Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 25/2368
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2026 in de zaak tussen
[naam], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de invordering van in totaal € 10.000,- aan verbeurde dwangsommen vanwege niet vergunde bouwwerken en niet toegestaan verblijf op het perceel aan de [adres] in [plaats]. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de invordering van de dwangsommen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat alleen de invordering van € 2.000,- naar aanleiding van de controle op 10 november 2023 terecht en voldoende gemotiveerd is. Voor het overige zijn de invorderingen onterecht of onvoldoende gemotiveerd. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1.2.
Het college heeft op 5 november 2024 en 19 maart 2025 verbeurde dwangsommen van totaal € 10.000,- ingevorderd. Met het bestreden besluit van 22 mei 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de invordering van die dwangsommen gebleven.
1.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 29 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en L.M. van Benthem namens het college.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Het college heeft op 6 april 2023 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. De last luidt:
“U dient de overtreding van:
U krijgt hiervoor 6 maanden na verzending van het besluit de gelegenheid. Voldoet u niet, niet volledig of niet tijdig aan deze lastgeving, dan verbeurt u een dwangsom van € 2.000,- per geconstateerde overtreding en per week of een gedeelte daarvan. Dit met een maximum van € 10.000,-
Concreet volgt uit het bovenstaande dat u in ieder geval:
- Alle bouwwerken op het perceel [adres] te [plaats] (…) dient te verwijderen en verwijderd te houden;
- En het gebruik van deze bouwwerken voor verblijfsdoeleinden op het perceel dient te staken en gestaakt te houden.”
2.1.
Toezichthouders hebben op 10 november 2023, 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 een hercontrole uitgevoerd en volgens het college is op al die data geconstateerd dat niet aan de last is voldaan.
2.3.
Op 22 mei 2025 heeft het college de bezwaren van eiser tegen de invorderingsbeschikkingen ongegrond verklaard.
Ziet de last ook op nieuwe vergunningplichtige bouwwerken?
3. Eiser voert aan dat er niet is aangetoond dat de last op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 is overtreden. De bouwwerken waar de last op ziet waren toen verwijderd en zijn verwijderd gebleven. De last kan volgens eiser niet zien op eventuele toekomstige overtredingen. [4]
4. Het college stelt dat de last er ook op gericht is dat geen nieuwe bouwwerken zonder omgevingsvergunning worden gebouwd. Tijdens de controles op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 is geconstateerd dat er één of meerdere nieuwe bouwwerken aanwezig waren zonder de daarvoor benodigde vergunning. Daarom is volgens het college op die data ook een dwangsom verbeurd. Volgens het college wordt voldaan aan de vereisten voor het opleggen voor een last onder dwangsom om herhaling te voorkomen. [5] Er is sprake van continuïteit; het betreffen telkens overtredingen van hetzelfde wetsartikel, op hetzelfde perceel en binnen relatief korte tijd.
5. De rechtbank stelt vast dat de opgelegde last onder dwangsom onherroepelijk is. Verder betwist eiser niet dat tijdens de controle op 10 november 2023 een overtreding van de last is geconstateerd en dat daarmee een dwangsom van € 2.000,- is verbeurd. Op 10 november 2023 waren nog vergunningplichtige bouwwerken aanwezig die ook al ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom aanwezig waren. Die bouwwerken zijn na 10 november 2023 verwijderd en niet meer aangetroffen tijdens de latere controles.
Tijdens de controles op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 zijn nieuwe constructies aangetroffen. Eiser heeft niet betwist dat de nieuwe constructies die de toezichthouder op het perceel heeft aangetroffen op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025, vergunningplichtige bouwwerken zijn.
Tijdens de controles op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 zijn nieuwe constructies aangetroffen. Eiser heeft niet betwist dat de nieuwe constructies die de toezichthouder op het perceel heeft aangetroffen op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025, vergunningplichtige bouwwerken zijn.
5.1.
De beroepsgrond gaat over de vraag of de last onder dwangsom ook ziet op nieuwe vergunningplichtige bouwwerken, of dat de last alleen ziet op het verwijderen van de bouwwerken die ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom aanwezig waren. Als de last ook ziet op nieuwe vergunningplichtige bouwwerken, dan zijn tijdens de controles van 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 dwangsommen verbeurd vanwege aanwezigheid van vergunningplichtige bouwwerken.
5.2.
De rechtbank overweegt dat vanuit rechtszekerheid is vereist dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [6]
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van de last onder dwangsom van 6 april 2023 niet eenduidig volgt dat de last ook ziet op na de begunstigingstermijn nieuw gerealiseerde vergunningplichtige bouwwerken. De rechtbank begrijpt dat het college met de toevoeging “en verwijderd houden” ook beoogd heeft dat geen andere/nieuwe vergunningplichtige bouwwerken mochten worden geplaatst. Maar de rechtbank begrijpt ook dat eiser dit niet zo opgevat heeft. De zin in de lastgeving dat eiser “alle bouwwerken op het perceel (…) dient te verwijderen en verwijderd te houden” kan, mede gelet op de tekst van de rest van de brief van 6 april 2023, ook gelezen worden als opdracht om alleen alle bouwwerken die op dat moment aanwezig zijn en vergunningplichtig zijn, te verwijderen en niet meer terug te plaatsen. In de brief van 6 april 2023 wordt verwezen naar het rapport van de toezichthouder. Daarin zijn foto’s opgenomen van op dat moment aanwezige vergunningplichtige bouwwerken. Verder staat in de brief van 6 april 2023 onder het kopje “2. Welke regels gelden er”: “De bouwwerken die zijn aangetroffen voldoen niet aan deze criteria”. Op basis hiervan kon eiser de last onder dwangsom zo opvatten dat hij de overtreding ongedaan moest maken door de op dat moment aanwezige bouwwerken te verwijderen (en deze bouwwerken niet terug te plaatsen).
5.3.1.
Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid blijft het voor rekening van het college dat de last op meerdere manieren uit te leggen is. De uitspraak waar het college naar verwijst gaat over eisen die worden gesteld aan een herstelsanctie om herhaling van een eerdere overtreding te voorkomen. In dit geval blijkt uit de tekst van de door het college opgelegde last echter niet ondubbelzinnig dat de last wordt opgelegd voor het ongedaan maken van bestaande overtredingen én het voorkomen van herhaling in bredere zin.
5.4.
Eiser mocht ervan uitgaan dat de last alleen ziet op de bouwwerken die op het moment van het opleggen van de last aanwezig waren. Omdat vaststaat dat alleen op 10 november 2023 bouwwerken aanwezig waren die ook al ten tijde van het opleggen van de last aanwezig waren, is met betrekking tot de bouwwerken, slechts eenmaal een dwangsom verbeurd. Voor zover het college de aanwezigheid van nieuwe bouwwerken op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 aan de invordering ten grondslag heeft gelegd, is dat niet terecht.
5.5.
Omdat de invorderingsbeschikkingen er ook op zijn gebaseerd dat een dwangsom zou zijn verbeurd vanwege illegaal verblijf, beoordeelt de rechtbank hierna of de rechtsgevolgen van de invorderingsbeschikkingen gedeeltelijk in stand kunnen blijven vanwege overtreding van dit verblijfsverbod.
Is voldoende gemotiveerd dat er werd verbleven op het perceel?
6. Eiser voert aan dat hij is verhuisd naar [land] en daarmee heeft voldaan aan de last om het gebruik van de bouwwerken voor verblijfsdoeleinden te staken. Er is volgens hem niet geconstateerd dat hij daadwerkelijk op het perceel verbleef.
7. Volgens het college is tijdens de controles op 6 augustus 2024 en 20 januari 2025 geconstateerd dat er een toercaravan aanwezig was die was aangesloten op het stroomnet en een externe vuilwatertank. Ook waren de pootjes van de caravan uitgedraaid. Daarom was het voor het college aannemelijk dat de caravan werd gebruikt voor verblijfsdoeleinden.
8. De rechtbank overweegt dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. [7]
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is het feit dat een caravan is aangesloten op stroom en vuilwater en de pootjes zijn uitgedraaid, onvoldoende voor de conclusie dat in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, op het perceel verbleven wordt door één of meerdere personen. De toezichthouder heeft niet in de caravan gekeken of er tekenen van verblijf waren. Ook heeft de toezichthouder geen personen gezien of gesproken die op het terrein verbleven tijdens de controles op 6 augustus 2024 en 20 januari 2025. Er kunnen verschillende andere redenen zijn waarom een caravan aangesloten is op stroom en vuilwater en de pootjes zijn uitgedraaid. Verder bevatten de controlerapporten van die data onvoldoende concrete informatie om op grond daarvan de conclusie te kunnen dragen dat op het perceel verbleven werd en daarmee niet aan de last is voldaan.
8.2.
Gelet op het voorgaande heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd en vastgesteld dat op 6 augustus 2024 en 20 januari 2025 een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft plaatsgevonden. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. Het college heeft de bevindingen met betrekking tot de bouwwerken op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 niet ten grondslag mogen leggen aan de invorderingsbeschikkingen van 5 november 2024 en 19 maart 2024. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er op 6 augustus 2024 en 20 januari 2025 een overtreding is geconstateerd van het verblijfsverbod. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij dwangsommen zijn ingevorderd vanwege geconstateerde overtredingen op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025. Het bestreden besluit kan in stand blijven voor zover het de verbeuring op 10 november 2023 betreft.
9.1.
Omdat er tijdens de controles op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025 alleen nieuwe vergunningplichtige bouwwerken zijn aangetroffen kunnen die bevindingen in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar niet alsnog leiden tot een invordering vanwege overtreding van het bouw-gedeelte van de last onder dwangsom. Verder staat vast dat de toezichthouder tijdens de controles op 6 augustus 2024 en 20 januari 2025 niet in de caravan heeft gekeken. Uit de controlerapporten en de toelichting op de zitting volgen geen andere aanknopingspunten voor het kunnen motiveren van overtreding van het verblijfsverbod in de last. Daarom ziet de rechtbank geen mogelijkheid voor herstel van dit motiveringsgebrek.
De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de primaire besluiten (deels) te herroepen, zodat aan dit geschil, behoudens de mogelijkheid van hoger beroep, een einde is gekomen. Het college hoeft niet opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiser omdat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de primaire besluiten (deels) te herroepen, zodat aan dit geschil, behoudens de mogelijkheid van hoger beroep, een einde is gekomen. Het college hoeft niet opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiser omdat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
9.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 mei 2025 voor zover daarin is beslist over te gaan tot invordering van totaal in € 8.000,- vanwege de constateringen op 4 december 2023, 6 augustus 2024, 10 oktober 2024 en 20 januari 2025;
- herroept het primaire besluit van 5 november 2024 voor zover daarin dwangsommen zijn ingevorderd vanwege bevindingen gedaan op 4 december 2023 en 6 augustus 2024;
- herroept het primaire besluit van 19 maart 2025;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.