblijf dat is opgericht op uiterlijk 30 juni 2015 waarin melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar worden gehouden volgens de biologische productiemethode;

2°een dierenverblijf dat is opgericht op uiterlijk 1 april 2008;

3°een dierenverblijf dat is opgericht na 1 april 2008 en waarvoor op uiterlijk 31 maart 2008 een milieuvergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer of, indien geen milieuvergunning vereist was, een bouwvergunning op grond van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, is verleend;

4°een dierenverblijf dat is uitgebreid na 1 april 2008 met niet meer dan 20 dierplaatsen;

b. kolom B geldt voor een dierenverblijf dat is opgericht op of na 1 juli 2015 en voor 1 januari 2018;

c.kolom C geldt voor een dierenverblijf dat is opgericht op of na 1 januari 201

(…)

Artikel 6

1. Bij de toepassing van de artikelen 3, 4 en 5 worden de emissiefactoren voor ammoniak gehanteerd, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regling ammoniak en veehouderij (…)

Bijlage 1. behorende bij artikel 3, eerste lid, artikel 4 en artikel 5, eerste lid van het Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren

Diercategorie

Maximale emissiewaarde voor ammoniak als bedoeld in artikel 3, eerste lid, artikel 4 en artikel 5, eerst lid in kg NH3 per dierplaats per jaar

Aantal dieren als bedoeld in artikel 2, derde lid

hoofdcategorie rundvee

melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar

12,21

11,0

8,6

Regeling ammoniak en veehouderij

Artikel 2

1. Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij worden de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling.

Artikel 6

1. De minister kan voor een huisvestingssysteem dat niet in bijlage 1 is opgenomen een bijzondere emissiefactor vaststellen die bij de berekening van de ammoniakemissie wordt toegepast in plaats van de emissiefactor die anders zou worden toegepast ingevolge artikel 2.

(…)

3. De minister kan een bijzondere emissiefactor vaststellen indien naar zijn oordeel:

a. toepassing van het huisvestingssysteem voldoende bijdraagt aan de ontwikkeling van een huisvestingssysteem dat bijdraagt aan de bescherming van het milieu tegen de gevolgen van de ammoniakemissie,

b. het huisvestingssysteem zich leent voor toepassing in de praktijk

c. de controleerbaarheid van de werking van het huisvestingssysteem voldoende is gewaarborgd, en

d. voldoende is gewaarborgd dat de ammoniakemissie overeenkomstig het Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013a of een gelijkwaardige meetmethode wordt gemeten en dat over de wijze van meten en de resultaten van de metingen aan hem wordt gerapporteerd.

(…)

7. Onder het voldoende bijdragen van een huisvestingssysteem aan de bescherming van het milieu tegen de gevolgen van de ammoniakemissie, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, wordt in ieder geval verstaan dat de bijzondere emissiefactor niet hoger is dan:

a. de laagste maximale emissiewaarde die voor betreffende diercategorie is opgenomen in bijlage 1 van het Besluit emissiearme huisvesting, tenzij sprake is van huisvestingssystemen voor dieren waarop een uitzondering als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Besluit emissiearme huisvesting van toepassing is;

b. 75% van de emissiefactor voor overige huisvestingssystemen zoals opgenomen in bijlage 1 van deze regeling voor zover geen maximale emissiewaarde voor de betreffende diercategorie is opgenomen in bijlage 1 van het Besluit emissiearme huisvesting.

Provinciale omgevingsverordening Groningen

Artikel 2.26.1 Concentratie van bebouwing binnen bouwperceel

Een bestemmingsplan stelt regels op grond waarvan agrarische bedrijfsbebouwing en voorzie ningen voor de mestopslag, bedrijfsbebouwing en opslag van veevoer worden geconcentreerd binnen een agrarisch bouwperceel dat op de verbeelding van het bestemmingsplan is aangewezen.

Het eerste lid is niet van toepassing op:

a. bestaande solitair gesitueerde bedrijfsbebouwing en bestaande solitair gesitueerde voorzie ningen voor de opslag van mest en veevoer;

b. erf- en terreinafscheidingen of schuilstallen voor het niet-bedrijfsmatig houden van vee tot een oppervlakte van maximaal 25 m².

Artikel 2.26.8 Rechtstreeks werkende regel

1. Tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan in overeenstemming is gebracht met artikel 2.26.7, is het verboden om de voorzieningen voor mestopslag en voor opslag van veevoer buiten het agrarisch bouwperceel op te richten of aan te leggen.

2. Gedeputeerde Staten kunnen verklaren geen bedenkingen te hebben tegen het bij omgevingsvergunning afwijken van het eerste lid, als wordt aangetoond dat de voorzieningen voor mestopslag en voor opslag van veevoer buiten het bouwperceel op grond van ruimtelijke of milieuhygiënische belemmeringen noodzakelijk is, en:

- de opslag van mest en veevoer zoveel mogelijk aansluit op bebouwing binnen het agrarisch bouwperceel, waarbij een afstand van 25 meter van de grens van het agrarisch bouwperceel niet mag worden overschreden; en

- andere (ruimtelijk relevante) belangen niet onevenredig worden geschaad.

Omgevingsvergunningen voor uitbreiding van dieren en legalisatie van een sleufsilo