Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/1815
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2014 in de zaak tussen
Poort van Veghel B.V., te Veghel, eiseres
(gemachtigde: mr. drs. B.F.J. Bollen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder
(gemachtigde: mr. L.A. Muller).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Vereniging van Ondernemers Veghel Centrum, te Veghel;
Van Tilburg Mode & Sport B.V., te Nistelrode;
Intersport Superstore Uden, te Uden;
Intersport Veghel, te Veghel;
HyproSport B.V., te Uden;
Verkuijlen Holding B.V., te Veghel;
Sport2000, te Veghel;
(gemachtigde: mr. I.C.M. Janssen).
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, betreffende het oprichten en uitbreiden van een bedrijfspand op het perceel kadastraal bekend gemeente Veghel, sectie R, nummer 752, plaatselijk bekend Poort van Veghel 4996 en 4998 te Veghel.
Bij besluit van 15 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder een aantal van de tegen het primaire besluit gemaakte bezwaren gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2014. Namens eiseres is verschenen [persoon 1], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij Van Tilburg Mode & Sport is verschenen [persoon 2]. [persoon 3] is verschenen namens derde-partijen Intersport Superstore Uden, Intersport Veghel en HyproSport B.V. Namens derde-partijen Verkuijlen Holding B.V. en Sport2000 is verschenen [persoon 4]. Zij zijn bijgestaan door de gemachtigde van derde-partijen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Het bedrijventerrein Poort van Veghel is gelegen aan de A50 te Veghel. Op dit terrein bevinden zich diverse gebouwen waarin verschillende bedrijven zijn gevestigd, waaronder de BCC, de Boerenbond en Tuinmeubelland. Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van de bouw van een nieuw gebouw aan het bestaande bedrijfspand nummer zes. Eén van de potentiële huurders van een deel van het nieuwe gebouw is Topshelf Megastores (Topshelf). Topshelf is een grootschalige detailhandel in sport en spel met een fashion gerelateerd gedeelte. Verweerder heeft in eerste instantie bij het primaire besluit de omgevingsvergunning aan eiseres verleend, omdat de aanvraag volgens verweerder aan alle toetsingsgronden van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voldeed.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van een aantal bezwaarden niet-ontvankelijk verklaard omdat de betreffende bezwaarden niet konden worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het bezwaar van de overige bezwaarden gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de voorgenomen vestiging van Topshelf toch in strijd is met artikel 8.1, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. De totale bruto vloeroppervlakte aan grootschalige detailhandel zou door de vestiging van een Topshelf het in het bestemmingsplan toegestane maximum overschrijden en bovendien valt het fashion gerelateerde gedeelte niet onder de branche ‘Leisure’, aldus verweerder.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
4. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo kent een limitatieve opsomming van gronden om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo te weigeren. Dit houdt in dat een aanvraag die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo slechts mag en moet worden geweigerd in de in het artikel opgesomde gevallen. De omgevingsvergunning dient onder andere te worden geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
5. Ter plaatse vigeert het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Dubbelen". Het perceel waarop het bouwplan ziet heeft de bestemming "Gemengde doeleinden".
6. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan (planvoorschriften) zijn de op de kaart voor “Gemengde doeleinden” aangewezen gronden bestemd voor:
“(…) b. perifere detailhandel, met uitzondering van detailhandel in woninginrichting, waaronder meubelen, tot maximaal 40% van het bouwvlak;
c. grootschalige detailhandel tot een maximum van 7.000 m² bvo in de branches detailhandel in sport en spel, detailhandel in de Leisure, en maximaal 1 detailhandelsvestiging in bruin- en witgoed; (…)”
7. Op grond van artikel 1.23 van de planvoorschriften wordt onder grootschalige detailhandel verstaan: “detailhandel, waarbij de detailhandelsvestiging een minimale bruto vloeroppervlakte heeft van 1500 m².”
8. Ingevolge artikel 1.33 van de planvoorschriften wordt onder perifere detailhandel verstaan: “detailhandel in auto's, boten, caravans en tenten, grove bouwmaterialen, keukens, badkamers en sanitair evenals bouwmarkten en detailhandel in woninginrichting, waaronder meubelen, die vanwege de omvang en aard van de goederen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling en uit dien hoofde niet binnen de aangewezen winkelconcentratiegebieden gevestigd kunnen worden.”
9. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dient bij de toetsing van een bouwaanvraag mede te worden getoetst of het bouwwerk wordt opgericht met het oog op een gebruik dat in overeenstemming met het bestemmingsplan is. Het bouwplan moet in strijd met de bestemming worden geacht als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor doeleinden die de ter plaatse vigerende bestemming niet toelaat (bijvoorbeeld de Afdeling 23 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7641 en de Afdeling 17 april 2013, nummer 201205466).
10. Tussen partijen staat ter discussie in hoeverre de voorgenomen vestiging van Topshelf past binnen de bestemming “Gemengde doeleinden”, meer specifiek in hoeverre het voldoet aan artikel 8.1, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften.
11. In dat kader heeft eiseres onder andere – kort weergegeven – aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat bij een vestiging van Topshelf ter plaatse de totale beschikbare 7.000 m² voor grootschalige detailhandel wordt overschreden. Volgens eiseres dienen de Boerenbond en Tuinmeubelland niet als grootschalige detailhandel te worden gezien, maar als perifere detailhandel. De definitie van perifere detailhandel bevat namelijk geen limitatieve opsomming van soorten detailhandel. Bovendien heeft verweerder voor de Boerenbond een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van perifere detailhandel en voor het gebouw waarin Tuinmeubelland is gevestigd een omgevingsvergunning voor het oprichten van een detailhandelsgebouw. Tot slot zijn zowel de Boerenbond als Tuinmeubelland geen grootschalige detailhandel in de branche ‘Leisure’, aldus eiseres.
12. Verweerder heeft zich hieromtrent – kort weergegeven – op het standpunt gesteld dat de definitiebepaling van perifere detailhandel wel een limitatieve opsomming geeft van soorten detailhandel. De Boerenbond en Tuinmeubelland vallen niet onder een van deze soorten. Gelet daarop zijn ze geen perifere detailhandel, maar grootschalige detailhandel. Volgens verweerder sluiten de begrippen perifere detailhandel en grootschalige detailhandel elkaar uit. Tot slot zijn beide bedrijven actief in de detailhandel in de branche ‘Leisure’, aldus verweerder.
13. De rechtbank zal eerst ingaan op de stelling van eiseres dat de Boerenbond en Tuinmeubelland onder de perifere detailhandel vallen en daarna op de vraag in hoeverre deze bedrijven onder de grootschalige detailhandel in ‘Leisure’ vallen.
14. Voor de vraag of de Boerenbond en Tuinmeubelland onder de definitie van perifere detailhandel vallen, is van belang om te bezien in hoeverre artikel 1, lid 33, van de planvoorschriften een limitatieve opsomming van soorten perifere detailhandel bevat. De rechtbank is van oordeel dat de gebezigde tekst in voornoemd artikel in taalkundig opzicht duidelijk is en slechts voor één uitleg vatbaar is. In het artikel zijn de soorten detailhandel die in het bestemmingsplan als perifere detailhandel worden gezien niet als voorbeelden genoemd, maar limitatief opgesomd. De tekst bevat immers geen bewoording als ‘bijvoorbeeld’, ‘onder andere’ en ‘et cetera’. Anders dan eiseres heeft gesteld ziet het laatste gedeelte van de tekst, te weten “die vanwege omvang en aard een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling en uit dien hoofde niet binnen de aangewezen winkelconcentratiegebieden gevestigd kunnen worden” niet op perifere detailhandel in zijn algemeenheid, maar enkel op “bouwmarkten en detailhandel in woninginrichting, waaronder meubelen”. Steun voor het oordeel dat het een limitatieve opsomming betreft vindt de rechtbank ook in de onderlinge verhouding tussen artikel 8, eerste lid, onder b, de perifere detailhandel, en onder c, de grootschalige detailhandel, van de planvoorschriften. Een niet limitatieve opsomming zou met zich brengen dat een detailhandel, zoals eiseres heeft gesteld, onder zowel sub b als sub c van voornoemd artikel zou kunnen vallen. In artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften is echter geen onderlinge rangorde opgenomen, hetgeen er naar het oordeel van de rechtbank ook op duidt dat een detailhandel ofwel onder sub b ofwel onder sub c ofwel onder geen van beiden valt. Er is een impliciet onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten detailhandel. De perifere detailhandel is afgebakend door middel van de omschrijving van de diverse soorten detailhandel. Valt een detailhandel niet onder een van de in de definitie van perifere detailhandel opgenomen soorten, dan kan die detailhandel zich mogelijk nog wel ter plaatse vestigen indien het voldoet aan de definitie van grootschalige detailhandel. De grootschalige detailhandel is afgebakend door middel van de voorwaarde van een minimale bruto vloeroppervlakte. In artikel 8, eerste lid, onder c van de planvoorschriften heeft de gemeenteraad de grootschalige detailhandel ter plaatse nog verder ingekaderd door het noemen van een drietal, andere dan bij sub b, genoemde branches. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar stelling dat er sprake is van een niet-limitatieve opsomming verder nog verwezen naar de toelichting bij het bestemmingsplan. Deze toelichting maakt echter geen deel uit van het bestemmingsplan en komt daarom geen juridische betekenis toe (de Afdeling 25 juni 2014, ECLI:RVS:2014:2307). Dat kan slechts anders zijn als de planvoorschriften of de definities niet helder en/of eenduidig zijn en nadere uitleg behoeven. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in onderhavige zaak geen sprake. Bovendien ziet de passage in de toelichting waarop eiseres zich beroept op perifere detailhandel binnen een andere bestemming, te weten “Bedrijfsdoeleinden”. Daarnaast ging het bij die bestemming om een ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan reeds bestaande situatie in plaats van om een nieuwe vestiging van een detailhandel.
15. Aangezien artikel 8, eerste lid, onder b van de planvoorschriften naar het oordeel van de rechtbank een limitatieve opsomming bevat van soorten detailhandel, dient te worden bezien in hoeverre de Boerenbond en Tuinmeubelland onder een van die soorten detailhandel valt. Naar het oordeel van de rechtbank vallen de Boerenbond en Tuinmeubelland beiden niet onder een van de limitatief opgesomde soorten perifere detailhandel. Dat Tuinmeubelland ook meubels verkoopt, maakt het voorgaande niet anders. Blijkens de definitiebepaling gaat het immers om “detailhandel in woninginrichting, waaronder meubelen”. Hieruit leidt de rechtbank af dat het enkel gaat om woonmeubels verkocht door detailhandels in woninginrichting en niet om bijvoorbeeld Tuinmeubelland waar onder andere tuinmeubels worden verkocht. Ook eerdere vergunningen maken niet dat de Boerenbond en Tuinmeubelland toch onder de definitie van perifere detailhandel zijn te brengen. In dat kader is relevant dat de vergunning voor de Boerenbond is verleend na toetsing aan een ander bestemmingsplan met een andere definitie van perifere detailhandel en ten aanzien van Tuinmeubelland is relevant dat de vergunning verleend is voor een pand met detailhandel, waarbij er niet gespecifieerd is of het om perifere of grootschalige detailhandel ging. Bovendien kan aan eerder verleende vergunningen geen doorslaggevende betekenis worden gegeven, nu voor de door eiseres aangevraagde vergunning bezien dient te worden wat de concrete situatie was ten tijde van het bestreden besluit en dus in hoeverre de Boerenbond en Tuinmeubelland op dat moment onder de definitie van grootschalige detailhandel in het vigerende bestemmingsplan waren te brengen.
16. Voor de vraag of de Boerenbond en Meubelland aan te merken zijn als een grootschalige detailhandel als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder c van de planvoorschriften dient te worden bezien in hoeverre deze bedrijven vallen onder de detailhandel in de branche ‘Leisure’. In het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van ‘Leisure’. Verweerder mag en moet derhalve in concrete gevallen invulling geven aan dit begrip. Daarbij heeft hij een zekere beoordelingsruimte en gelet daarop dient de rechtbank terughoudend te toetsen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft kunnen concluderen dat de Boerenbond en Tuinmeubelland als detailhandel in de ‘Leisure’ zijn aan te merken, namelijk op vrije tijd gerichte detailhandel.
17. Zoals uit het voorgaande blijkt is de rechtbank van oordeel dat zowel de Boerenbond als Tuinmeubelland grootschalige detailhandels zijn als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften. Aangezien niet ter discussie staat dat de Boerenbond een bruto vloeroppervlakte heeft van 1.538 m² en Tuinmeubelland van 2.148 m² en dat BCC 1.538 m² van de totale 7.000 m² bruto vloeroppervlakte voor grootschalige detailhandel binnen de bestemming “Gemengde doeleinden” gebruikt, resteert er nog 1.776 m² voor een andere grootschalige detailhandel. Omdat, zoals evenmin ter discussie staat, het beoogde bruto vloeroppervlakte van Topshelf groter is, te weten 5.342 m², is een vestiging van Topshelf in het nieuw te bouwen gebouw in strijd met de ter plaatse geldende bestemming “Gemengde doeleinden”. Gelet daarop wordt het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan geacht.
18. Hetgeen eiseres voor het overige heeft aangevoerd, te weten dat Topshelf wel degelijk een grootschalige detailhandel in de branche ‘Leisure’ is, kan niet leiden tot een ander oordeel. Het enkele oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan omdat met de vestiging van de Topshelf het maximale aantal vierkante meters aan grootschalige detailhandel wordt overschreden, leidt immers al tot een weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning.
19. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E. van der Eijk, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
22 oktober 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.