Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1632
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. T.W. Franssen).
Procesverloop
In de beslissing van 12 december 2020 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om vergoeding van schade door waardedaling van zijn woning aan de [adres] te [plaats] , afgewezen.
In het besluit van 10 mei 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 1 juni 2021 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam persoon 1] en de gemachtigde bovengenoemd. Daarnaast is dr. J.P. Poort, werkzaam bij Atlas Research (hierna: Atlas), verschenen.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van dit beroep neemt de rechtbank de volgende feiten – voor zover hier van belang – als vaststaand aan.
1.1.
Eiser is sinds 1 november 1996 50% eigenaar van de woning aan de [adres]
te ( [postcode] [plaats] .
1.2.
Op 7 november 2020 heeft eiser verzocht om vergoeding van de schade ten gevolge van waardedaling van zijn woning.
1.3.
Bij het primaire besluit is de aanvraag afgewezen, omdat de woning van eiser volgens verweerder buiten het gebied ligt waar waardedaling door aardbevingen ten gevolge van gaswinning kan optreden.
1.4.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 13 december 2020
heeft verweerder het bezwaar tegen voornoemd besluit ontvangen.
2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Dit onder verwijzing naar het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof) van 23 januari 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:618), het advies van de Adviescommissie waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: Adviescommissie) van 24 april 2019 en de methode “Atlas voor gemeenten” (hierna: Atlas) van oktober 2019.
2.1.
Op 1 juni 2021 heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
3. De rechtbank slaat acht op het hierna volgende juridisch kader.
3.1.
Ingevolge artikel 1 van Pro de TwG wordt in die wet onder schade verstaan: schade die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg.
3.2.
Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, van de TwG heeft verweerder tot taak en is bevoegd schade af te handelen en daartoe:
a. aanvragen in behandeling te nemen, voor zover de aanvrager zijn vordering tot vergoeding van schade op de exploitant ter zake van de schade waarvoor vergoeding wordt aangevraagd aan de Staat heeft overgedragen;
b. de aanspraak op een vergoeding van schade vast te stellen, en
c. de omvang van de vergoeding van schade of de te treffen maatregelen in natura vast te stellen.
Ingevolge het zesde lid van dit artikel voert verweerder deze taken en bevoegdheden uit met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 178, aanhef en onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW).
Ingevolge het zesde lid van dit artikel voert verweerder deze taken en bevoegdheden uit met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 178, aanhef en onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW).
3.3.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij de TwG (Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35250, nr. 3, blz. 12-13) kan bij andere vormen van schade dan fysieke schade worden gedacht aan schade als gevolg van waardedaling. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit hieruit voort dat de wetgever heeft beoogd om waardedaling van een woning als schade te vergoeden. Bij brief van 22 juni 2020 is door de minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bericht dat verweerder de waardedaling voor zijn rekening gaat nemen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 250, nr. 42).
3.4.
Uit vorenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat onder het begrip schade als bedoeld in voornoemd artikel 1 van Pro de TwG tevens moet worden verstaan schade door waardedaling van een woning door aardbevingen ten gevolge van gaswinning.
4. De rechtbank ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of een civielrechtelijke vaststelling van dergelijke schade reeds thans kan plaatsvinden. Dit met het oog op hetgeen is bepaald in artikel 2, zesde lid, van de TwG.
4.1
Niet in geschil is dat eiser er door indiening van een aanvraag bij verweerder voor heeft gekozen om de schade door waardedaling van zijn woning via de publiekrechtelijke route te verhalen. De (wijze van) begroting van de omvang van de waardedaling is door verweerder neergelegd in hoofdstuk 3 van de Procedure en werkwijze van verweerder. Op grond van artikel 3.2 van de Procedure en werkwijze begroot verweerder de omvang van de waardedaling van een woning met toepassing van de methode die is beschreven in het onderzoek van Atlas. Deze methode voorziet in een abstracte berekening van waardedaling.
4.2.1.
In het in kracht van gewijsde gegane arrest van 23 januari 2018 heeft het hof abstracte schadebegroting -in een zaak over schade door waardedaling van woningen door aardbevingen ten gevolge van gaswinning - toelaatbaar geacht. De Hoge Raad heeft in een prejudiciële beslissing van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, daarentegen overwogen dat het begroten van schade die bestaat uit waardedaling van een woning, op dat moment vanwege de nog niet voldoende stabiele geofysische situatie van het Groningenveld, niet mogelijk was.
4.2.2.
De minister van EZK heeft naar aanleiding van het arrest van het hof de Adviescommissie opdracht gegeven advies uit te brengen over een publiekrechtelijke regeling voor de compensatie van waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen in het gaswinningsgebied in Groningen (zie: het op 24 september 2018 gepubliceerde instellingsbesluit, Stcrt. 2018, 54279). In het door de minister gevraagde nader advies van de Adviescommissie van 14 november 2019 is uiteengezet waarom verweerder de waardedaling reeds thans kan begroten en vergoeden. In het verweerschrift van 29 september 2021 is het voorgaande beschreven en is het standpunt betrokken dat de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied voldoende stabiel en structureel is om, abstraherend van een daadwerkelijke verkoop, deze daling voor vergoeding in aanmerking te laten komen.
4.2.3.
In het vierde lid van artikel 3.5. van de Procedure en werkwijze van verweerder is daarnaast nog het volgende opgenomen: “Het Instituut is van oordeel dat bevingen en de daaruit voortvloeiende prijseffecten als voorzienbaar moeten worden beschouwd, en dus geen aanleiding vormen om de toegekende vergoeding voor waardedaling te heroverwegen, indien deze bevingen een magnitude hebben van minder dan 4, tenzij binnen een periode van 365 aaneengesloten kalenderdagen ten minste twee bevingen optreden met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter of meer.”
Naar het oordeel van het Instituut moeten deze situaties op 1 januari 2019 dusdanig onwaarschijnlijk worden geacht (hoewel niet geheel onvoorzienbaar) dat de aanvragers hiermee geen rekening behoefden te houden. In dat geval zal dus, naar een actuelere peildatum, worden gekeken welke waardedaling alsdan is opgetreden en of dat noopt tot een correctie van de eerder toegekende vergoeding (aldus: de toelichting van verweerder bij artikel 3.5).
4.3.
De rechtbank concludeert uit voornoemde jurisprudentie dat vaststelling van schade ten gevolge van waardedaling van een woning door gaswinning volgens civielrechtelijke normen op abstracte wijze mag plaatsvinden. De rechtbank stelt verder vast dat in de onderhavige – bestuursrechtelijke – procedure partijen het er over eens zijn dat de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied voldoende stabiel is om de door eiser geclaimde schade reeds thans vast te stellen. Een (civielrechtelijk) beletsel om vast te stellen of er sprake is van schade ten gevolge van waardedaling is niet aangedragen. De rechtbank voegt daaraan toe dat de HR in voornoemde uitspraak van 19 juli 2019 uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat dat een regeling tot stand wordt gebracht die voorziet in een vergoeding van schade door waardedaling van een woning. Vergoeding van schade op grond van een dergelijke regeling, zo verstaat de rechtbank voornoemde uitspraak, is ook mogelijk indien zou moeten worden aangenomen dat op het moment van indiening van een schadeverzoek (nog) geen sprake is van een geofysisch voldoende stabiele toestand.
Op grond van vorenstaande valt niet in te zien dat uitoefening van de in de TwG neergelegde bevoegdheid en taak om de aanspraak op schade door waardedaling van een woning vast te stellen, niet mogelijk is vanwege het in artikel 2, zesde lid, van de TwG neergelegde uitgangspunt dat die aanspraak volgens de bepalingen van het BW moet worden vastgesteld. De rechtbank verwijst voorts kortheidshalve naar hetgeen hieromtrent in de uitspraak van 1 november 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:4668, is overwogen.
5. In geschil is de onder 4.1. genoemde keuze om bij de begroting van de schade door waardedaling van een woning, de methode die is beschreven in het onderzoek van Atlas te hanteren.
5.1.
Eiser is van mening dat er in deze methode ten onrechte vanuit wordt gegaan dat ten aanzien van zijn woning geen sprake kan zijn van waardedaling als gevolg van aardbevingen door gaswinning. Eiser is van mening dat het door verweerder in dezen gehanteerde waardedalingsgebied, waarbinnen waardedaling optreedt, onjuist is afgebakend en dat zijn woning ten onrechte daarbuiten ligt.
Eiser heeft zijn aanvraag niet van een nadere onderbouwing, zoals bijvoorbeeld een contra-expertise, voorzien. Eiser heeft ook geen taxatie van zijn gestelde schade door waardedaling overgelegd.
5.2.
Verweerder is, in lijn met artikel 3.2 van de Procedure en werkwijze, nagegaan of er sprake kan zijn van schade door waardedaling. Verweerder is op grond van de ligging van eisers woning buiten het waardedalingsgebied tot de conclusie gekomen dat daarvan geen sprake is.
5.3.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de afbakening van het waardedalingsgebied zoals bepaald in de artikel 3.2. genoemde methode het navolgende.
5.3.1.
In 2017 is door Atlas het -in het verweerschrift aangehaalde- rapport
‘Vijf jaar na de beving van Huizinge’uitgebracht. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:
‘Vijf jaar na de beving van Huizinge’uitgebracht. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:
“Voor het potentiële risicogebied is in eerste instantie uitgegaan van alle postcodegebieden waar minimaal één keer schade door aardbevingen is vastgesteld. Vervolgens is onderzocht of er een bepaalde grens in het percentage schadegevallen aan te geven is waarbij er geen negatief prijseffect meer is. Dat blijkt inderdaad zo te zijn; in de gebieden met minder dan 20% schade is er geen negatief prijseffect. Daarom is uiteindelijk uitgegaan van een risicogebied dat bestaat uit alle postcodegebieden met 20% of meer geaccepteerde schadeclaims door aardbevingen.”
5.3.2.
Deze conclusie is overeind gebleven in het rapport ‘Nog altijd in beweging’ uit 2018. Dit laatste advies is gebruikt voor het in het bestreden besluit genoemde advies van
24 april 2019. In het advies van 24 april 2019 is overwogen dat de methode van Atlas als de meest robuuste van alle in het advies behandelde methodes valt te beschouwen
(bladzijde 21). Over het toepassings- dan wel waardedalingsgebied is het volgende overwogen (bladzijde 27):
“De adviescommissie adviseert ten aanzien van het toepassingsgebied de afbakening uit de methode van Atlas voor Gemeenten te hanteren. Atlas voor Gemeenten hanteert een risicogebied dat wordt bepaald door 20% of meer geaccepteerde schadegevallen ten opzichte van de totale woningvoorraad. Bij de bespreking van het conceptadvies zijn door verschillende organisaties vragen gesteld over het hanteren van het criterium 20% en is bijvoorbeeld gepleit voor een lagere ondergrens. Dit onder meer onder verwijzing naar afname van meldingsbereidheid van schade ten tijde van de schadeafhandeling door NAM. De adviescommissie heeft aan Atlas voor Gemeenten gevraagd het toepassingsgebied inzichtelijk te maken wanneer 10% gehanteerd wordt. Het risicogebied wordt in dat geval maar in zeer beperkte mate groter. Als een lager percentage wordt gehanteerd constateert Atlas voor gemeenten een tegenovergesteld effect: van waardedaling is geen sprake, de huizenprijzen zijn gestegen. Dit mogelijk vanwege het zogenaamde waterbed-effect. Terecht hebben verschillende partijen opgemerkt dat, bij het hanteren van het percentage van 20% toegekende schadeclaims ten opzichte van de totale woningvoorraad, er gebruik moet worden gemaakt van de meest recente schadegegevens van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen. Op basis van deze meest recente gegevens zal het toepassingsgebied definitief vastgesteld moeten worden.”
5.3.3.
In het in het bestreden besluit genoemde rapport van Atlas van oktober 2019 is op bladzijde 7 en 21-22 het navolgende vermeld:
“In eerder onderzoek was vastgesteld dat voor het gebied met 20% of meer geaccepteerde schadegevallen het bestaan van een negatief effect op de woningprijzen niet viel uit te sluiten. Die analyse is herhaald met de geactualiseerde schadegegevens en woningmarkttransacties. Wederom blijkt dat een grens van 20% schadetoekenning de meest ruime afbakening van het risicogebied betreft die in overeenstemming is met de empirie, en dit geldt daarmee in beginsel als logische grens voor het risicogebied.
(…)
In gebieden met 30% of meer geaccepteerde schadeclaims werd een statistisch significant negatief prijseffect gevonden. Voor het gebied met tussen 20% en 30% schade was dat niet het geval, maar was een negatief prijseffect ook niet uit te sluiten. Voor de gebieden met minder dan 20% schade was een negatief prijseffect naar gangbare wetenschappelijke maatstaven wel uit te sluiten. Er werd zelfs een positief effect gevonden, mogelijk als gevolg van een ‘waterbedeffect’: de vraag naar woningen net buiten het risicogebied kan worden opgestuwd door bewoners en potentiële kopers die de kern van het risicogebied vermijden, waardoor de prijzen daar juist stijgen
5.3.4.
In het definitieve advies van de Adviescommissie van 14 november 2019 is op
bladzijde 4 het volgende overwogen:
“In postcodegebieden met een nog lager percentage toegekende schade (minder dan 20%) wordt een positief prijseffect gevonden, hetgeen vermoedelijk samenhangt met een ‘waterbed’-effect: als Groningers vanwege de aardbevingen verhuizen naar plaatsen juist buiten het risicogebied, kunnen de prijzen daar juist stijgen.”
5.4.
De rechtbank ziet in de rapportages van Atlas voldoende onderbouwing voor het uitgangspunt dat in een postcodegebied waar minder dan 20% van de ingediende schadeclaims is geaccepteerd, geen sprake is van een waardedaling van de woning. De rechtbank wijst op het feit dat Atlas daar in het onderzoek zelfs een tegenovergesteld effect heeft waargenomen, in die zin dat in deze postcodegebieden sprake was van waardevermeerdering. De enkele niet onderbouwde stelling van eiser dat het onderzoek van Atlas arbitrair en onbetrouwbaar is en dat in de onderzoeksperiode sprake zou zijn van een overspannen huizenmarkt, kunnen daar niet aan afdoen.
5.5.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen acht de rechtbank de in deze zaak bestreden onderdelen van de Procedure en werkwijze betreffende de vaststelling van de waardedaling door aardbevingen ten gevolge van gaswinning voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar. Er is geen reden waarom verweerder de aanvraag van eiser niet zou mogen toetsen aan de hand van de Atlas-methode. De beroepsgrond van eiser, inhoudende dat deze methode niet mag worden gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen om vergoeding van waardedaling van woningen door aardbevingen ten gevolge van gaswinning, faalt derhalve.
6. Met betrekking tot de door eiser gedane aanvraag overweegt de rechtbank ten aanzien van de individuele aspecten daarvan als volgt.
6.1.
De postcode [postcode] is in het rapport van oktober 2019 terug te vinden op bladzijde 113. In dit postcodegebied zijn er 5124 woningen waarvan bij 1 tot 10% van de woningen op aanvraag (fysieke) schade is toegekend. Dit valt onder de in de methode van Atlas aangegeven grens van 20%, zoals hier voren is verduidelijkt.
6.2.
Deskundige Poort heeft op zitting naar voren gebracht dat er in het postcodegebied waar eiser onder valt 117 gehonoreerde schadetoekenningen zijn (circa 2,3% in plaats van het vereiste minimum van 20%). Om de woning van eiser binnen het waardedalingsgebied te kunnen laten vallen, zouden er meer dan 1.000 gehonoreerde schademeldingen moeten zijn geweest. Er wordt volgens hem bovendien geen prijsdrukkend, maar juist een positief effect gezien bij de dataset die is gehanteerd bij vaststelling van de methode van Atlas.
6.3.
Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er wel sprake is van schade door waardedaling. De enkele stelling dat aan zijn woning fysieke (mijnbouw)schade is opgetreden, dat deze ook is vergoed en dat hij gebruik heeft kunnen maken van de zogenoemde Waardevermeerderingsregeling, is daartoe onvoldoende. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder moet uitgaan van een overblijvende waardevermindering na herstel van de schades (De rechtbank verwijst in dat kader -ten overvloede- naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2682, overweging 106). Uit het onderzoek van Atlas is gebleken (zie rapportage oktober 2019) dat de schadehistorie van individuele woningen geen significant effect hebben op de waarde daarvan. In het betoog van eiser wordt geen grond gevonden voor een andersluidend oordeel. Deze beroepsgrond faalt.
7.1.
Eiser heeft in beroep voorts nog aangevoerd dat door verweerder informatie is verspreid dat alle postcodes in [plaats] in aanmerking zouden komen voor vergoeding van waardedaling. Dit is volgens eiser niet tegengesproken door verweerder. Hij vindt ook daarom dat hij in aanmerking komt voor schadevergoeding.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat eiser met vorenstaande een beroep doet op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (vgl. overweging 3.1 van de uitspraak van de ABRvS van 20 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:576).
7.3.
In dat kader wijst de rechtbank er op dat de berichtgeving waarin de door eiser veronderstelde suggestie zou zijn gewekt, niet van verweerder afkomstig is en hem ook niet valt toe te rekenen. Verweerder is immers niet verantwoordelijk voor de juistheid van nieuwsberichten die niet van hem afkomstig zijn. De rechtbank kan gelet daarop in het midden laten of, en zo ja, in hoeverre in de door eiser aangehaalde informatie een toezegging als door hem gesteld, valt terug te vinden.
In de berichtgeving van verweerder zelf aangaande het recht op vergoeding van waardedaling, zoals die onder meer is terug te vinden op de website van verweerder, staat overigens beschreven hoe de vergoeding van waardedaling in zijn werk gaat en in het bijzonder dat uitsluitend waardedaling wordt vergoed in het afgebakende risico- dan wel waardedalingsgebied. Deze beroepsgrond van eiser treft eveneens geen doel.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Nu het beroep ongegrond is, bestaat geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. J.Y.B. Jansen en
mr. A.W. Wassink, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 21 januari 2022 en wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.