Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/2070
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigden: mr. P. Bruens en prof. dr. ir. G.R.W. de Kam),
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen
(gemachtigde: mr. L. Sijbrandij-Leyten en mr. A.M. Wenniger).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om vergoeding van schade door waardedaling van zijn woning.
1.1.
Het Instituut heeft de aanvraag van eiser met het besluit van 9 april 2023 afgewezen.
1.2.
Met het bestreden besluit van 19 maart 2024 op het bezwaar van eiser is het Instituut bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het Instituut heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met zijn partner en zijn gemachtigden en de gemachtigden van het Instituut. Aan de zijde van het Instituut was de heer dr. J.P. Poort bij de zitting aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is sinds 20 juli 1994 voor 100% eigenaar van de woning op het adres [adres] te [woonplaats].
2.1.
Op 5 maart 2023 heeft eiser een aanvraag om vergoeding van waardedaling van zijn woning door mijnbouwactiviteiten bij het Instituut ingediend.
2.2.
Met het besluit van 9 april 2023 heeft het Instituut de aanvraag van eiser afgewezen. Daarbij heeft het Instituut gemotiveerd dat de woning is gelegen buiten het gebied waar waardedaling is vastgesteld die veroorzaakt wordt door gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag Norg.
2.3.
Eiser heeft op 1 mei 2023 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.4.
Met het besluit van 19 maart 2024 is het Instituut bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
3. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Op 30 mei 2024 zijn de beroepsgronden aangevuld door prof. dr. ir. G.R.W. de Kam, die in deze procedure als gemachtigde voor eiser optreedt.
3.1.
Het Instituut heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift. Bij het verweerschrift is een reactie van dr. J.P. Poort gevoegd, verbonden aan Atlas Research.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt het beroep. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Achtergrond afbakening waardedalingsgebied
6. Het beroep van eiser heeft betrekking op een besluit met betrekking tot de vastgestelde waardedaling van zijn woning. De rechtbank zal hieronder ter inleiding op de beroepsgronden schetsen hoe de afbakening van het waardedalingsgebied is vormgegeven.
6.1.
Het Instituut gebruikt voor de berekening van de waardedaling van een woning de methode van Atlas om de waardedaling abstract te begroten. Het gebruik van een dergelijke methode voor een modelmatige en abstracte berekening is door deze rechtbank [1] en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [2] redelijk en aanvaardbaar geacht.
6.2.
Tot 1 januari 2023 maakte het Instituut voor de begroting van de waardedaling gebruik van de Atlas-methode “Zeven bewogen jaren”, uitgaande van de waardedalingspeildatum 1 januari 2019. Het risicogebied in dat rapport is bepaald door eerst alle vierpositiepostcodegebieden vast te stellen waar minimaal éénmaal fysieke mijnbouwschade is vergoed. De waardeontwikkeling van woningen in dit gebied is vergeleken met de waardeontwikkeling van vergelijkbare referentiewoningen buiten het potentiële risicogebied. Op basis van die vergelijking is vastgesteld in welke vierpostcodegebieden met statistische zekerheid sprake is van waardedaling van woningen door de ligging in een gebied met risico op aardbevingen. De uitkomst van het onderzoek was dat in gebieden met 30% of meer geaccepteerde schadeclaims, een statistisch significant prijseffect werd gevonden. In gebieden met tussen de 20 en 30% geaccepteerde schadeclaims kon een negatief prijseffect niet worden uitgesloten. In gebieden met minder dan 20% geaccepteerde schadeclaims kon een significant prijseffect wel worden uitgesloten. [3]
6.3.
Op advies van de Adviescommissie waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (de Adviescommissie) heeft het Instituut het risicogebied in de eerste plaats afgebakend op het gebied waarin sprake was van een schade-intensiteit van 20% of meer. Met die afbakening was echter sprake van zes enclaves (postcodegebieden met een schade-intensiteit minder dan 20%, geheel omsloten door het 20%-risicogebied) en twee eilanden (gebieden met een schade-intensiteit van meer dan 20%, zonder aansluiting op de rest van het risicogebied). Het Instituut heeft vervolgens besloten te werken met een aangesloten risicogebied, inclusief de zes enclaves. In de uitspraak van 21 januari 2022 heeft deze rechtbank geoordeeld dat het Instituut zich wat betreft de afbakening van het waardedalingsgebied op de Atlas-methode mocht baseren. [4]
6.4.
Het Instituut heeft Atlas Research gevraagd het waardedalingsonderzoek te actualiseren. Daartoe is in april 2022 het rapport “Herstel, maar nog niet hersteld” uitgebracht. Dit onderzoek bouwt voort op het rapport “Zeven bewogen jaren” waarbij alle gegevens – de woningmarkttransacties, schadetoekenningen, bevingsgegevens en omgevingskenmerken – zijn geactualiseerd. In het rapport is vermeld dat er in totaal 88 postcodegebieden zijn die in Zeven bewogen jaren onder de grens van 20% vielen en dus buiten het risicogebied lagen en nu wel een schade-intensiteit hebben van meer dan 20%; 28 daarvan hebben een schade-intensiteit van 40% of meer. In het rapport is vermeld dat dit, net als de vele schadetoekenningen in gebieden zonder bevingen boven een drempelwaarde van 1,0 mm/s en de toekenningen in het kader van de Stuwmeerregeling, leidt tot vraagtekens bij de geschiktheid van toegekende schades als criterium om het risicogebied af te bakenen (blz. 22). Uit het nieuwe onderzoek bleek dat met de huidige gegevens het waardedalingsgebied niet langer kan worden afgebakend met het criterium van een schade-intensiteit van 20%, omdat binnen dat gebied sprake is van een positief gebiedseffect en de afbakening te ruim zou zijn. Een afbakening bij een schade-intensiteit van 30% leidde ook niet tot voldoende robuuste uitkomsten. Uiteindelijk bleek een afbakening op basis van een combinatie van een schade-intensiteit van boven de 40% en een beving van minimaal 1 mm/s (met een overschrijdingskans van 50% ) het meest robuust en plausibel (blz. 31). De Adviescommissie heeft op 12 april 2022 geadviseerd tot toepassing van deze geactualiseerde methode. [5] Sinds 1 januari 2023 hanteert het Instituut op grond van artikel 3.2 van haar Procedure en Werkwijze bij het begroten van de waardedalingsvergoeding de geactualiseerde Atlas-methode. Daarbij gaat het Instituut uit van de waardedalingspeildatum van 1 januari 2021. De gegevens die zijn gebruikt voor het rapport “Herstel maar nog niet hersteld”, zoals de schade-intensiteit, zijn ook zo veel mogelijk tot 1 januari 2021 geactualiseerd.
6.5.
Naar aanleiding van gestelde Kamervragen heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat het Instituut in september 2023 verzocht de Adviescommissie te vragen om nogmaals te beoordelen of Annerveenschekanaal aan het waardedalingsgebied zou moeten worden toegevoegd. [6] De Adviescommissie heeft op 20 december 2023 geadviseerd Annerveenschekanaal niet toe te voegen aan het waardedalingsgebied. [7] Dit advies is door het Instituut overgenomen. [8] In april 2024 zijn opnieuw Kamervragen gesteld, waarop de Staatssecretaris heeft verwezen naar het advies van de Adviescommissie van 20 december 2023. [9]
Recht op schadevergoeding voor waardedaling op grond van het Burgerlijk Wetboek
7. Eiser stelt primair dat hij recht heeft op schadevergoeding op grond van artikel 6:96 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), omdat door waardedaling van zijn woning sprake is van vermogensschade.
7.1.
De rechtbank overweegt dat het Instituut, zoals hiervoor omschreven, een methode heeft laten ontwikkelen om de waardedaling van een woning te berekenen. Als bij het Instituut een aanvraag voor een waardedalingsvergoeding wordt ingediend, wordt de waardedaling aan de hand van die methode berekend. Het Instituut stelt het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vast in een besluit. Het past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht overeenkomstig toe, zoals volgt uit artikel 2, zesde lid, van de Tijdelijke wet Groningen (TwG).
7.2.
Eiser stelt dat het recht op een waardedalingsvergoeding in dit geval rechtstreeks voortvloeit uit het BW. De rechtbank stelt voorop dat het wettelijke bewijsvermoeden uit artikel 6:177a van het BW enkel van toepassing is op fysieke schade, niet op waardedaling van de woning. Op grond van het civiele aansprakelijkheidsrecht is het daarom in dit geval aan eiser om aan te tonen dat daadwerkelijk sprake is van waardedaling van zijn woning. Eiser heeft daartoe enkel verwezen naar tabel 3.4 uit het Atlas-rapport “Herstel, maar nog niet hersteld” (blz. 25). Op grond van die tabel zou hooguit kunnen worden geconcludeerd dat vanaf een schade-intensiteit van tussen de 30 en 40% in het ommeland mogelijk sprake is van een negatief prijseffect. Het ommeland bevat echter veel meer postcodegebieden dan het postcodegebied van eiser. Met verwijzing naar deze tabel kan daarom in ieder geval niet worden aangetoond dat sprake is van waardedaling in het postcodegebied van eiser, noch dat de woning van eiser door mijnbouwactiviteiten in waarde is gedaald. Eiser heeft daartoe ook geen andere stukken overgelegd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Beleid vaststelling waardedaling Instituut
8. Eiser stelt verder dat met een meer gedetailleerde toepassing van de methode die Atlas gebruikt om het waardedalingsgebied te bepalen, ook Annerveenschekanaal bij dit gebied hoort. Ook hier noemt eiser weer dat in het ommeland de grens ligt bij een schade-intensiteit van 30% en hoger. Eiser stelt dat het gevolg van de keuze voor afbakening op een schade-intensiteit van 40% en hoger is dat gebieden in het ommeland met een schade-intensiteit van tussen de 30% en 40% buiten de regeling vallen, terwijl in die gebieden volgens de criteria die het Instituut hanteert in significante mate sprake is van negatieve prijseffecten. Annerveenschekanaal, met een schade-intensiteit van 34,9% zou volgens eiser daarom op grond van de resultaten in het onderzoek van Atlas aan het waardedalingsgebied moeten worden toegevoegd.
8.1.
Het Instituut stelt zich op het standpunt dat eiser een verkeerde uitleg aan het rapport geeft, door te stellen dat uit het rapport zou blijken dat in het ommeland al vanaf een schade-intensiteit van 30% sprake zou zijn van een statisch significante waardedaling. Dit is door Atlas slechts als mogelijke uitkomst gesignaleerd. Atlas heeft nooit geconcludeerd dat in het postcodegebied van eiser, of een ander postcodegebied met een schade-intensiteit van tussen de 30 en 40%, sprake is van waardedaling. Een afbakening op basis van een schade-intensiteit van 30% leidde echter niet tot bruikbare resultaten. De heer Poort zegt hierover in zijn reactie van 4 november 2024:
“Het woord ‘mogelijk’ in dit citaat staat er niet voor niets. (…) De resultaten in tabel 3.3 en 3.4. zijn in ons onderzoek dan ook een opmaat voor de analyse in tabel 3.5, waarin het gebiedseffect wordt afgebakend op een schade-intensiteit van 30%. In die analyse gaat het gebiedseffect naar nihil. Dit wordt in ons rapport geduid als een contrair resultaat, omdat in deze modelvariant vele postcodes technisch gezien tot het waardedalingsgebied behoren, maar vervolgens geen uitkering ontvangen omdat het gebiedseffect nihil is en er geen bevingen boven de drempelwaarde van 2,9 mm/s zijn geweest. Dat geldt ook zo voor (de postcode van) Annerveenschekanaal: ook bij een generieke afbakening op basis van 30% schade-intensiteit, volgt uit het model feitelijk geen waardedaling in dit gebied.”
Het onderzoek reikt wel een model aan dat een robuuste verklaring geeft voor waardedaling vanaf een schade-intensiteit van 40% met een bevingsindicator van minimaal 1 mm/s. Daarom is voor die afbakening gekozen.
8.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
8.2.1.
Het Instituut begroot de vergoeding voor waardedaling op grond van artikel 3.2 van de Procedure en Werkwijze. Zoals de Afdeling heeft overwogen, [10] moet deze Procedure en Werkwijze als beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gekwalificeerd. In het eerste lid van dit artikel staat dat het Instituut de omvang van de waardedaling begroot met toepassing van de methode die in het Atlas-rapport “Herstel, maar nog niet hersteld” is beschreven.
In het Atlas-rapport “Herstel, maar nog niet hersteld”, is het gebied afgebakend met het criterium van een schade-intensiteit van 40% of hoger en minimaal één beving van 1 mm/s met een overschrijdingskans van 50%.
8.2.2.
De rechtbank ziet in de rapportages van Atlas voldoende onderbouwing voor de nieuwe afbakening, waarbij in een postcodegebied waar minder dan 40% van de ingediende schadeclaims is geaccepteerd geen sprake is van waardedaling van de woning. In de rapportages is onderbouwd waarom, na actualisering van de gegevens over schade-intensiteit, een afbakening op een schade-intensiteit van 30% niet tot robuuste resultaten leidt. De rechtbank acht de in deze zaak bestreden onderdelen van de Procedure en werkwijze betreffende de vaststelling van de waardedaling door aardbevingen ten gevolge van gaswinning daarom voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar. Er is daarom geen reden waarom verweerder de aanvraag van eiser niet zou mogen toetsen aan de hand van de Atlas-methode.
Afwijken beleidsregels
9. Eiser stelt dat zijn postcodegebied (9654) gelijk moet worden gesteld aan de enclaves en daarom ook aan het waardedalingsgebied moet worden toegevoegd. Op grond van de vaststelling van het waardedalingsgebied volgens het rapport ‘Herstel, maar nog niet hersteld’ is sprake van twee enclaves binnen het waardedalingsgebied. Bij die enclaves is geen sprake van een schade-intensiteit van minstens 40% en ten minste één beving van meer dan 1 mm/s met een overschrijdingskans van 50%. Die enclaves zijn desondanks toegevoegd aan het waardedalingsgebied, omdat ze geheel ontsloten zijn met postcodes die wel tot het waardedalingsgebied behoren op grond van het rapport van Atlas. De postcodegebieden die om het postcodegebied van eiser heen liggen (9651, 9655, 9656, 9657 en 9659) behoren wel tot het waardedalingsgebied. Het postcodegebied van eiser wordt daardoor voor 88% omsloten door postcodegebieden die onderdeel zijn van het waardedalingsgebied. Deze hoge mate waarin Annerveenschekanaal is omsloten door gebieden met waardedaling noemt eiser uniek, alleen voor Oldehove is ook sprake van een hoge mate van omsluiting. Nu het postcodegebied van eiser bijna geheel is omsloten door postcodegebieden die onderdeel zijn van het waardedalingsgebied, zou Annerveenschekanaal naar bedoeling van de waardedalingsregeling ook als enclave moeten worden beschouwd. Het Instituut dient volgens eiser daarom op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van het beleid in de Procedure en Werkwijze.
9.1.
Eiser stelt daarbij dat de begrenzing van postcodegebieden tot op zekere hoogte willekeurig is en dat de grenzen ooit op grond van logistieke overwegingen zijn bepaald. In het postcodegebied van eiser is de lintbebouwing langs het Grevelingenkanaal bepalend voor de woonbebouwing. Die lintbebouwing zet zich voort in Eexterveenschekanaal, dat wel tot het waardedalingsgebied behoort. Dat Annerveenschekanaal niet volledig omsloten wordt door gebieden met waardedaling wordt bovendien volledig bepaald door begrenzing van postcodegebieden in onbewoond agrarisch gebied. Daarom is het postcodegebied van eiser de facto een enclave. In het aanvullend beroepschrift stelt eiser verder dat Annerveenschekanaal weliswaar een lagere bevingsbelasting heeft dan de in ‘Herstel, maar nog niet hersteld’ erkende enclaves (geen beving met grondsnelheid van minstens 2.9 mm/s), maar dat dit ook geldt voor 45 postcodegebieden die wel in het waardedalingsgebied liggen.
9.2.
Het Instituut stelt zich op het standpunt dat er geen reden is het postcodegebied van eiser gelijk te stellen aan de enclaves. De keuze tot opneming van de enclaves in ‘Herstel, maar nog niet hersteld’ in het waardedalingsgebied is uitdrukkelijk beperkt tot de postcodegebieden die geheel door het waardedalingsgebied werden omsloten. De twee betreffende postcodegebieden liggen twee rijen diep in het waardedalingsgebied. Voor deze postcodegebieden was niet redelijkerwijs verklaarbaar waarom in deze postcodegebieden geen waardedaling zou zijn, terwijl dat in de omliggende postcodegebieden wel het geval zou zijn. Ter zitting heeft het Instituut daarbij nog benoemd dat in deze twee enclaves sprake is geweest van maximale trillingssnelheden van boven de drempelwaarde van 2.9 mm/s met een overschrijdingskans van 50%, wat in het postcodegebied van eiser niet het geval is. Volgens het Instituut is het onjuist dat de afbakening op basis van postcodegebieden naar willekeur neigt. Het risicogebied vergt een afbakening en uit de onderzoeken van Atlas komt naar voren dat de afbakening op basis van postcodegebieden tot een robuust en toepasbaar model leidt. Het Instituut ziet in het betoog van eiser ook geen aanleiding voor toepassing van 4:84 van de Awb. Dat eiser niet in het risicogebied woont geldt ook voor de meeste mensen in Nederland en dat eiser er vlakbij woont geldt ook voor andere mensen die aan de randen van het risicogebied wonen. Bovendien heeft eiser niet concreet onderbouwd dat de afbakening van het risicogebied in zijn geval onjuist uitpakt.
9.3.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit artikel 4:84 van Pro de Awb volgt dat het Instituut overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding met de beleidsregels te dienen doelen. [11] Het betoog van eiser in dit kader ziet er voornamelijk op dat Annerveenschekanaal gelijkgesteld zou moeten worden met de enclaves. In dat betoog heeft het Instituut naar het oordeel van de rechtbank geen grond hoeven zien om van de beleidsregels af te wijken. Dit is voldoende uitgelegd, met de toelichting van het Instituut zoals weergegeven onder 9.2. Daarbij komt dat eiser verder in het geheel niet heeft onderbouwd waarom de toepassing van de beleidsregels in zijn situatie tot onevenredige gevolgen leidt. Eiser heeft bijvoorbeeld geen onderbouwing gegeven waaruit blijkt dat zijn woning daadwerkelijk in waarde is gedaald als gevolg van de in de Tijdelijke wet Groningen genoemde bodembeweging. De rechtbank is ook daarom van oordeel dat het Instituut geen aanleiding heeft hoeven zien om van de beleidsregels af te wijken.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag van eiser om een vergoeding van schade door waardedaling van zijn woning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.R. Gans, voorzitter, en mr. J.Y.B. Jansen en mr. A.W. Wassink, leden, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.