Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/2525
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder
(gemachtigde: mr. H.C.E. de Kiefte).
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 6 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2015. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die is bijgestaan door mr. R.J. Oskam en mr. E.M. van den Elzen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij brief van 1 april 2015 heeft eiser verweerder op grond van de Wob verzocht hem digitale documenten ter beschikking te stellen waarin, voor de periode 2010 tot en met 2014, voor de leerlingen die in het Voortgezet Onderwijs (VO of VAVO) eindexamen gedaan hebben, de volgende informatie te vinden is:
- de markering waaruit blijkt welke gegevens betrekking hebben op ‘dezelfde’ kandidaat
- de uitslag
- de datum uitslag
- de onderwijsinstelling waar het examen is afgelegd (BRIN-nummer, bij staatsexamen “0000”)
- het vestigingsvolgnummer
- de elementcode van het examen
- het examenjaar
- het cijfer voor het werkstuk (indien van toepassing)
- combinatiecijfer
- per vak:
a. vakcode examenvak
b. diplomavak Ja/Nee
c. toepassing resultaat/beoordeling examenvak
d. indicatie werkstuk Ja/Nee’
e. hoger niveau
f. beoordeling schoolexamen
g. cijfer schoolexamen
h. Cijfer CE-1
i. Cijfer CE-2
j. Cijfer CE-3
k. 1e eindcijfer
l. 2e eindcijfer
m. 3e eindcijfer
n. Cijfer cijferlijst
o. Certificaat Ja/Nee
p. Indicatie combinatiecijfer Ja/Nee
q. Vakcode hoger niveau
r. Examendeel
Eiser heeft in deze brief verder vermeld dat de door hem verzochte gegevens digitaal zijn opgeslagen in de Basis Registratie Onderwijs Nummer (BRON).
Bij primair besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Eiser heeft hiertegen op 20 mei 2015 bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daartoe - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat eiser geen informatiegerechtigde is op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) en het gesloten verstrekkingsregime van de Wot voorrang heeft boven de Wob, dat het verzoek niet ziet op een document in de zin van de Wob en dat het verzoek niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid.
3. Eiser heeft de standpunten van verweerder in beroep uitgebreid gemotiveerd bestreden. Op de gronden van beroep wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. Eiser heeft zich in beroep allereerst - kort weergegeven - op het standpunt gesteld de Wot geen gesloten verstrekkingsregime bevat ten aanzien van de gegevens waar eiser om heeft verzocht. Het verstrekkingsregime van de Wot heeft enkel betrekking op persoonsgegevens die in de BRON zitten. De gegevens waar het Wob-verzoek van eiser op ziet zijn geen persoonsgegevens in wetstechnische zin. Deze gegevens mogen aan een ieder verstrekt worden, ongeacht het doel. Nu de Wot geen beperking oplegt aan de verstrekking van deze gegevens, is de vraag of de Wot voor de Wob gaat voor het onderhavige verzoek niet meer van belang en kan eiser zonder gehinderd te worden door wat in de Wot staat, op basis van de Wob informatie opvragen uit de BRON. Verder geldt voor de meeste gegevens in de BRON dat het prijsgeven daarvan aan de openbaarheid geen risico voor wie of wat dan ook met zich brengt. Indien en voor zover voor deze gegevens een gesloten verstrekkingsregime zou zijn vastgesteld, zou daar geen maatschappelijke rechtvaardiging voor te geven zijn. Verweerder heeft deze weigeringsgrond dan ook ten onrechte aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag gelegd, aldus eiser.
4. Verweerder heeft zich in het verweerschrift nogmaals op het standpunt gesteld dat de Wob in het onderhavige geval dient te wijken voor de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Wot, waarin een limitatieve opsomming wordt gegeven van informatiegerechtigden. De limitatieve opsomming blijkt uit de artikelen 24d tot en met 24g van de Wot. Verder blijkt dit volgens verweerder ook uit de wetsgeschiedenis. Ter zitting heeft verweerder in dit kader nog verwezen naar de memorie van Toelichting bij de Intrekking van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank en wijziging van diverse wetten in verband met de oprichting van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) (Kamerstuk Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31944, nr 3.).
5. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
6. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) - in welk verband wordt gewezen op onder meer de uitspraken van de Afdeling van 3 maart 1998 in zaak no. H01.97.0393/Q01 (AB 1998, 435) en van 10 augustus 2000 in zaak no. 199900744/1 (NJB 2000, p. 1880 nr. 37) -, wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een dergelijke regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
7. De rechtbank stelt vast dat in de artikelen 24d tot en met 24 f van de Wot een opsomming wordt gegeven van personen en instanties aan wie gegevens uit de BRON kunnen worden verstrekt. De rechtbank stelt verder vast dat daarbij geen onbepaald gelaten categorie wordt vernoemd.
8. Verder kan uit de memorie van toelichting bij de Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs (Kamerstuk Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25828, nr.3) worden afgeleid dat de gegevens in de BRON tot individuele personen herleidbare gegevens betreffen omdat de gegevens zijn gekoppeld aan het persoonsgebonden nummer en dat met in ieder geval een gegarandeerd beperkte toegankelijkheid wordt beoogd de privacy van de personen te beschermen. Zo staat op pagina 11 van de memorie onder meer: “Als gevolg van de limitatieve inhoud van de bestanden met gegevens over onderwijsdeelname en de gegarandeerde beperkte toegankelijkheid en gebruik van de bestanden, wordt de privacy van personen niet onevenredig zwaar aangetast door het gebruik van het sofi-nummer voor registraties”.
9. In de Nota naar aanleiding van het verslag bij het Voorstel van wet houdende wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs (Kamerstuk Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25828, nr.6) licht de toenmalig minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap verder op pagina 14 toe dat een verzoek om in het kader van de Wob de onbewerkte databestanden te mogen ontvangen, reeds direct afstuit op de eerste volzin van bijvoorbeeld artikel 113 van Pro de Wet op het basisonderwijs (het huidige artikel 178c, van de Wet op het primair onderwijs en evenzo artikel 103d, van de WVO).
10. Op pagina 6 van de Memorie van Toelichting bij de Intrekking van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank (WVI) en wijziging van diverse wetten in verband met de oprichting van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) staat het volgende:
“In de WVI is het basisregister onderwijs geregeld. Het basisregister onderwijs blijft bestaan, ook na het intrekken van de WVI, zodat de bepalingen daarover elders moeten worden ondergebracht. Gelet op de sectoroverstijgende toepassing van het basisregister onderwijs wordt voorgesteld dit een plaats te geven in de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT), een technische keuze die verband houdt met het sectoroverstijgende karakter van de WOT.
De bepalingen over het basisregister onderwijs worden zoveel mogelijk ongewijzigd overgeplaatst. De vorming van de DUO beoogt niet een aanpassing van het regime voor de verwerking van persoonsgegevens op het terrein van het onderwijs, zoals dat is geïntroduceerd bij de Wet van 6 december 2001 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs (Stb. 2001, 681). Bij deze wet werden de bepalingen over het basisregister onderwijs ingevoegd in de WVI (artikelen 9a tot en met 9e), alsmede een bepaling over het gebruik, door de IB-Groep, van het persoonsgebonden nummer als registratienummer (nu artikel 3b) en het voorschrift dat de IB-Groep een functionaris voor de gegevensbescherming aanstelt (artikel 8a). De genoemde wet voegde, voor zover hier van belang, in de sectorwetten WEB, WEC, WPO en WVO, voorschriften in over de verstrekking van persoonsgegevens van leerlingen of deelnemers door het bevoegd gezag van scholen of instellingen aan de IB-Groep ten behoeve van opname in het basisregister onderwijs, over de verwerking van die gegevens door de IB-Groep, over de verstrekking uit het basisregister onderwijs aan de Minister en de Inspectie van het onderwijs en over de toegang van de Minister tot het basisregister onderwijs (artikelen 2.3.6a tot en met 2.3.6c en 2.5.5a tot en met 2.5.5d van de WEB, 164a tot en met 164d van de WEC, 178a tot en met 178d van de WPO en 103b tot en met 103e van de WVO).”
11. Eiser heeft verzocht om gegevens van leerlingen uit het voortgezet onderwijs. Ingevolge artikel 103d, eerst lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) kunnen gegevens uit het basisregister onderwijs worden gebruikt door:
a. Onze Minister voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de bekostiging van scholen, de begrotings- en beleidsvoorbereiding, en de uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 23c, tweede lid;
b. de inspectie voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van toezicht op het voortgezet onderwijs.
12. Ingevolge het derde lid ziet het gebruik, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend op gegevens die niet herleidbaar zijn tot individuele leerlingen, onverminderd artikel 103c, derde lid.
13. Ingevolge het vierde lid worden bij ministeriële regeling regels gesteld ter uitvoering van het eerste en derde lid, in ieder geval omtrent de inhoud en de samenstelling van de gegevens, de wijze waarop de gegevens worden verstrekt, de tijdstippen waarop de gegevens worden verstrekt, en de perioden waarop de gegevens betrekking hebben. Dit is gebeurd in de Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 9 april 2010, nr, WJZ/1777628 (1758), houdende regels over het gebruik van gegevens uit het basisregister onderwijs door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Inspectie van het onderwijs (Regeling gebruik gegevens bron, hierna: de Regeling).
14. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van paragraaf 4. “Gebruik gegevens op grond van artikel 103d, vierde lid, van de WVO” van de Regeling worden uit het basisregister onderwijs voor ieder school afzonderlijk aan de Minister en de inspectie verstrekt de gegevens, bedoeld in artikel 24c, eerste lid, onderdelen c, c1 en g, van de Wet op het onderwijstoezicht, met uitzondering van de persoonsgebonden nummers, de geslachtsnamen, de voornamen en de geboortedata van de leerlingen en voormalige leerlingen.
Ingevolge het tweede lid worden de gegevens, bedoeld in het eerste lid, gespecificeerd overeenkomstig het bepaalde krachtens de artikelen 58, achtste lid, eerste volzin, en 103, derde lid, eerste volzin, van de WVO.
15. Ingevolge artikel 9 van Pro de Regeling wordt bij de verstrekking, bedoeld in artikel 8, het persoonsgebonden nummer voor de Minister en de inspectie elk afzonderlijk vervangen door een ander nummer of een code op een zodanige wijze dat de leerling of de voormalige leerling niet geïdentificeerd of identificeerbaar is, en wordt de geboortedatum vervangen als volgt:
a. voor de levering aan de Minister door de leeftijd van de leerling op de voor de bekostiging van belang zijnde peildate en
b. voor de levering aan de inspectie door de leeftijd van de leerling op de eerste dag van elk kwartaal.
16. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit bovenstaande wetsartikelen en uit de wetsgeschiedenis onder meer worden afgeleid dat de gegevens in de BRON tot individuele personen herleidbare gegevens betreffen en dat ter bescherming daarvan een limitatieve opsomming is gegeven van informatiegerechtigden. Eiser behoort gelet op het doel van de BRON en de limitatieve opsomming in de WOT niet tot degenen aan wie gegevens uit de BRON kunnen worden verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank moet de Wot in dit geval dan ook worden gezien als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, waar de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor dient te wijken. Voorts kan uit de wetsgeschiedenis en onder meer de artikel 103d, derde en vierde lid, van de WVO in samenhang met de artikelen 8 en 9 van de Regeling, worden afgeleid dat de gegevens in de BRON dienen te worden bewerkt, alvorens zij kunnen worden verstrekt aan – in dat geval – de Minister of de inspectie. Ook daaruit leidt de rechtbank af dat de Wot geen ruimte biedt voor verstrekking van de onbewerkte (ruwe) gegevens zoals die zich bevinden in de BRON aan eiser.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de Wot aan verstrekking aan eiser van de door hem gevraagde gegevens in de weg staat. De rechtbank volgt het standpunt van eiser niet dat verweerder dit in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, rechter, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.