Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/5543
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 april 2014 in de zaak tussen
Stichting Cello, te Vught, eiseres,
(gemachtigde: mr. K.W.H. Albert)
en
de raad van de gemeente Haaren, verweerder.
(gemachtigde: mr. E. Beele)
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 4 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in het gebied Raamse Akkers de onroerende zaak kadastraal bekend gemeente Haaren, [sectienummer], behorende tot Landgoed Haarendael, aangewezen als onroerende zaak waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
Bij besluit van 24 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering van het besluit, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een (aanvullend) verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2014. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [persoon 1] lid van de Raad van bestuur, en door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. M.J.M.G. van Gerwen, plaatsvervanger van verweerders gemachtigde en door R. Mackaij.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat, bij de beoordeling van de zaak, uit van de volgende feiten.
Eiseres exploiteert een zorginstelling en is eigenaresse van Landgoed Haarendael. Eiseres heeft in 2006 besloten haar zorgcliënten die tot dat moment op de locatie Haarendael te Haaren woonden elders in haar werkgebied, in kleinere eenheden, te herhuisvesten. In januari 2012 zijn alle bewoners verhuisd, waarmee de zorgexploitatie van Haarendael werd beëindigd. Gelet op deze ontwikkeling, is het voornemen ontstaan om Haarendael te verkopen ten behoeve van herontwikkeling en een passend nieuw gebruik van gebouwen en gronden. De gemeente Haaren en eiseres hebben daartoe op 30 november 2009 een intentieovereenkomst gesloten, met een looptijd tot 1 juli 2012. Op 7 juni 2012 heeft verweerder de Structuurvisie Landgoed Haarendael (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Deze is op 21 juni 2012 in werking getreden. Na de vaststelling van de structuurvisie heeft eiseres, in overleg met de gemeente Haaren, de openbare verkoop bij inschrijving georganiseerd. Blijkens het proces-verbaal van openbare inschrijving zijn tijdens de openbare inschrijving van 3 december 2012 geen biedingen uitgebracht, zodat die procedure niet tot gunning heeft geleid. Nadat de inschrijvingsprocedure was geëindigd, heeft eiseres een bod ontvangen van [persoon 2]. Op 23 mei 2013 is een koopovereenkomst tussen eiseres en [persoon 2] tot stand gekomen. Vervolgens heeft verweerder, bij besluit van 3 juni 2013, het voorkeursrecht gevestigd.
2.1
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat de wettelijke grondslag voor het vestigen van een voorkeursrecht ontbreekt.
Volgens artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wvg, komen slechts gronden in aanmerking waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. De huidige bestemming en het huidige gebruik en de door de koper beoogde bestemming en het gebruik wijken echter niet af van de in de structuurvisie toegedachte bestemming. Verweerder stelt volgens eiseres weliswaar dat van een afwijkend gebruik ook kan worden gesproken wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, maar van een intensiever gebruik zal geen sprake zijn, omdat Haarendael een rijksmonument is waarvan het gebruik wordt beperkt door de monumentale en bouwkundige status ervan. Het object wordt bewoond en dat zal ook zo zijn binnen de kaders van de structuurvisie Landgoed Haarendael.
2.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoogde toekomstige bestemming van het Landgoed Haarendael, zoals die in de structuurvisie is omschreven, tot een intensiever gebruik leidt dan het bestaande. Het voorheen bestaande gebruik ten behoeve van maatschappelijke doelstellingen en zorg blijft in de toekomst ook mogelijk. Echter, de toekomstige bestemming voorziet in meer functies dan alleen de zorgfunctie. In het kader van de structuurvisie is bepaald dat ook een belangrijk deel van het thans onbebouwde, niet‑monumentale deel van het landgoed bebouwd mag worden voor woondoeleinden.
2.3
Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat ook wanneer de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever, gebruik dan het bestaande van een afwijkend gebruik kan worden gesproken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2445).
In 2009 is het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld, waarin ook landgoed Haarendael is opgenomen. Het grootste gedeelte van het terrein heeft de bestemming "Maatschappelijk" met de toevoeging "Cultureel waardevol", waarbij de oppervlakte van de bebouwing niet meer mag zijn dan bestaand, de bouwhoogte niet hoger mag zijn dan bestaand, de functie beperkt is tot "zorginstelling". Het voorgebied heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden 1". De strook langs de beek aan de dorpszijde heeft de bestemming "Natuur". De landerijen rondom hebben een agrarische bestemming. Landgoed Haarendael is, overeenkomstig de daaraan gegeven bestemmingen, in gebruik geweest. Momenteel vindt er bewoning plaats, op basis van een daarvoor voor twee jaar verleende ontheffing.
In de structuurvisie (pagina 45) is aangegeven dat in het geldende bestemmingsplan werd voorzien dat, na het vertrek van de bewoners, voor landgoed Haarendael een nieuwe bestemming moet worden gevonden. Gedacht wordt aan een andere bedrijfsmatige, maatschappelijke, recreatieve of woonbestemming. Op pagina 53 van de structuurvisie is vermeld dat bij de herbestemming nieuwe, levenskrachtige functies nodig zijn die het landgoed in de toekomst kunnen gaan dragen, zowel pragmatisch als economisch. Daarbij wordt gedacht aan een breed palet aan functies op het gebied van wonen, zorg, educatie, dienstverlening, bedrijvigheid, horeca en recreatie. In de structuurvisie is verder ruimte voorzien voor nieuwbouwontwikkeling opgenomen op een aantal plaatsen op het terrein.
Hiermee is voldoende duidelijk dat de toegedachte bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande gebruik, waarmee is voldaan aan het vereiste dat het bestaande gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. De vestiging van het voorkeursrecht door verweerder is dan ook niet in strijd met de door eiseres bedoelde wetsbepaling.
Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
3.1
Verder heeft eiseres aangevoerd dat de Wvg de verwerving van onroerend goed tot doel heeft. Het doel is dus aankoop door de gemeente en niet het opwerpen van een blokkade voor de verkoop aan een de gemeente niet welgevallige partij. De wet biedt gemeenten een instrument dat ingezet kan worden om een slagvaardig aankoopbeleid te voeren. In dit geval ontbreekt een gemeentelijk aankoopbeleid. De gemeente Haaren heeft bovendien nooit de intentie gehad om tot aankoop over te gaan.
De gemeenteraad heeft de haar op grond van de Wvg toekomende bevoegdheid dan ook aangewend voor een ander doel dan de wet beoogt, zodat sprake is van détournement de pouvoir.
Bovendien had de gemeente Haaren op grond van de redelijkheid en billijkheid die de rechtsverhouding tussen eiser en de gemeente op grond van de intentieovereenkomst beheerst, rekening moeten houden met het belang van eiseres om aan [persoon 2] te verkopen. [persoon 2] was, na een uitgebreide openbare inschrijvingsprocedure, de enige koper die bereid was het landgoed te kopen. De gemeente heeft geen bod uitgebracht en heeft nimmer de intentie uitgesproken tot aankoop over te willen gaan. Het belang van de gemeente om invloed op het proces uit te oefenen was gewaarborgd door middel van de intentieovereenkomst. De gemeente heeft door middel de overeenkomst haar regiefunctie uitgeoefend. Het is willekeurig en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur om vervolgens, achter de rug van eiseres om, een voorkeursrecht te vestigen.
3.2
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de raad de regie bij de herontwikkeling van het Landgoed Haarendael wilde behouden en dat hij in dat kader het voorkeursrecht heeft gevestigd. De Wvg ziet niet louter op de verwerving van onroerend goed door gemeenten. De wet is, als grondbeleidsinstrument, mede bedoeld om onwelgevallige transacties tegen te houden.
Verweerder is van mening dat eiseres tekort is geschoten in de nakoming van de intentieovereenkomst. Eiseres heeft verweerder rauwelijks geconfronteerd met het voornemen om met [persoon 2] een koopovereenkomst te sluiten over het landgoed. Omdat de intentieovereenkomst in feite bepaalde dat eiseres het landgoed niet zonder toestemming van de gemeente mocht verkopen, ging verweerder ervan uit dat eiseres zich, ook buiten deze overeenkomst om, gebonden zou achten aan de gemaakte afspraken en geen overeenkomsten zou sluiten zonder voorafgaande instemming van de gemeente.
Door de voorgenomen verkoop van landgoed Haarendael aan [persoon 2], zou de regiefunctie van verweerder niet langer gewaarborgd zijn. Hij zag zich dan ook genoodzaakt om een voorkeursrecht te vestigen. Van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake.
3.3
Uit de wetsgeschiedenis kan worden opgemaakt dat de wetgever met de invoering van de Wvg heeft beoogd om de positie van gemeenten bij de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid te versterken, door de gemeenteraad een middel te geven waarmee speculatie met grond kan worden tegengegaan en de regie kan worden behouden bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen.
De wet voorziet daartoe in de mogelijkheid om op gronden waarvoor een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling is voorzien een voorkeursrecht te vestigen. Met de vestiging daarvan wordt de vrije overdraagbaarheid van gronden binnen het aangewezen gebied - de Wvg spreekt van vervreemding - beperkt.
De vestiging van een voorkeursrecht heeft tot gevolg dat, indien de eigenaar van de in de aanwijzing betrokken onroerende zaak voornemens is om die zaak te vervreemden, hij eerst de gemeente in de gelegenheid zal moeten stellen om die zaak te verkrijgen. Daarbij is niet van belang of de eigenaar ten aanzien van die zaak al een koopovereenkomst heeft gesloten met een andere partij.
3.4
De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eiser stelt, niet van belang is of de gemeente ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht wel de intentie had om landgoed Haarendael te kopen. Niet kan worden uitgesloten dat, door ontwikkelingen die niet eerder waren voorzien, de gemeenteraad van de betrokken gemeente zich plotseling in een positie bevindt die tot onmiddellijk ingrijpen noodzaakt, ten einde de in de Wvg voorziene regiefunctie bij de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid te waarborgen. Aannemelijk is dat op een dergelijk moment nog geen beslissing zal zijn genomen over de daadwerkelijke verwerving van de betrokken onroerende zaak.
3.5
In dit geval hebben, nadat tijdens de openbare verkoop bij inschrijving op 3 december 2012 geen biedingen waren uitgebracht, [persoon 2] en zijn makelaar, evenals enkele andere partijen, op verzoek van eiseres in maart 2013 de plannen met het landgoed gepresenteerd. Bij die presentatie is ook verweerders gemachtigde R. Mackaij aanwezig geweest. Vervolgens heeft eiseres er op 23 april 2013 melding van gemaakt dat zij voornemens was het landgoed Haarendael aan [persoon 2] te verkopen. Dit alles heeft plaatsgevonden na afloop van de overeengekomen geldigheidsduur van de intentieovereenkomst.
3.6
De rechtbank deelt niet verweerders opvatting dat de intentieovereenkomst in feite inhield dat eiseres het landgoed niet zonder toestemming van de gemeente mocht verkopen. Noch de considerans van de overeenkomst, als de tekst hiervan, bieden steun voor die opvatting. Dat eiseres verweerder rauwelijks heeft geconfronteerd met het voornemen tot verkoop van Haarendael aan [persoon 2] en aldus is tekortgeschoten in de nakoming van de intentieovereenkomst, kan dan ook niet op deze opvatting worden gebaseerd, daargelaten of dit op zichzelf bezien de vestiging van een voorkeursrecht rechtvaardigt.
3.7
Omdat de intentieovereenkomst is aangegaan voor de periode tot uiterlijk 1 juli 2012 is het begrijpelijk dat eiseres zich niet langer gebonden zou achten aan in de intentieovereenkomst neergelegde afspraken. Onduidelijk is waaraan verweerder de verwachting ontleende dat eiseres zich, ook buiten deze overeenkomst om, gebonden zou achten aan de gemaakte afspraken en geen overeenkomsten zou sluiten zonder voorafgaande instemming van de gemeente.
Niettemin heeft eiseres verweerder nog bijna een jaar na afloop van de geldigheidsduur van de overeenkomst betrokken bij de voorgenomen verkoop van Haarendael aan [persoon 2], in die zin dat zij dit voornemen, zonder enige gehoudenheid daartoe, aan verweerder heeft gemeld. Het kwalificeren van deze melding als het rauwelijks confronteren van verweerder met de voorgenomen verkoop, geeft, onder de hiervoor geschetste omstandigheden, geen pas. Niet kan worden gezegd dat het door eiseres aangaan van een koopovereenkomst zonder voorafgaand overleg met de gemeente Haaren de oorzaak was van het niet langer gewaarborgd zijn van de regiefunctie van de gemeente.
3.8
Ook eiseres lijkt uit te gaan van een zekere gehoudenheid van de wederpartij aan de intentieovereenkomst, ondanks dat de geldigheidsduur inmiddels is verstreken, getuige haar opvatting dat verweerder op grond van de redelijkheid en billijkheid rekening had moeten houden met het belang van eiseres om aan [persoon 2] te verkopen.
Daargelaten dat beginselen uit het civiele recht geen rechtstreekse werking hebben in het bestuursrecht, valt niet in te zien dat het vestigen van een voorkeursrecht, op het moment dat al een koopovereenkomst met [persoon 2] is gesloten, willekeurig en in strijd met niet nader genoemde beginselen van behoorlijk bestuur zou zijn. De Wvg voorziet in die mogelijkheid.
3.9
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat het, op het moment dat duidelijk werd dat landgoed Haarendael aan [persoon 2] zou worden verkocht, niet duidelijk was in hoeverre [persoon 2] zich aan de structuurvisie zou houden. Tijdens de presentatie van de plannen van [persoon 2] in maart 2013, bleek dat deze plannen slechts een A4'tje besloegen en het voornemen was om de eerste tien jaar bewoning van de bestaande gebouwen voort te zetten. Het enkel benoemen dat er over tien jaar wellicht zorgwoningen zouden komen, was onvoldoende, bezien in het licht van de voorgenomen intensivering van het gebruik van het landgoed. Een nader inzicht in zijn plannen heeft [persoon 2] volgens verweerder op dat moment niet gegeven. Weliswaar zijn er nog besprekingen met [persoon 2] gaande, heeft [persoon 2] een architect ingeschakeld en heeft [persoon 2] inmiddels concretere plannen uiteengezet, maar daarvan was op het moment van het vestigen van het voorkeursrecht nog geen sprake.
Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee een voldoende rechtvaardiging gegeven voor het vestigen van het voorkeursrecht.
Ter zitting heeft eiseres weliswaar betoogd dat [persoon 2] serieuze plannen heeft met landgoed Haarendael, gezien het feit dat hij een architect heeft ingeschakeld, en dat [persoon 2] heeft uitgesproken dat hij zich aan de structuurvisie zal houden, maar deze omstandigheden doen geen afbreuk aan de constatering, ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht, dat de plannen onvoldoende inzicht gaven over de verwezenlijking van de structuurvisie.
3.1
Ten gevolge van de vestiging van het voorkeursrecht kan de gemeente zich gaan beraden over vraag of zij, als landgoed Haarendael aan haar wordt aangeboden, tot aankoop zal overgaan. Dat een beslissing daarover nog niet was genomen, maakt, gezien de door de wetgever voorziene regiefunctie, niet dat verweerder van het vestigen van het voorkeursrecht had moeten afzien. De overwegingen die verweerder aan de vestiging van het voorkeursrecht ten grondslag heeft gelegd, maken dat niet kan worden gezegd dat verweerder de hem op grond van de Wvg toekomende bevoegdheid heeft aangewend voor een ander doel dan de wet beoogt. Van détournement de pouvoir is dan ook geen sprake.
3.11
Hetgeen eiseres verder nog heeft aangevoerd, vermag aan het oordeel van de rechtbank niet af te doen.
4.
Gelet op het voorafgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M.M. Belt-Brouns, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2014.
De griffier is buiten staat om rechter
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.