Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/5348
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, verweerder
(gemachtigde: F.W. Hilverda en T.J. Jeukens).
Aan het geding heeft als partij deelgenomen: [vergunninghoudster], vergunninghoudster (gemachtigde mr. T. van den Berk).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen het pluimveebedrijf van vergunninghoudster afgewezen.
Bij besluit van 10 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser - in afwijking van het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften - ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 20 februari 2014 heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden waar partijen zijn verschenen. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij is verschenen [persoon 1], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker als waarnemer voor zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Vergunninghoudster exploiteert een pluimveehouderij aan de [adres 1], in het buitengebied van Heusden, gemeente Asten. Voor de pluimveehouderij is op 22 juli 2011 een revisievergunning verleend op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (oud) in verband met uitbreiding van het aantal dieren (met 59.990 vleeskuikens) en een omschakeling van stalsystemen. In 3 stallen worden in totaal 159.990 vleeskuikens gehuisvest. Voor wijziging van het stalsysteem in stal 1 is op 19 november 2012 een omgevingsvergunning voor milieuneutraal veranderen aangevraagd. Dit heeft geresulteerd in een omgevingsvergunning van rechtswege van 14 maart 2013. Deze is onherroepelijk.
1.2 Eiser woont en werkt aan [adres 2], aan de andere kant van de A67 op ongeveer 413 meter afstand van de pluimveehouderij. Eiser heeft een aantal klachten ingediend vanwege geuroverlast van dit bedrijf en heeft uiteindelijk een verzoek ingediend bij verweerder om handhavend op te treden. Verweerder heeft naar aanleiding van een zienswijze op het voornemen om het verzoek af te wijzen een controle laten uitvoeren door de SRE milieudienst op 7 februari 2013 op het bedrijf en een overtreding vastgesteld (de circulatieventilatoren in stal 1 waren in afwijking van de beschrijving van het desbetreffende stalsysteem opgehangen). Deze overtreding is echter beëindigd voorafgaand aan het primaire besluit.
1.3 De gemeentelijke bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd bij controles duidelijk aan te geven of aan alle voorschriften wordt voldaan en heeft geadviseerd een geurmetingsonderzoek te laten uitvoeren teneinde vast te stellen of de geurbelasting onder de toegelaten norm blijft.
1.4 Tijdens de inlichtingencomparitie hebben partijen afgesproken dat verweerder de inrichting een aantal malen zal controleren en hiervan een verslag zal doen toekomen aan de rechtbank. Verweerder heeft in totaal 8 controles uitgevoerd. Hierbij is de werking van de drie stallen gecontroleerd aan de hand van de beschrijving (leaflet) van het desbetreffende stalsysteem en is de naleving van de voorschriften van de omgevingsvergunning gecontroleerd.
2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit in afwijking van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten.
3.1
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat eiser geen belanghebbende is gelet op de afstand tussen zijn woning en het pluimveebedrijf en de ligging ten opzichte van de contour. De geurbelasting van het bedrijf op eisers woning bedraagt 3,7 Ou/m3 terwijl deze 14 Ou/m3 mag bedragen.
3.2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Voor de vraag of iemand een rechtstreeks betrokken belang heeft, is bepalend in hoeverre aannemelijk is dat hij milieugevolgen van de inrichting kan ondervinden. Hiervoor is niet doorslaggevend dat hij binnen of buiten een wettelijke hindercontour woont (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS) van 27 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ5206).
3.3
Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende aannemelijk dat eiser milieugevolgen van de inrichting kan ondervinden. Eiser heeft gesteld in meer of mindere mate een pluimveegeur te ruiken. Uit het door verweerder overgelegde rapport waarin alle klachten zijn geregistreerd alsmede de verslagen van alle controles blijkt dat incidenteel nabij eisers woning een pluimveegeur kan worden waargenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser daarom als belanghebbende aan te merken.
4.1
Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroepschrift van eiser buiten beschouwing moet worden gelaten vanwege het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb.
4.2
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.3
In de uitspraak van 11 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1146) heeft de ABRS overwogen dat met artikel 8:69a van de Awb de wetgever de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.
4.4
Eiser beroept zich op de voorschriften in de geldende omgevingsvergunning en de Wet geurhinder en veehouder (Wgv). De mate van de geboden bescherming in deze rechtsregels kan zowel afhankelijk zijn van de planologische status als het feitelijk gebruik van de woning van eiser. Dit is echter geen aanleiding voor het oordeel dat deze rechtsregels kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen omdat beide rechtsregels wel bescherming bieden aan eigenaren van bedrijfswoningen.
5.1
Eiser heeft gesteld dat wordt gehandeld in strijd met de Wgv en de geldende omgevingsvergunning. Hij is van mening dat op basis van de controles van verweerder niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding van beide rechtsregels. Hiervoor is een geurmeting noodzakelijk. Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie heeft eiser een aantal vergunningsvoorschriften genoemd waarop zou kunnen worden gecontroleerd. Voorafgaand aan de behandeling ter zitting heeft verweerder een brief van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) van 22 april 2014 overgelegd. In deze brief uiten GS ernstige twijfel over de betrouwbaarheid van het rekenmodel VStacks waarop de systematiek van de Wgv is gebaseerd.
5.2
Verweerder heeft aangegeven dat alle controles wel voldoende zorgvuldig zijn uitgevoerd. Bij een controle door SRE milieudienst is gecontroleerd of alle maatregelen en voorzieningen zijn getroffen. Verweerder ziet geen reden in ieder controleverslag ieder voorschrift afzonderlijk te noemen. Verweerder is van mening dat er geen aanleiding is om een geurmeting uit te voeren. Op basis van de Regeling geurhinder en veehouderij (Regeling) wordt de geurhinder van een veehouderij berekend met inachtneming van het Vstacksmodel. Dat is hier ook gebeurd. De omgevingsvergunning is onherroepelijk. Dit is ook het enige toetsingskader omdat niet rechtstreeks aan de Wgv kan worden getoetst.
5.3
Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder een overzicht gegeven van alle controles voorafgaand aan het bestreden besluit. Controleurs van verweerder hebben vanaf
4 augustus 2011 tot 12 juni 2013 circa 10 keer een bezoek gebracht aan de bedrijfslocatie. Bij een uitvoerige controle van SRE milieudienst op 7 februari 2013 is geconstateerd dat een stalsysteem niet voldeed. Hierop is vergunninghoudster aangeschreven en deze heeft de overtreding ongedaan gemaakt.
4 augustus 2011 tot 12 juni 2013 circa 10 keer een bezoek gebracht aan de bedrijfslocatie. Bij een uitvoerige controle van SRE milieudienst op 7 februari 2013 is geconstateerd dat een stalsysteem niet voldeed. Hierop is vergunninghoudster aangeschreven en deze heeft de overtreding ongedaan gemaakt.
5.4
De Wgv vormt het exclusieve toetsingskader dat verweerder in acht dient te nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv richt zich daarmee tot het bevoegd gezag en niet rechtstreeks tot een vergunninghouder dan wel drijver van een inrichting. Uit de redactie van de Wgv volgt niet dat een inrichting in overtreding is van enig wettelijk voorschrift als deze inrichting in werking is in strijd met de in of op basis van de Wgv gestelde grenswaarden. De rechtbank is van oordeel dat de Wgv geen rechtstreekse grondslag biedt voor handhavend optreden jegens vergunninghoudster. Daarom is in deze procedure uitsluitend van belang of vergunninghoudster handelt in strijd met haar omgevingsvergunning. In deze omgevingsvergunning is bepaald hoeveel dieren in de voorgeschreven stalsystemen mogen worden gehouden. De voorschriften van de omgevingsvergunning bevatten echter geen immissienormen. Wel maakt de bijgevoegde VStacksberekening deel uit van de omgevingsvergunning. Hierin is aangegeven welke immissie de inrichting veroorzaakt op de, in de berekening genoemde, objecten in een worst-case scenario (op een warme zomerdag).
5.5
De rechtbank stelt voorop dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is. Van de rechtmatigheid van deze vergunning dient daarom te worden uitgegaan. Dit heeft tot gevolg dat er ook van moet worden uitgegaan dat, als de inrichting in werking is conform de aanvraag en de voorschriften van de omgevingsvergunning, door de inrichting in een worst case scenario niet meer geurhinder wordt veroorzaakt dan is berekend in de VStacksberekening en dat deze geurhinder aanvaardbaar is, gelet op de Wgv. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij het nemen van een besluit op een handhavingsverzoek kan volstaan met een controle of de inrichting in werking is overeenkomstig de aanvraag en de voorschriften van de omgevingsvergunning. Een aanvullende geurmeting is niet noodzakelijk. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikel 2, eerste lid, van de Regeling het gebruik van het Vstacksmodel wettelijk voorschrijft, hetgeen onder meer blijkt uit de Nota van Toelichting op de wijziging van de Regeling (Stcrt 2010, 9998). De Regeling staat de beoordeling van de geurhinder van een veehouderij op andere wijze, bijvoorbeeld door middel van metingen of door berekeningen, in de weg. Bovendien is een geurmeting slechts een momentopname. De brief van GS aan de staatsecretaris leidt evenmin tot een ander oordeel. Als het Vstacksmodel al onjuistheden bevat en als hierdoor in dit geval een onjuiste omgevingsvergunning zou zijn verleend, iets wat eiser niet heeft gesteld en waarvoor de gedingstukken noch het verhandelde ter zitting aanwijzingen bevatten, dan nog kan eisers verzoek om handhaving niet leiden tot een wijziging van de geldende omgevingsvergunning. Paragraaf 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt hiervoor andere wegen. In hoeverre deze wegen leiden naar het door eiser voorgestane doel, valt buiten de omvang van deze procedure nu eiser geen verzoek tot wijziging van de omgevingsvergunning heeft ingediend maar een handhavingsverzoek. Verweerder heeft daarom voldoende gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie op dit punt. De beroepsgrond van eiser, voor zover die is gericht op het laten verrichten van een geurmeting, faalt.
5.6
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Slechts in de milieucontrole door SRE milieudienst is gecontroleerd of de inrichting in werking was conform de destijds geldende vergunning en is een overtreding vastgesteld. De omgevingsvergunning voor een milieu neutrale wijziging is echter daarna verleend. Deze vergunning biedt het normkader op basis waarvan verweerder eisers bezwaarschrift had moeten beoordelen. Verweerder had daarom niet met een verwijzing naar de milieucontrole van SRE milieudienst kunnen volstaan. Uit de door verweerder overgelegde overige controleverslagen voorafgaand aan het bestreden besluit kan niet worden afgeleid of de inrichting zowel binnen als buiten de stallen is gecontroleerd en op welke voorschriften is gecontroleerd. Deze controleverslagen zijn daarom onvoldoende inzichtelijk en kunnen niet dienen ter motivering van het bestreden besluit. Dit bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.
6.
Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
7.1
Eiser heeft naar aanleiding van de controles die na de inlichtingcomparitie zijn uitgevoerd opgemerkt dat in de controle op 22 april 2014 een afwijking van de leaflet van stalsysteem 1 is geconstateerd, namelijk dat de ventilatorcapaciteit in de warmteheaters als geen gebruik wordt gemaakt van de heaters tot 0% is terug geregeld in plaats van 50%. Ook blijkt volgens eiser niet dat de maximale capaciteit van de circulatieventilatoren groeit tot 100%. Verder vindt eiser het kwalijk dat verweerder ogenschijnlijk niets doet met de vele informatie uit de controles en de registraties. Hij heeft ook in de periode voorafgaand aan de behandeling ter zitting geurhinder ervaren.
7.2
Tijdens de eerste controle is door verweerder vastgesteld dat vergunninghoudster niet alle informatie heeft gebundeld in strijd met voorschrift 1.2.1 bij de omgevingsvergunning. Verder werden de begin- en eindtijden van het laden en lossen van dieren niet geheel geregistreerd in strijd met voorschrift 6.1.9. In de daarop volgende controles is vastgesteld dat vergunninghoudster wel aan deze registratieverplichting en logboekverplichting heeft voldaan. Volgens verweerder is de leaflet van stal 1 aangepast en mag de ventilatorcapaciteit in de warmteheaters wel worden terug geregeld tot 0% als er niet wordt verwarmd omdat de ventilatoren in de heaters dan geen functie hebben. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dit mee te nemen in kader van de actualisatieverplichting op basis van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo. Verweerder heeft op basis van de registraties bezien of er een verband kan worden gelegd met de geuroverlast bij eiser. Er is een sporadisch verband met de ouderdom van de dieren, de laad- en losactiviteiten en de weersomstandigheden.
7.3
Vergunninghoudster heeft aangegeven dat zij in het logboek ook bijhoudt wanneer ladingen zullen plaatsvinden.
7.4
De rechtbank is van oordeel dat op basis van de 8 controles verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze de inrichting in werking is. Weliswaar heeft vergunninghoudster voorschrift 1.2.1 overtreden, maar vergunninghoudster heeft inmiddels aan de registratieverplichtingen voldaan. Dat vergunninghoudster onverplicht op voorhand bijhoudt wanneer ladingen zullen plaatsvinden, leidt niet tot een ander oordeel, zolang maar tevens wordt bijgehouden wanneer ladingen hebben plaatsgevonden. Wel is stal 1 in werking in afwijking van de leaflet, zoals deze luidde ten tijde van vergunningverlening, doordat de ventilatorcapaciteit van de heaters niet naar 50% maar naar 0% wordt terug geregeld. Dit vormt een overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. De rechtbank is van oordeel dat in dit verband sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Ingevolge artikel 2.30 van de Wabo dient verweerder ambtshalve te bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Hiertoe behoort tevens de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over de beste beschikbare technieken. Verweerder zal hierbij de omstandigheid dat de leaflet van het stalsysteem in stal 1 is gewijzigd moeten betrekken en, voor zover nodig, besluiten dat stal 1 in werking dient te zijn conform de actuele leaflet. De rechtbank stelt op basis van de controlerapporten en de reacties van partijen vast dat de inrichting voor het overige in werking is in overeenstemming met de leaflets van de stalsystemen, waaronder de actuele leaflet van het stalsysteem in stal 1 en de voorschriften van de omgevingsvergunning. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder op basis van deze controles geen aanleiding heeft hoeven zien om handhavend op te treden. Weliswaar heeft eiser in de afgelopen periode geurhinder ervaren, maar het moet ervoor worden gehouden dat deze geurhinder inherent is aan de normale werking van de inrichting op basis van een onherroepelijke omgevingsvergunning. Nu deze omgevingsvergunning is verleend met inachtneming van de Wgv, moet het er tevens voor worden gehouden dat de wetgever deze mate van geurhinder aanvaardbaar heeft geacht. De rechtbank ziet geen aanleiding om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in te schakelen teneinde na te gaan of er overtredingen plaatsvinden dan wel de oorzaak van de door eiser ervaren geurhinder te achterhalen. Het is in de eerste plaats aan verweerder om controles uit te voeren en aan eiser en vergunninghoudster om hierop te reageren.
7.5
Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
8.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.217,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op de inlichtingencomparitie met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). Voorts dient verweerder de kosten van openbaar vervoer te betalen (€ 40,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.257,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.