Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/4609
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juni in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Jansen en S. el Hankouri).
Procesverloop
Bij brief van 1 oktober 2014 heeft eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur
(Wob) bij verweerder gevraagd openbaar te maken voor een ieder en aan hem te verstrekken alle documenten die bij verweerder berusten die betrekking hebben op de zaak met kenmerk cvom/bv/wob/2014/61.
Bij brief van 7 november 2014 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld in verband met het
uitblijven van een besluit op zijn verzoek.
Bij brief van 29 december 2014 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet
tijdig nemen van een beslissing. Eiser heeft daarbij verzocht verweerder dwangsommen op
te leggen en de hoogte van de verbeurde dwangsommen vast te stellen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 9 februari 2014 (de rechtbank leest 2015; hierna te noemen besluit van 9 februari 2015) heeft verweerder het verzoek van eiser niet verder in behandeling genomen.
Bij brief van 23 maart 2015 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 februari 2015.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2015. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het op 9 februari 2015 alsnog genomen besluit. De rechtbank merkt het op 23 maart 2015 gemaakte bezwaar aan als een aanvulling van de beroepsgronden.
2. Op de terechtzitting heeft eiser betoogd dat de gemachtigden van verweerder niet bevoegd zijn verweerder op zitting te vertegenwoordigen.
De rechtbank oordeelt als volgt. De ter zake relevante artikelen van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie luiden:
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. t/m c. (…)
d. College: het College van procureurs-generaal.
Artikel 3.
Aan het College wordt mandaat verleend ten aanzien van de tot de verantwoordelijkheid van de minister behorende aangelegenheden op het terrein van het openbaar ministerie (…).
Artikel 4
1. Het College wordt toegestaan ondermandaat te verlenen aan rechtstreeks onder hem ressorterende functionarissen, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
2. Verleend ondermandaat kan steeds één hiërarchisch niveau verder worden doorgegeven, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
Artikel 6
1. Ondermandaat door het College tot het nemen van besluiten op verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, de behandeling van en beslissing op bezwaarschriften tegen voornoemde besluiten en daarmee samenhangende beslissingen met betrekking tot de verschuldigdheid en de hoogte van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen in de zin van artikelen 4:17 en 4:18 van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend worden verleend aan:
a. de hoofden van de parketten;
b. t/m e. (…)
Artikel 7
1. Ondermandaat door het College ten aanzien van de behandeling van en beslissing op beroepschriften tegen de in artikel 6, lid 1, bedoelde bezwaarschriften kan worden verleend aan:
a. (…)
b. Het hoofd van de centrale verwerking openbaar ministerie voor zover het gaat om beroepschriften in zaken die de centrale verwerking openbaar ministerie betreffen en die betrekking hebben op de Wet openbaarheid van bestuur en de verschuldigdheid en de hoogte van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen in de zin van artikelen 4:17 en 4:18 van de Algemene wet bestuursrecht.
2. De in het eerste lid, onder b genoemde functionaris kan het ondermandaat voor de behandeling van beroepschriften en het optreden ter zitting doorgeven aan onder hem ressorterende medewerkers die met die taak zijn belast.
De vertegenwoordigers van verweerder hebben ter zitting ieder voor zich een door de hoofdofficier van justitie/directeur CVOM A. Hazelhoff ondertekende machtiging overgelegd. Daarin worden zij gemachtigd om met ingang van respectievelijk 24 april 2014 en 9 februari 2015 namens de hoofdofficier/directeur CVOM in en buiten rechte op te treden en alle handelingen te verrichten die samenhangen met de behandeling van en beslissing op bezwaar- en beroepschriften, hieronder begrepen het optreden ter zitting in procedures betreffende de Wet openbaarheid van bestuur en de Algemene wet bestuursrecht. Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee de bevoegdheid van de vertegenwoordigers van het CVOM om ter zitting op te treden vast.
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiser heeft 1 oktober 2014 in tien afzonderlijke brieven aan verweerder op grond van de Wob verzocht openbaar te maken voor een ieder en aan hem te verstrekken alle documenten die bij verweerder berusten die betrekking hebben op tien opeenvolgende dossiernummers. Afgezien van de dossiernummers zijn de brieven identiek. Een van deze verzoeken (kenmerk cvom/bv/wob/2014/61) heeft betrekking op de onderhavige procedure.
Op 7 november 2014 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld in verband met het uitblijven
van een besluit op zijn verzoek.
Bij brief van 20 november 2014 heeft verweerder eiser bericht dat uit de ingebrekestelling van 7 november 2014 niet valt op te maken op welk te nemen besluit eisers verzoek ziet. Verweerder heeft eiser verzocht om binnen twee weken na dagtekening een afschrift van de brief van 1 oktober 2014 aan verweerder te doen toekomen en aannemelijk te maken dat verzending van de brief van 1 oktober 2014 omstreeks de door eiser genoemde datum heeft plaatsgevonden.
Bij brief van 1 december 2014 heeft eiser aan verweerder een kopie van het verzoek van 1 oktober 2014 toegezonden. Eiser heeft daarbij gemeld dat hij van de verzending op 1 oktober een filmopname heeft gemaakt en dat hij tevens een getuigenverklaring kan overleggen waarmee hij naar zijn mening voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het verzoek op 1 oktober 2014 aan verweerder is verzonden. De filmopname en de getuigenverklaring zijn niet aan verweerder overgelegd.
Bij brief van 29 december 2014 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet
tijdig nemen van een beslissing. Eiser heeft bij het beroepschrift overgelegd een Cd-Rom waarop zichtbaar is dat aan het CVOM geadresseerde brieven, gedateerd 1 oktober 2014, in enveloppen worden gedaan en in de brievenbus worden gestopt. Voorts heeft eiser bij brief van 11 februari 2015 aan de rechtbank een getuigenverklaring gestuurd van [persoon]. De getuigenverklaring is ondertekend 11 februari 2015.
Bij brief van 30 december 2014 heeft verweerder eiser verzocht om binnen vier weken aan te geven op welke bestuurlijke aangelegenheid eisers verzoek van 1 oktober 2014 ziet. Verweerder heeft eiser bericht dat indien binnen de gestelde termijn geen nadere specificatie van de bestuurlijke aangelegenheid is ontvangen, verweerder het verzoek niet kan behandelen. Verweerder heeft tevens eiser nogmaals verzocht aannemelijk te maken dat verzending van de brief van 1 oktober 2014 omstreeks de door eiser genoemde datum heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft hierop geen inhoudelijke reactie ontvangen.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 9 februari 2015 besloten dat het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wob niet in behandeling wordt genomen omdat eiser niet binnen de gestelde termijn een precisering van het verzoek heeft ingediend en de verzending van het verzoek van 1 oktober 2014 niet aannemelijk heeft gemaakt.
Eiser heeft de rechtbank bij brief van 21 februari 2015 bericht dat het besluit van 9 februari 2015 geen reden is om zijn beroep in te trekken en de rechtbank verzocht een dwangsom vast te stellen omdat verweerder niet tijdig heeft beslist.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser met de in beroep overgelegde Cd-Rom niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij het onderhavige Wobverzoek daadwerkelijk per post heeft verstuurd. Er is geen dwangsom verbeurd omdat sprake is van een premature en dus ongeldige ingebrekestelling. Voorts is volgens verweerder sprake van misbruik van bevoegdheid door eiser door het indienen van een grote hoeveelheid Wobverzoeken op één dag met als doel de voortgang van de afdoening te frustreren en aldus dwangsommen te incasseren.
5. Wat betreft verweerders standpunt dat sprake is van misbruik van bevoegdheid overweegt de rechtbank als volgt.
Bevoegdheden (rechten) kunnen worden misbruikt. Artikel 3:13 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) bepaalt daarover:
Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Artikel 3:13 is Pro volgens art. 3:15 BW Pro ook van toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) verzet de bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking zich niet tegen toepassing van deze regel, die wordt bevestigd door artikel 3:3 en Pro artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin voor bestuursorganen soortgelijke normen zijn neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen - ook voor particulieren - besloten in artikel 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, welke bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden.
Gelet op het voorgaande, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129).
Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. Dergelijke zwaarwichtige gronden kunnen volgens de rechtspraak van de Afdeling aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen levert op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
6. Op 1 oktober 2014 heeft eiser aan het CVOM op basis van de Wob verzocht om het verstrekken van alle documenten betreffende tien verschillende, opeenvolgende dossiernummers (cvom/bv/wob/2014/61 t/m cvom/bv/wob/2014/70). Eiser heeft dit verzoek niet in één brief opgenomen, maar daarvoor tien aparte brieven opgesteld. Eiser stelt ter zitting dat verweerder in een andere procedure, waarbij eiser betrokken was, (hierna te noemen: Meditec) zelf heeft gevraagd om per brief slechts één onderwerp te behandelen. Hij verwijst daarbij naar de door hem in het geding gebrachte productie 13. Verweerder verklaart hierover ter zitting dat de door eiser genoemde brief een bijzondere achtergrond had. Verweerder had van Meditec, dat veel Wobverzoeken heeft ingediend, een doos ontvangen waar normaal gesproken printpapier in zit. De doos zat vol met brieven over administratieve procedures met betrekking tot de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften, verzoeken op basis van de Wob, bezwaren aan de kantonrechter en nog meer. Alles zat door elkaar. Dit was volgens verweerder de aanleiding om de betreffende brief te sturen. Dit betrof dus een hele andere situatie.
Naar het oordeel van de rechtbank is het, gelijk het betoog van verweerder, opmerkelijk dat eiser tien willekeurige en opeenvolgende dossiernummers door middel van tien separate brieven opvraagt bij verweerder. De vraag rijst welk doel deze handelwijze van eiser heeft. De door eiser betrokken stelling dat verweerder zelf om deze handelwijze heeft gevraagd, volgt de rechtbank niet. Gelet op de hierboven besproken toelichting van verweerder op de in de zaak Meditec verstuurde brief, die door eiser niet is weersproken, had die brief betrekking op een duidelijk andere situatie. Eiser had in ieder geval moeten begrijpen dat het spreiden van Wobverzoeken met opeenvolgende dossiernummers over tien brieven een tijdige besluitvorming kan bemoeilijken.
7. Na de ontvangst van de ingebrekestelling van 7 november 2014 heeft verweerder schriftelijk aan eiser verzocht om een afschrift van de brief van 1 oktober 2014 en aannemelijk te maken dat verzending van die brief omstreeks 1 oktober heeft plaatsgevonden. Eiser heeft daarop gereageerd bij brief van 1 december 2014 waarin staat dat hij een filmopname van de verzending heeft gemaakt en tevens een getuigenverklaring kan overleggen. De opname zelf en de getuigenverklaring zijn echter niet door eiser aan verweerder verstrekt. Op 30 december 2014 herhaalt verweerder het verzoek de datum van verzending aannemelijk te maken. Dit leidt ook deze keer niet tot afgifte van de opname en de getuigenverklaring. Eiser verstrekt de opname als hij op 29 december 2014 beroep instelt wel direct aan de rechtbank. De getuigenverklaring, die op 11 februari 2015 is ondertekend, wordt bij brief van 11 februari aan de rechtbank verstuurd.
De rechtbank stelt vast dat het verzoek van verweerder aannemelijk te maken dat de brief van 1 oktober 2014 omstreeks die datum was verzonden, voor verweerder noodzakelijk was om de geldigheid van de ingebrekestelling te kunnen beoordelen en zo nodig beslistermijnen vast te stellen. Dit moet voor eiser, die over een grote proceservaring beschikt in Wobzaken, kenbaar zijn geweest. Eiser had naar het oordeel van de rechtbank moeten begrijpen dat hij door na te laten deze gegevens aan verweerder te verstrekken, de spoedige afhandeling van het Wobverzoek heeft bemoeilijkt. Daarnaast bevreemdt het de rechtbank dat de getuigenverklaring waarover eiser in zijn brief aan verweerder van 1 december 2014 al spreekt, pas op 11 februari 2015 wordt ondertekend.
8. Verweerder heeft ten aanzien van alle door eiser op 1 oktober 2014 gedane verzoeken aan eiser gevraagd aan te geven welke bestuurlijke aangelegenheid het betrof. In de verzoeken werd zonder nadere precisering uitsluitend verwezen naar dossiernummers. Verweerder was naar het oordeel van de rechtbank gerechtigd deze vraag te stellen omdat, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, niet aan ieder nummer een document gekoppeld is. Aan het voorgaande doet niet af dat de indiener van een Wobverzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. Die bepaling laat immers onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wobverzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Bovendien kan er, zoals hiervoor onder overweging 5 besproken, sprake zijn van misbruik van recht indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Ook in dat opzicht kan het doel van het Wobverzoek van belang zijn.
In de onderhavige zaak heeft verweerder bij brief van 30 december 2014 verzocht aan te geven welke bestuurlijke aangelegenheid het verzoek betrof. Eiser heeft daarop voor het eerst gereageerd in zijn aanvullende beroepsgronden van 23 maart 2015 met de mededeling dat met het vermelden van het kenmerk cvom/bv/wob/2014/61 de bestuurlijke aangelegenheid afdoende is aangegeven. Uiteindelijk heeft eiser ter zitting een nadere omschrijving van de bestuurlijke aangelegenheid gegeven. Hij heeft gesteld nieuwsgierig te zijn naar de wijze waarop verweerder Wob-zaken afdoet. Hij is er uit eigen ervaring en op grond van ervaringen van collega’s mee bekend dat verweerder wobverzoeken stelselmatig afhandelt alsof er geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Hij acht dit onjuist en wil de wijze van afdoening door verweerder inzichtelijk maken. Daarbij heeft eiser aangegeven dat het ging om een steekproef en dat hij niet wist wat er achter de nummers schuil ging van de dossiers waarvan hij de Wobgegevens heeft opgevraagd. Het zou kunnen dat de dossiers geen bruikbare informatie bevatten.
Het feit dat eiser pas ter terechtzitting inhoudelijk heeft gereageerd op een gerechtvaardigd verzoek van verweerder om de bestuurlijke aangelegenheid te omschrijven, past in het patroon van gedragingen van eiser dat er op gericht lijkt een tijdige en adequate beantwoording van Wobverzoeken te frustreren. Waar het geven van een antwoord ten einde een vlotte afhandeling te bewerkstelligen in de rede lag, hulde eiser zich op dit punt
in stilzwijgen. Dit patroon heeft zich aldus ook na het instellen van het beroep voortgezet.
Daarnaast bevreemdt het de rechtbank dat eiser willekeurig dossiernummers heeft opgevraagd terwijl hij niet wist wat er achter die nummers schuil ging.
9. De onderscheiden gedragingen van eiser, te weten, het spreiden van nagenoeg identieke Wobverzoeken over tien brieven van dezelfde datum, het niet of maar zeer beperkt reageren op gerechtvaardigde vragen van verweerder over de verzenddatum van het onderhavige Wobverzoek, de uitzonderlijke wijze waarop eiser de verzending van de brieven heeft vastgelegd en vervolgens nalaat dit bewijsstuk aan verweerder te verstrekken, het niet tijdig beantwoorden van de vraag welke bestuursrechtelijke aangelegenheid het Wobverzoek betreft, het opvragen van documenten van dossiernummers waarbij eiser geen idee heeft van de inhoud van de dossiers, roepen ieder voor zich het beeld op dat eiser een vlotte afdoening van Wobverzoeken, waaronder het onderhavige verzoek, heeft willen frustreren. Wanneer zij in onderlinge samenhang worden bezien, kan de verklaring geen andere zijn dan dat eiser heeft beoogd op deze wijze dwangsommen te incasseren wegens het niet tijdig besluiten door verweerder.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb-bepalingen betreffende beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen wegens overschrijding daarvan heeft de wetgever niet gewild dat door onredelijk gebruik van het recht om aanvragen in te dienen dwangsommen ten laste van de publieke kas kunnen worden geïncasseerd. Zoals uit de desbetreffende Kamerstukken volgt, komt dit tot uitdrukking in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b en c, van de Awb, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan geen dwangsom wegens het niet tijdig geven van een beschikking kan verbeuren indien de aanvrager geen belanghebbende is of indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Gezien de Kamerstukken, komt dit tevens tot uitdrukking in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Awb, waarin is bepaald dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, onderscheidenlijk zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Daarbij is onder meer gedacht aan de situatie dat wegens het aanzienlijke aantal aanvragen dat bij een bestuursorgaan wordt ingediend, daarop niet binnen de wettelijke beslistermijn kan worden beslist (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, blz. 8 en 9, Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 14 en 15, en Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 16, blz. 7).
De rechtbank komt, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb-bepalingen betreffende beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen, en de hiervoor besproken gedragingen van eiser, tot de conclusie dat eiser zijn bevoegdheid tot het instellen van beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op verzoek van 1 oktober 2014 met kenmerk cvom/bv/wob/2014/61 heeft aangewend voor een ander doel dan waartoe zij is gegeven en dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Het beroep tegen het op 9 februari 2015 genomen reële besluit deelt in dit lot.
10. Gezien het vorenstaande houdt de handelwijze van eiser misbruik van recht in en is het beroep om die reden niet-ontvankelijk. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen en het op 9 februari 2015 genomen reële besluit niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, rechter, in aanwezigheid van B.C.T. Rabou-Coort LLB, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.