ECLI:NL:RBOBR:2014:1878 - Rechtbank Oost-Brabant - Beoordeling subsidiekarakter en vergoeding verplaatsing i...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 13/4480

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 april 2014 in de zaak tussen

[eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

het college van gedeputeerde staten van de Provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigde: ir. A.J.J. van Roestel en mr. P.J.C. Brekelmans-Van Aert).

Procesverloop

Bij brief van 12 februari 2013 heeft verweerder ten behoeve van eiseres de vergoeding vastgesteld in het kader van de Beleidsregeling verplaatsing intensieve veehouderijen 2005 (VIV 2005).

Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 5 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van het beroep dateren van 11 oktober 2013.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2014. Namens eiseres is verschenen [persoon 1], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De rechtbank neemt de volgende feiten als vaststaand aan.

1.1

In het bestuursakkoord 2003-2007 van de provincie Noord-Brabant staat dat de revitalisering van het landelijk gebied tot doel heeft het landelijk gebied in Brabant in 2015 ecologisch, economisch en sociaal in balans te brengen. De provincie geeft daarbij voorrang aan onder meer de volgende beleidsuitgangspunten (-) de uitplaatsing van de intensieve veehouderij in de extensiveringsgebieden gekoppeld aan de inplaatsing en de ontwikkeling van de intensieve veehouderij op duurzame locaties, (-) economische ontwikkeling en behoud van de leefbaarheid in het landelijk gebied en (-) de realisering van de ecologische hoofdstructuur en herstel en bescherming van het landschap.

1.2

In de VIV 2005 staat het volgende:

“(…)

overwegende dat het bestuur van de provincie Noord-Brabant door middel van de uitvoering van reconstructieplannen en gebiedsplannen een integrale revitalisering van het landelijk gebied in de provincie Noord-Brabant wil realiseren,

dat hierbij een belangrijk accent ligt op de bescherming en herstel van natuur-, landschaps- en milieuwaarden in gebieden die gesitueerd zijn in of in de directe omgeving van de Ecologische Hoofdstructuur, de Groene Hoofdstructuur, recreatie of bewoning en dat in deze kwetsbare gebieden in de reconstructie- en gebiedsplannen veelal extensiveringsgebieden zijn aangewezen, waar (onder meer) als beleidsdoel wordt nagestreefd dat de intensieve veehouderij in deze gebieden wordt afgebouwd,

het beëindigen van de intensieve veehouderij in deze kwetsbare gebieden kan worden bevorderd door het aankopen door de provincie van de bedrijven, veelal gelegen in extensiveringsgebied en van ondernemers die voldoende economisch perspectief hebben, en op een andere wel geschikte locatie een nieuw en levensvatbaar bedrijf wensen op te zetten,

dat het gewenst is om de aan ons college toekomende bestuursbevoegdheid, ter zake van de afbouw van intensieve veehouderij in de extensiveringsgebieden, in te zetten door middel van deze beleidsregeling “Verplaatsing Intensieve Veehouderijen 2005”,

dat Provinciale Staten bij de vaststelling van het bestuursakkoord 2003-2007 voor dit doel gelden beschikbaar hebben gesteld.

(…)”

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de VIV 2005 hanteert verweerder als grondslag voor de uitvoering van de VIV 2005 zijn bevoegdheid om overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten met andere partijen, die blijkens aanmelding voor deelname, hun wil en bereidheid daartoe aan verweerder hebben gegeven. Onder overeenkomst wordt blijkens de VIV 2005 verstaan een rechtshandeling naar burgerlijk recht waarbij twee partijen, aan de ene zijde de aanmelder en aan de andere zijde de provincie Noord-Brabant, zich op basis van wilsovereenstemming verbinden om een intensieve veehouderij te verplaatsen van de ene locatie, de uitplaatsingslocatie, naar een andere, de inplaatsingslocatie, waarbij de bedrijfsgebouwen en gronden op de uitplaatsingslocatie tegen betaling van een aankoopprijs aan de aanmelder worden aangekocht door de provincie Noord-Brabant. De steun wordt verleend met inachtneming van artikel 6 van Pro de verordening (artikel 2, tweede lid, van de VIV 2005). In de VIV 2005 is verder bepaald wie voor deelname in aanmerking komt (artikel 4), dat verweerder de aanmelders in staat stelt tot deelname aan het project door middel van het aanbieden van een koopovereenkomst (artikel 7), dat verweerder voor het doen van een aanbod tot aankoop een modelovereenkomst hanteert (artikel 10) en dat in deze modelovereenkomst de elementen zijn uitgewerkt zoals weergegeven in artikel 10, tweede lid, van de VIV 2005. In artikel 10, tweede lid, aanhef en onder f, van de VIV 2005 is bepaald dat de koopsom, bestaande uit een vergoeding voor de gebouwen, de waarde van ondergrond en erf en de vergoeding voor het slopen van de bedrijfsgebouwen wordt berekend zoals aangegeven in bijlage 4 behorende bij de VIV 2005.

1.3

Eiseres exploiteerde ten tijde van belang een intensieve veehouderij. Het bedrijf van eiseres was gelegen op de locatie Provinciale weg 9 /11 te Someren (bestaande locatie) en is verplaatst naar een vervangende locatie. De bestaande locatie was gelegen in een extensiveringsgebied; de vervangende locatie niet.

1.4

Eiseres heeft zich in 2005 aangemeld voor deelname aan de VIV 2005.

1.5

Bij brief van 11 oktober 2005 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat haar bedrijf is geselecteerd voor deelname aan de VIV 2005. Daarbij heeft verweerder eiseres erop gewezen dat op 27 september 2005 weliswaar een nieuwe beleidsregel is vastgesteld, maar dat voor eiseres de VIV 2005 van kracht blijft, met uitzondering van de vergoedingssystematiek.

1.6

In een in opdracht van verweerder uitgebracht concept-taxatierapport van 1 mei 2006 is de taxatiewaarde van het bedrijf bepaald, waarbij is uitgegaan van een uiterlijk in 2009 gerealiseerde verplaatsing. Tevens is in dit conceptrapport aangegeven welke getaxeerde waarden gelden indien de verplaatsing in 2010, 2011 of 2012 zou plaatsvinden.

1.7

Bij brief van 4 september 2006 heeft verweerder het definitieve taxatierapport van
25 juli 2006 aan eiseres gezonden, waarin is vermeld dat bij gerealiseerde verplaatsing in 2009 of eerder de totale waarde van de bedrijfsgebouwen afgerond € 1.419.986,- bedraagt.

1.8

In november 2006 hebben partijen een koopovereenkomst en een ingebruikgevingsovereenkomst gesloten. In de aanhef van de koopovereenkomst is vermeld dat deze overeenkomst wordt aangegaan in het kader van het provinciale project Verplaatsing Intensieve Veehouderij conform de VIV 2005. In de koopovereenkomst is onder meer bepaald dat de koop en verkoop geschiedt voor de totale koopsom van € 1.502.323,50, bestaande uit € 1.419.986,- voor de bedrijfsgebouwen en € 82.337,50 voor de gronden, dat de vergoeding voor de sloopkosten € 170.975,- bedraagt, dat verkoper het recht van gratis voortgezet gebruik van het verkochte heeft tot het tijdstip van feitelijke levering (artikel 2) en dat verkoper uiterlijk op 31 december 2007 over een door de provincie in potentie geschikt beoordeelde vervangende locatie voor zijn bedrijf dient te beschikken dan wel verplichtingen te zijn aangegaan op een dergelijke locatie (artikel 14).

1.9

Op 13 maart 2008 is ter uitvoering van de koopovereenkomst geleverd. In de akte van levering is bepaald dat de koopprijs € 1.419.986,- bedraagt voor de bedrijfsgebouwen en

€ 82.337,50 voor de gronden.

1.1

Bij brief van 9 januari 2009 heeft verweerder het verzoek van eiseres tot uitstel van verplaatsing van het bedrijf tot 1 juli 2011 ingewilligd. Verweerder heeft in die brief tevens opgemerkt dat indien het verplaatsingstraject later wordt afgerond dan in de koopovereenkomst is vermeld, dit leidt tot een aanpassing van de vergoeding voor de verplaatsingskosten waarvoor eiseres in aanmerking komt.

1.11

In de verklaring van eindoplevering van 16 januari 2013 staat dat verweerder heeft vastgesteld dat de exploitatie van het bedrijf op de bestaande locatie was beëindigd en dat het in exploitatie zijn van een nieuw fokzeugen en vleesvarkensbedrijf op de vervangende locatie op 23 juli 2012 is geconstateerd.

1.12

Bij brief van 12 februari 2013 heeft verweerder ten behoeve van eiseres de vergoeding vastgesteld in het kader van de VIV 2005. In deze brief staat dat verweerder de verplaatsing van het bedrijf van eiseres van de bestaande locatie naar de vervangende locatie hebben beoordeeld aan de hand van de voorwaarden in de koopovereenkomst en dat verweerder van oordeel is dat het bedrijf van eiser overeenkomstig de voorwaarden in de overeenkomst is verplaatst. Voorts staat in de brief het volgende:

“(…)
Dit betreft in uw geval de uitbetaling van het restantbedrag van de koopsom voor de bedrijfsgebouwen en de sloopvergoeding. Aangezien het hier gaat om een verplaatsing naar een nieuwe locatie bedraagt de vergoeding 100% van de gecorrigeerde vervangingswaarde voor de gebouwen. De gecorrigeerde vervangingswaarde in het taxatierapport bedraagt € 1.419.986 bij een verplaatsing in 2009, de vergoeding bedraagt gelet op het feit dat de verplaatsing is gerealiseerd in 2012 € 1.241.853. (…)

Restantbedrag grond en vergoeding gebouwen € 573.028,75
Sloopvergoeding € 203.460,00
Teruglevering grond (in mindering gebracht) - € 82.337,50

Te ontvangen bedrag € 694.151,25.

De betaling van de subsidie verplaatsingskosten heeft plaatsgevonden middels onze brief van 18 december 2012 (…).”

1.13

Op 13 mei 2013 zijn partijen gehoord door de Hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften. Deze commissie heeft verweerder geadviseerd bij advies van 20 juni 2013.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de tussen partijen geldende koopovereenkomst is gesloten in het kader van de VIV 2005 en dat bij de bepaling van de koopsom voor de bedrijfsgebouwen dan ook overeenkomstig de VIV 2005 moet worden gehandeld. Omdat de verplaatsing niet is afgerond in 2009 maar in 2012, heeft verweerder, onder verwijzing naar het bepaalde in bijlage 4 onder B van de VIV 2005, de leeftijd van de bedrijfsgebouwen vermeerderd met drie jaar en de gecorrigeerde vervangingswaarde berekend naar een bedrag van € 1.241.853,-. Verweerder heeft de vergoeding voor het bedrijf vastgesteld op dit bedrag en tevens gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het gehanteerde beleid.

Eiseres heeft aangevoerd dat de tussen partijen bestaande rechtsverhouding niet kan worden aangemerkt als een op de VIV 2005 gebaseerde subsidierelatie omdat de wettelijke grondslag daarvoor ontbreekt. Eiseres betoogt dat de hoogte van de vergoeding waarop eiseres jegens verweerder aanspraak maakt en de tussen partijen bestaande rechtsverhouding-anders dan verweerder heeft aangenomen- niet wordt bepaald door de VIV 2005 en de daarbij horende bijlagen, maar uitsluitend door de koopovereenkomst uit 2006, waarin een koopsom van € 1.502.323,50 is genoemd. In die overeenkomst is niet overeengekomen dat een correctie op de koopsom plaatsvindt in geval van een latere afronding van de verplaatsing en evenmin zijn daarin de voorwaarden voor deelneming aan de VIV 2005 van toepassing verklaard. Eiseres betoogt dat verweerder in zijn brief van
12 februari 2013 enkel heeft bevestigd dat aan de in de koopovereenkomst vermelde voorwaarden is voldaan en dat deze brief niet kan worden aangemerkt als een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de brief van
12 februari 2013 wel is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.

De rechtbank overweegt over deze beroepsgrond het volgende.

Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor de aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

De rechtbank stelt vast dat – zoals verweerders gemachtigde ter zitting ook heeft opgemerkt – verweerder op grond van de Algemene subsidieverordening Provincie Noord-Brabant (Algemene subsidieverordening) – kort gezegd – bevoegd is om bij verordening of beleidsregels de specifieke grondslagen en voorwaarden bij de verdeling van subsidies nader te bepalen (artikel 2). Hoewel de VIV 2005 slechts verwijst naar de Provinciewet en naar de Verordening (EG) nr. 1/2004 van de Commissie van 23 december 2003 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, verwerken en afzetten (Verordening), houdt de rechtbank het ervoor dat verweerder de VIV 2005 mede heeft vastgesteld op grond van de Algemene subsidieverordening. De rechtbank stelt voorts vast dat de Algemene subsidieverordening verweerder de bevoegdheid verleent besluiten te nemen betreffende – kort gezegd – de verlening en vaststelling van subsidie.

De rechtbank is van oordeel dat de met de koop van het bedrijf van eiseres gemoeide vergoeding, dat wil zeggen de vergoeding van de bedrijfsgebouwen en de sloopvergoeding, in het kader van de VIV 2005 een subsidie is in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft het bedrijf van eiseres aangekocht met het oog op beëindiging van het bedrijf in een extensiveringsgebied en verplaatsing van het bedrijf naar een door verweerder als duurzaam beoordeelde locatie. Het daarmee gemoeide bedrag wordt betaald uit gelden die daartoe door Provinciale Staten beschikbaar zijn gesteld en dat bedrag mag eiseres uitsluitend voor evenbedoelde verplaatsing aanwenden. Aldus worden natuur- en landschapswaarden in het extensiveringsgebied beschermd en hersteld, blijven de economische activiteiten die eiseres ontplooit voor de provincie behouden en heeft eiseres de mogelijkheid uit te breiden op de vervangende locatie, welke mogelijkheid zij niet had op de bestaande locatie omdat die locatie was gelegen in een extensiveringsgebied. De met de koop van het bedrijf van eiseres gemoeide vergoeding kan niet worden aangemerkt als betaling voor een aan verweerder geleverd goed. Reeds de vergoeding van de sloopkosten duidt erop dat het niet gaat om een betaling van een goed maar om een subsidie, terwijl ook uit de doelstelling van de VIV 2005 duidelijk blijkt dat de met de koop van het bedrijf van eiseres gemoeide vergoeding een stimuleringsmaatregel is en geen betaling van een aan verweerder geleverd goed. In dit verband is mede van belang dat de verplichting die eiseres met de overeenkomst is aangegaan om het bedrijf op een vervangende locatie voort te zetten niet duidt op een commerciële transactie met de overheid. Tot slot heeft eiseres met de aanmelding voor deelname aan de VIV 2005 het initiatief genomen, hetgeen tevens een aanwijzing vormt dat sprake is van een subsidie in plaats van een betaling van een aan verweerder geleverd goed. Ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1200) in een geschil over een vergelijkbare regeling over verplaatsing van een veehouderijbedrijf naar een vervangende locatie kan worden afgeleid dat de Afdeling de daarmee gemoeide vergoeding aanmerkt als een subsidie.

Het wettelijk regime van de Awb heeft als uitgangspunt dat de subsidieverlening de vorm van een publiekrechtelijke rechtshandeling krijgt. Ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening kan ingevolge artikel 4:36, eerste lid, van de Awb een overeenkomst worden gesloten. Het definitieve bedrag van de subsidie dient ingevolge artikel 4:42 van Pro de Awb bij beschikking te worden vastgesteld.

10.

Tegen die achtergrond bezien behelst de brief van 12 februari 2013, waarin verweerder ten behoeve van eiseres de vergoeding heeft vastgesteld in het kader van de VIV 2005, een publiekrechtelijke rechtshandeling en moet deze dus worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 februari 2005 (ECLI:NL:CBB:2005:AT1735).

11.

Dit betekent dat de beroepsgrond niet slaagt.

12.

Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de opgetreden vertraging van de verplaatsing van het bedrijf niet aan haar kan worden toegerekend. De procedure met betrekking tot de vergunningverlening voor de verplaatsingslocatie heeft veel tijd gevergd doordat de bestemmingsplanregeling voor het betrokken landbouwontwikkelingsgebied door de Afdeling werd vernietigd. Het korten op de koopprijs zou betekenen dat eiseres onevenredig wordt getroffen omdat als gevolg van de vertraging een lagere vergoeding wordt verstrekt terwijl in dezelfde periode de kosten van de verplaatsing zijn gestegen. Bovendien is nooit aan eiseres kenbaar gemaakt dat ontstane vertraging zou resulteren in een lagere vergoeding, zodat eiseres hier niet op heeft geanticipeerd. Gesteld is dat verweerder deze bijzondere omstandigheden had moeten betrekken bij de in het kader van zijn besluitvorming te maken belangenafweging.

13.

Over deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.

14.

In de tussen partijen gesloten koopovereenkomst is in aanmerking genomen dat deze wordt aangegaan conform de VIV 2005. In bijlage 4 onder B van de VIV 2005 is bepaald dat indien de afrondingsperiode meer dan drie kalenderjaren beslaat, de leeftijd van de gebouwen en inrichting wordt vermeerderd met het aantal volledige kalenderjaren dat de afrondingsperiode later dan na drie kalenderjaren eindigt. Daarnaast zijn in het concept-taxatierapport de gecorrigeerde vervangingswaarden vermeld indien de verplaatsing in een later jaar dan 2009 zou plaatsvinden. Verder heeft verweerder in eerdergenoemde brief van 9 januari 2009 meegedeeld dat indien het verplaatsingstraject later wordt afgerond dan in de koopovereenkomst is vermeld, dit leidt tot een aanpassing van de vergoeding voor de verplaatsingskosten waarvoor eiseres in aanmerking komt. De rechtbank deelt dus niet het standpunt van eiseres dat aan haar nooit kenbaar is gemaakt dat de ontstane vertraging zou resulteren in een lagere vergoeding.

15.

Voorts bestaat in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gehouden zou zijn met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de VIV 2005 af te wijken. In de VIV 2005 is uitdrukkelijk weergegeven hoe moet worden gehandeld indien verplaatsing niet binnen drie kalenderjaren kan worden gerealiseerd. De door eiseres aangevoerde reden voor die latere verplaatsing, namelijk de duur van de vergunningsverleningsprocedure, moet worden geacht bij de totstandkoming van het beleid te zijn betrokken en vormt in die zin geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb.

16.

De beroepsgrond slaagt niet.

17.

Het beroep is ongegrond.

18.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter en mr. A. Venekamp en mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 april 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.