Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/1964
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. A. van der Leest),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, verweerder
(gemachtigden: A.T. Leenders, J.J.A.M. Wingens, A.M.J. van Zandvoort en T.F.A.M. Theunissen).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
BioEnergy-Maasland BV(BEM), te Maren-Kessel (gemachtigde: M. van Vulpen), en
AgroSaar America BVte America (gemeente Horst).
BioEnergy-Maasland BV(BEM), te Maren-Kessel (gemachtigde: M. van Vulpen), en
AgroSaar America BVte America (gemeente Horst).
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit: Milieurelevante verandering van een inrichting van BEM.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 29 oktober 2014 heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden. Hierbij zijn verschenen eiser, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigde van BEM.
De rechtbank heeft de Stichting advisering bestuursrecht (StAB) ingeschakeld. Deze heeft op 17 maart 2015 advies uitgebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. G.H. Blom, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder is voor AgroSaar America BV verschenen [persoon 1].
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.2
BEM is een inrichting voor de vergisting van mest en co-producten. De inrichting is gelegen aan de [adres]. Eiser is woonachtig in de directe nabijheid van de inrichting. Voor de inrichting is een oprichtingsvergunning in de zin van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend op 8 februari 2005 (de vergunning uit 2005) door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS). Deze oprichtingsvergunning is verleend voor de periode van 5 jaar. Hierna heeft GS veranderingsvergunningen verleend op 25 april 2008 (de vergunning uit 2008) en 26 november 2010 (de vergunning uit 2010). In 2008 is onder meer de beperking voor een periode van 5 jaar verlengd. De vergunning uit 2010 is verleend voor een periode tot 8 augustus 2016. In voorschrift 1.1.1 van deze vergunning is bepaald dat in de inrichting maximaal 94,7 ton dierlijke meststoffen en co-substraten mogen worden be- en verwerkt. Op de inrichting is een aantal opslagen voor mest en co-producten gelegen. Deze opslagen zijn voorzien van dubbele membraamdaken en een luchtafvoersysteem dat alle verdringingslucht van de opslagen naar het biofilter leidt. Verder is een bedrijfshal aanwezig met een groot mengvat en de vergister. De hal is voorzien van een luchtafzuiginstallatie die de lucht uit de hal via een luchtwasser naar het biofilter leidt.
1.3
BEM heeft op 11 december 2012 een veranderingsvergunning aangevraagd. De veranderingen hebben betrekking op het realiseren van nieuwe silo’s, nieuwe opslagvoorzieningen, een nieuwe grotere biofilter, wijzigingen van de processen en enkele bijkomende uitbreidingen. De aanvraag is na indiening enkele malen gewijzigd. De toegestane hoeveelheid te be- of verwerken dierlijke meststoffen en co-substraten wijzigt niet. De inrichting omvat ook na uitbreiding géén IPPC-installatie. Verweerder heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiser heeft hierop gereageerd.
1.4
Na het bestreden besluit heeft BEM de beschikking 2e fase voor de activiteit bouwen aangevraagd. Verweerder heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd en, nadat niemand had gereageerd, de beschikking 2e fase verleend. Hiertegen is geen beroep ingesteld. De omgevingsvergunning is in werking getreden ingevolge artikel 6.3, eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.5
Na de inlichtingencomparitie is BEM in staat van faillissement geraakt. Op 9 april 2015 is de inrichting verkocht en geleverd aan AgroSaar America BV.
2. Het bestreden besluit betreft een beschikking 1e fase voor het veranderen van de inrichting. Daarnaast heeft verweerder de geldende omgevingsvergunningen ambtshalve gewijzigd met gebruik van zijn bevoegdheid in artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.1
Eiser werpt de vraag op of de capaciteit van het biofilter groot genoeg is. Volgens eiser neemt het debiet toe omdat de opslagcapaciteit wordt vergroot en dus de hoeveelheid af te voeren lucht ook toeneemt. Voorts moet aandacht worden besteed aan de gevolgen van cumulatie van verschillende geurbronnen binnen hetzelfde bedrijf. Eiser constateert dat de meetgegevens ten aanzien van de geuremissie van de gasmotoren (WKK's) op verschillende tijdstippen grote verschillen laten zien zowel voor wat betreft geurconcentratie als debiet en dat het rapport niet als representatief kan worden beschouwd. Ten onrechte wordt uitgegaan van een 100% bedrijfsduur van de WKK’s. Volgens eiser is niet duidelijk op basis van welke gegevens de hedonische waarde van -1 is bepaald, welke bepaling niet heeft plaatsgevonden overeenkomstig de NVN 2818. Volgens eiser is verder gehandeld in strijd met de Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen en industriële bedrijven Noord-Brabant van de provincie Noord-Brabant (de Beleidsregel). Niet in geschil is dat de Beleidsregel een voldoende beschermingsniveau biedt.
3.2
Verweerder heeft verwezen naar (de beoordeling van) de geurrapport(en) die ten grondslag hebben gelegen van het bestreden besluit, waaronder het geurrapport van 31 maart 2014. Dit rapport en het rapport van 13 september 2013 maken deel uit van de vergunning. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de hedonische waarde van -1 is bepaald door middel van een geurpanel op de voorgeschreven wijze in de NVN 2818.
3.3
De rechtbank heeft de StAB in dit verband de volgende vragen gesteld:
- Wordt door middel van de voorschriften in deze en de voorgaande vergunningen voldoende bescherming tegen geuroverlast geboden?
- Zijn de in het geurrapport opgenomen geurbronnen op de juiste wijze en op basis van juiste aannames in kaart gebracht?
De StAB stelt in haar verslag vast dat sprake is van een omgevingscategorie ‘gemengd’ (als bedoeld in de Beleidsregel). De StAB kan instemmen met de hedonische waarde van -1 (licht onaangenaam) die op de voorgeschreven wijze is vastgesteld. De StAB stelt verder vast dat het bestreden besluit een geuremissie toestaat die 1,6 maal hoger is dan de voorheen geldende vergunning, maar dat door de aanpassingen van het biofilter en de WKK’s (hoger emissiepunt dan voorheen) sprake is van een gelijke geurbelasting op de meest nabijgelegen woning. In het geurrapport van 31 maart 2014 zijn alle relevante geurbronnen op de juiste wijze en op basis van de juiste aannames in kaart gebracht. Meer in het bijzonder merkt de StAB op dat door een overschatting van 20% van de bedrijfsduur van de WKK’s aan te nemen, correct is gehandeld. De StAB plaatst echter een kanttekening bij emissievoorschrift 1.3.3 waarin wordt voorzien in bescherming tegen piekemissies van de biofilter. Dit komt in zijn algemeenheid niet overeen met de werking van de biofilter. Een piek in de aanvoer kan leiden tot een tijdelijk hogere emissie, maar dit is niet zo structureel en herhaaldelijk als wordt voorgesteld met een dubbele emissie vanuit de filter gedurende één uur per dag. voorschrift is bovendien lastig te handhaven.
3.4
Ingevolge vergunningsvoorschrift 1.1.2 mag de uurgemiddelde geuremissie uit het biofilter gedurende 8395 uren per jaar niet meer bedragen dan 4,0 x 106 oue(H)(hedonisch gewogen) per uur. Ingevolge vergunningsvoorschrift 1.1.3 mag de uurgemiddelde geuremissie uit het biofilter gedurende 365 uren per jaar niet meer bedragen van 8,0 x 106 oue(H)(hedonisch gewogen) per uur.
3.5
Onder verwijzing naar het advies van de StAB is de rechtbank van oordeel dat verweerder het geurrapport van 31 maart 2014 ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. In dit rapport zijn drie geurbronnen in kaart gebracht en is de emissie daarvan berekend aan de hand van een hedonische waarde. Hierbij is terecht uitgegaan van een hedonische waarde van -1, mede gelet op de opmerking van verweerder dat deze is vastgesteld op de voorgeschreven wijze. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiser meer dan licht onaangename hinder ondervindt van de inrichting, maar overweegt hierbij dat geuroverlast subjectief is. Door middel van de vaststelling van een hedonische waarde door middel van een geurpanel wordt deze hinder tot op zekere hoogte geobjectiveerd en kan deze worden getoetst aan de Beleidsregel. Door middel van de vaststelling van geurhinder aan de hand van een hedonische waarde kan de geurbelasting van verschillende activiteiten gecumuleerd worden beoordeeld. De rechtbank verwijst in dit verband naar de tussenuitspraak van deze rechtbank van 9 april 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:5424) rechtsoverweging 7. In navolging van de StAB is de rechtbank van oordeel dat in het geurrapport van 31 maart 2014 is uitgegaan van de juiste bedrijfsduur van de WKK’s. Voorschriften 1.1.1 en 1.1.2 bieden daarmee voldoende bescherming tegen geurhinder. In zoverre faalt deze beroepsgrond.
3.6
De rechtbank verstaat de door eiser aangevoerde beroepsgronden inzake de capaciteit van de biofilter aldus dat hij stelt dat de emissievoorschriften ten aanzien van de biofilter onvoldoende bescherming bieden. Uit verweerders uitleg ter zitting begrijpt de rechtbank dat voorschrift 1.1.3 in de vergunning is opgenomen om zeker te stellen, dat slechts één uur per etmaal een piekemissie mag plaatsvinden. Dit zou ook blijken uit het geurrapport van 31 maart 2014. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de redactie van vergunningsvoorschrift 1.1.3 de inrichting echter de ruimte voor een piekemissie van 365 uur aaneengesloten per jaar. Daargelaten dat in het geurrapport van 31 maart 2014 slechts wordt verondersteld dat sprake is van een dubbele piekemissie gedurende één uur per dag, prevaleert bij onduidelijkheid het vergunningsvoorschrift boven hetgeen is vermeld in het geurrapport van 31 maart 2014. De rechtbank is daarom van oordeel dat in het bestreden besluit een ruimere piekemissie is vergund dan noodzakelijk is voor het in werking hebben van de inrichting. In zoverre slaagt deze beroepsgrond. Voorschrift 1.1.3 komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
4.1
Zoals hiervoor in rechtsoverweging 3.5 reeds aangegeven gaan de geuronderzoeken die voorafgaand aan de vergunningverlening zijn uitgevoerd er vanuit dat er sprake is van drie relevante geurbronnen, te weten: de gasmotor 1 (WKK 1), de gasmotor 2 (WKK 2) en het nieuwe biofilter. Eiser heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit slechts voor deze bronnen doelvoorschriften in de vorm van emissievoorschriften zijn opgenomen en dat verweerder in de omgevingsvergunning ten onrechte geen norm voor de totale emissie van geur van de inrichting als geheel heeft opgenomen. Eiser vreest voor geuroverlast als gevolg van geuremissies van andere activiteiten op het terrein van de inrichting (diffuse emissies). Ter zitting heeft eiser als voorbeelden genoemd het lossen van meststoffen en co-substraten door deze op het buitenterrein van een vrachtwagen af te kiepen en vuilresten die op het terrein van de inrichting van vrachtwagens vallen.
4.2
Verweerder stelt dat door de voorschriften in het bestreden alle activiteiten die diffuse emissies tot gevolg zouden kunnen hebben, zijn verboden.
4.3
Aan het bestreden besluit zijn drie doelvoorschriften (1.1.1 tot en met 1.1.3) verbonden waarin grenswaarden worden gesteld aan de WKK’s en het biofilter. In het bestreden besluit zijn vergunningvoorschrift 4.2.1 van de oprichtingsvergunning uit 2005 en vergunningsvoorschrift 3.1.1 van de vergunning uit 2010 ingetrokken. Ingevolge de ingetrokken voorschriften mocht een, in een bijlage op een kaart aangegeven geurcontour ‘1 Ou/m3 als 98 percentiel’ niet worden overschreden.
4.4
In dit verband heeft de rechtbank aan de StAB de volgende vragen gesteld:
- Zijn in het geurrapport alle relevante geurbronnen in kaart gebracht?
- Zijn voor wat betreft de bronnen waarvoor geen doelvoorschriften zijn gesteld, voldoende normen gesteld ter voorkoming van onaanvaardbare geuroverlast?”
De StAB heeft aangegeven dat de geurrapporten die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit zijn gebaseerd op de aanname dat diffuse emissies worden voorkomen als de drijver van de inrichting de verplichte werkwijze volgt. In de praktijk blijkt dat er een aantal punten is waarop onduidelijk is of de beoordeelde werkwijze ook de feitelijke werkwijze is. Voor de afvoer van digestaat is zelfs aangegeven dat dit in de buitenlucht gebeurd. De StAB is er voorts van uitgegaan dat de voorschriften in de onderliggende vergunningen voor een deel niet meer van kracht zijn.
4.5
De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit een veranderingsvergunning betreft. De voorgaande vergunningen zijn verleend onder een beperking als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2.2 en categorie 28.4 c1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit zoals deze golden tot 1 oktober 2010. Ingevolge artikel 1.2, vijfde lid, van de Invoeringswet Wabo zijn deze voorgaande milieuvergunningen omgezet in een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor onbepaalde tijd. Dit heeft tot gevolg dat alle voorschriften van de voorgaande vergunningen en het bestreden besluit naast elkaar van toepassing zijn op de inrichting voor zover deze voorschriften niet in opvolgende milieuvergunningen of het bestreden besluit zijn gewijzigd of ingetrokken. In het bijzonder wijst de rechtbank op de thans geldende voorschriften 3.2.1 en 3.2.2 van de vergunning uit 2010 waarbij, kort samengevat, de inrichting is gehouden om alle laad-, los-, opslag-, en be- en verwerkingsactiviteiten van dierlijke mest en co-substraten inpandig te laten plaatsvinden. Het inpandig laden en lossen van vloeibare co-substraten mag buiten plaatsvinden indien technische maatregelen zijn getroffen om diffuse emissies te voorkomen. De door eiser gestelde werkwijze om meststoffen en co-substraten op het buitenterrein van een vrachtwagen af te kiepen en naar binnen te transporteren is in strijd met voorschrift 3.2.1 van de vergunning uit 2010 en is daarmee een overtreding van artikel 2.3 onder a van de Wabo en een strafbaar feit ingevolge artikel 1a, sub 1, van de Wet op de economische delicten. De afvoer van digestaat door middel van het laden van vrachtwagens dient eveneens inpandig te geschieden. De opslagruimtes voor het bewaren van (vloeibare) mest of co-substraten dienen gesloten te zijn uitgevoerd, waarbij lucht wordt afgezogen door de luchtwasser en de biofilter, hetgeen zowel in de vergunning van 2005 als die van 2010 is bepaald. De inrichting dient zich voorts te houden aan de voorschriften met betrekking tot het laden en lossen van vloeibare co-substraten in artikel 2.1 van de vergunning uit 2010 waarbij eventueel gemorste stoffen zo snel mogelijk moeten worden opgeruimd. De aanvoer van vloeibare mest mag alleen geschieden in tankwagens die zich in een zindelijke staat bevinden (voorschrift 2.1.2 van de vergunning uit 2005) en dient overigens in een schone en ordentelijke staat te worden gehouden (voorschrift 1.5.4 van de vergunning uit 2005). Dit geldt ook voor de door eiser ter zitting gememoreerde vuilresten. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorschriften (good housekeeping) in de voorgaande, nog steeds van kracht zijnde, vergunningen de drijver van de inrichting verplichten tot een werkwijze waarbij diffuse emissies niet voorkomen. Deze beroepsgrond faalt.
5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt vergunningsvoorschrift 1.1.3 van het bestreden besluit. Het overige gedeelte van het bestreden besluit wordt in stand gelaten. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zelf in de zaak te voorzien en wijzigt vergunningsvoorschrift 1.1.3 aldus:
“1.1.3 De uurgemiddelde geuremissie uit het biofilter mag, in aanvulling op de uren in voorschrift 1.1.2, gedurende één uur per dag niet meer bedragen van 8,0 x 106 oue(H)(hedonisch gewogen) per uur. Dit kan slechts worden vastgesteld aan de hand van een minimaal twee uur aaneengesloten durende meting”
Door deze wijziging blijft de piekemissie beperkt tot één uur per dag. Weliswaar heeft AgroSaar America BV ter zitting aangegeven niet te kunnen beoordelen of het aangepaste voorschrift binnen haar bedrijfsvoering past, maar gelet op het geurrapport van 31 maart 2014 gaat de rechtbank er van uit dat piekemissies van langer dan één uur niet in de lijn der verwachting liggen. Gelet op het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel, dat ter handhaving van dit voorschrift gedurende een periode van minimaal twee uur dient te worden gemeten. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd en aangegeven dat dit lastig is, maar niet onoverkomelijk. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Dit betekent dat de inrichting zich aan het aangepaste voorschrift moet houden.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt voorschrift 1.1.3 van het bestreden besluit;
- verbindt het volgende voorschrift aan het bestreden besluit:
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde (gedeelte van het) bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juni 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.