Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/2736 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te Milheeze, eiseres
(gemachtigde: mr. P.L.J.M. van Dun),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder
(gemachtigde: P. van Veldhoven).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partijen], allen woonachtig te Milheeze.
[derde-partijen], allen woonachtig te Milheeze.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder op grond van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna aan te duiden als: het Activiteitenbesluit) maatwerkvoorschriften gesteld voor de door eiseres gedreven inrichting aan [adres] te Milheeze.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 20 november 2014 heeft de voorzieningenrechter maatwerkvoorschrift 7 geschorst tot de uitspraak in de beroepszaak en het verzoek voor het overige afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door de fam. [naam familie]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen [namen derde-partijen] zijn - met bericht van verhindering - niet verschenen. Derde-partij [naam derde-partij] is in persoon verschenen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Het bedrijf van eiseres omvat een transportbedrijf en - sedert 1981- een betoncentrale. Het bedrijf is in de loop van de tijd gegroeid, waardoor het onderhavige perceel in de kom van Milheeze te klein werd. Sinds begin jaren ’90 is gezocht naar een andere, voor hervestiging van met name de betoncentrale geschikte bedrijfslocatie, die niet te vinden bleek. Op 12 augustus 2003 is aan eiseres een nieuwe, de gehele inrichting omvattende milieuvergunning verleend zulks in verband met een verruiming van de werktijden van de betoncentrale. Ingevolge de geluidsvoorschriften van de milieuvergunning 2003 mocht het langtijdgemiddelde niveau ter hoogte van de woningen aan de Nachtegaal in de dag-, avond-, en nachtperiode respectievelijk 53, 45 en 40 dB(A) bedragen en het langtijdgemiddelde niveau ter hoogte van de overige omliggende woningen in de dag-, avond-, en nachtperiode respectievelijk 50, 45 en 40 dB(A) bedragen. Op 15 december 2010 is door de raad van verweerders gemeente het bestemmingsplan ‘Stedelijke gebieden Gemert-Bakel-herziening oktober 2010’ (het bestemmingsplan) vastgesteld waarmee algehele herinrichting en uitbreiding van het onderhavige bedrijfsterrein mogelijk werd gemaakt.
1.2
Met ingang van 1 januari 2013 valt de inrichting onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit. In verband met de voorgenomen herinrichting en uitbreiding heeft eiseres bij verweerder op 3 juli 2013 een melding gedaan voor de verandering en uitbreiding van haar inrichting. De veranderingen in de inrichting ten behoeve waarvan eiseres de melding heeft gedaan betreffen stalling van materiaal en opslag op een uitbreiding van het bedrijventerrein in westelijke richting (naar de Kreijtenberg toe).
1.3
In de directe omgeving van de inrichting bevinden zich zowel aan de oost, zuid- en westzijde diverse burgerwoningen. Aan de noordzijde wordt de bedrijfslocatie begrensd door het buitengebied. De derde-partijen wonen allen aan de zuidzijde aan Het Hof. Aan de oostzijde liggen woningen aan de Nachtegaal, aan de westzijde worden woningen gebouwd aan de Kreijtenberg.
2. Het bestreden besluit is met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid en van 11 juli 2014 tot 21 augustus 2014 ter inzage gelegd. In deze periode hebben eiseres en derde-partijen zienswijzen ingediend. In het bestreden besluit heeft verweerder daarbij de door eiseres en derde-partijen ingediende zienswijzen ongegrond verklaard. Ingevolge maatwerkvoorschrift 1 in het bestreden besluit mag het langtijdgemiddelde niveau ter hoogte van de woningen in de dag- en avondperiode 45 dB(A) bedragen, met uitzondering van de woningen [adressen] waar in de dagperiode een waarde geldt van 46 dB(A), en gelden in de nachtperiode strengere waarden variërend van 35 dB(A) tot 40 dB(A) op de aangegeven beoordelingspunten. Ingevolge maatwerkvoorschrift 7 mogen bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting enkel plaatsvinden in de periode van 06.30-23.00 uur. Buiten deze periode mogen geen activiteiten worden uitgevoerd en/of installaties in werking zijn op het terrein van de inrichting.
3.1
Volgens eiseres blijkt uit het in haar opdracht door Agel uitgevoerde akoestisch onderzoek van 11 april 2012 dat wordt voldaan aan de in het Activiteitenbesluit gestelde geluidsnormen. Dit blijkt ook uit een aanvullend memo op 31 oktober 2013. Aldus was er geen aanleiding om maatwerkvoorschriften aan eiseres op te leggen. Eiseres wijst erop dat verweerder niet verplicht is om maatwerkvoorschriften op te leggen. Er was evenmin een noodzaak om maatwerkvoorschriften op te leggen. De klachten van omwonenden (waaronder derde-partijen) waar verweerder naar refereert in het bestreden besluit en het verweerschrift hebben betrekking op een situatie uit het verleden die zich niet meer voordoet.
3.2
Verweerder is van mening dat het bedrijf van eiseres in een woonomgeving ligt en dat er in het verleden veel klachten zijn geweest. Daarom was het opportuun om te onderzoeken of maatwerkvoorschriften moesten worden opgelegd.
3.3
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013 BZ7533, blijkt dat het bevoegd gezag beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen en dient het daarbij een belangenafweging te maken. Indien wordt besloten tot het stellen daarvan, heeft verweerder een zekere beoordelingsvrijheid bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
3.4
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit worden voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van het Activiteitenbesluit een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in werking en onherroepelijk was, de voorschriften van die vergunning gedurende drie jaar na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.
3.5
De rechtbank stelt voorop dat de geluidsvoorschriften uit de milieuvergunning van 12 augustus 2003 tot aan het bestreden besluit hadden te gelden als maatwerkvoorschriften. De geluidsvoorschriften van de milieuvergunning 2003 (en dus niet de geluidsvoorschriften ingevolge artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit) vormden ten tijde van het bestreden besluit de uitgangsituatie.
3.6
De rechtbank is van oordeel dat de enkele verwijzing naar onbenoemde klachten uit het verleden geen aanleiding hoeft te vormen voor het stellen van andere maatwerkvoorschriften. Hiermee gaat verweerder ook voorbij aan de bestemmingsplanprocedure die partijen hebben doorlopen om wijzigingen in het bedrijf te kunnen doorvoeren. Dit neemt echter niet weg dat, gelet op de ligging van het bedrijf in een woonomgeving, de melding van een uitbreiding van de inrichting op termijn alsmede het gegeven dat voor de inrichting van eiseres ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit ruimere maatwerkvoorschriften golden dan de grenswaarden in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, verweerder aanleiding heeft kunnen zien om nader te onderzoeken of het stellen van maatwerkvoorschriften noodzakelijk was. Alvorens daadwerkelijk maatwerkvoorschriften op te leggen moet verweerder echter een deugdelijke belangenafweging te maken en dient verweerder zijn beleid in acht te nemen. De rechtbank gaat voorbij aan de verwijzing van eiseres naar de hierboven reeds genoemde uitspraak van de Afdeling alsmede aan de uitspraak van 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0498. Deze uitspraken hebben betrekking op besluiten tot afwijzing van verzoeken tot het stellen van maatwerkvoorschriften. In beide uitspraken komt tot uitdrukking dat verweerder wel een zekere beoordelingsvrijheid heeft. De beroepsgrond dat in zijn algemeenheid geen aanleiding was om maatwerkvoorschriften op te leggen, slaagt niet. Hieronder zal de rechtbank onderzoeken of verweerder in dit geval terecht de bestreden maatwerkvoorschriften heeft opgelegd.
4.1
Eiseres stelt verder dat verweerders beleid, de ‘Nota geluid voor bedrijven Gemert-Bakel’ (hierna: de Nota), het Activiteitenbesluit niet zomaar opzij kan zetten. De Nota biedt geen basis om een maatwerkvoorschrift op te leggen, nu immers sprake is van een bestaand bedrijf, er geen afwijking is van meer dan 6 dB(A) èn de bedrijfsvoering van eiseres door de maatwerkvoorschriften onnodig wordt belemmerd. Eiseres heeft dit nog nader onderbouwd met een aanvullend onderzoek van Agel waaruit blijkt dat bij niet-meldingsplichtige veranderingen in de bedrijfsvoering, de grenswaarden in maatwerkvoorschrift 1 worden overschreden. Bovendien gelden andere streefwaarden voor wat betreft de woningen aan het Hof.
4.2
Verweerder is van mening dat sprake is van een nieuwe situatie en dat de streefwaarden in de Nota op het gehele bedrijf van toepassing zijn. Verweerder stelt dat het bedrijf van eiseres niet in de bedrijfsvoering wordt belemmerd omdat uit het onderzoek van Agel blijkt dat aan de maatwerkvoorschriften kan worden voldaan. Alle beoordelingspunten zijn volgens verweerder gelegen in het gebiedstype ‘woonwijk’ waar streefwaarden gelden in de dag-, avond- en nachtperiode van respectievelijk 45, 45 en 35 dB(A).
4.3
De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat eiseres terecht opmerkt dat gemeentelijk geluidsbeleid niet zonder meer de geluidsgrenswaarden in het Activiteitenbesluit opzij kan zetten. De geluidsgrenswaarden in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit worden geacht een algemeen aanvaard beschermingsniveau te bieden. Uit de Nota blijkt echter dat dit ook niet de bedoeling is van het gemeentelijk geluidsbeleid. In paragraaf 3.4 van de Nota is ten aanzien van bedrijven vallend onder het Activiteitenbesluit opgemerkt dat in gevallen waarin de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidswaarden niet aansluiten bij de Nota, verweerder bevoegd is een maatwerkvoorschrift te stellen. In gevallen waarin een afwijking bestaat van groter dan 6 dB(A) zal verweerder bij nieuwe bedrijven de gebiedswaarde als nadere eis aanhouden en bij bestaande bedrijven terughoudend omgaan met het stellen van een nadere eis na een bestuurlijke afweging. Hierbij wordt bezien of de bedrijfsvoering niet onnodig wordt belemmerd.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank beschouwt verweerder het bedrijf van eiseres ten onrechte in zijn geheel als een nieuw bedrijf zoals in de Nota wordt bedoeld. De rechtbank is van oordeel dat het bedrijf in de huidige vorm (voor realisatie van de gemelde uitbreiding) is aan te merken als een bestaand bedrijf, te meer omdat het reeds lange tijd ter plekke aanwezig is en ook als zodanig is vergund. De gemelde uitbreiding van het bedrijf in westelijke richting is wel te beschouwen als een nieuwe activiteit maar dit maakt niet dat voor het bestaande bedrijfsgedeelte onverkort de geldende gebiedswaarde als maatwerkvoorschrift kan worden aangehouden. In dat geval zou tekort worden gedaan aan de in de Nota voorgestane bestuurlijke afweging alsmede het belang van een niet onnodig belemmerde bedrijfsvoering.
4.5
De woningen aan de Nachtegaal grenzen aan de achterzijde aan het bestaande deel van het bedrijf van eiseres. Hetzelfde geldt (grotendeels) voor de woningen aan het Hof. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit geen blijk geeft van de bestuurlijke afweging die door de Nota wordt voorgestaan. Verder heeft verweerder niet onderzocht of als gevolg van het onverkort opleggen van de gebiedswaarde in de Nota de bedrijfsvoering van het bedrijf van eiseres onnodig wordt belemmerd. Bovendien heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat bij geringe wijzigingen in de bedrijfsvoering maatwerkvoorschrift reeds wordt overschreden en de bedrijfsvoering onnodig wordt belemmerd.
4.6
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ten onrechte aanneemt dat voor de woningen aan het Hof onverkort de gebiedswaarde bij het gebiedstype ‘Woonwijk’ heeft te gelden. Eiseres merkt terecht op dat deze woningen zijn gelegen aan een doorgaande weg die wordt aangegeven op de wegenkaart bij de Nota en dat de gebiedswaarde met 5 dB(A) moet worden verhoogd. Verweerder heeft aangegeven dat de beoordelingspunten in maatwerkvoorschrift 1 aan de achterzijde van de woningen zijn gelegen en dat daar het geluid van de doorgaande weg kennelijk minder hoorbaar is, maar verweerder heeft niet onderzocht, laat staan aannemelijk gemaakt dat het referentieniveau voor het omgevingsgeluid aan de achterzijde van de woningen van Het Hof wezenlijk lager is dan het referentieniveau aan de voorzijde.
4.7
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder ten onrechte voor wat betreft de woningen aan de Nachtegaal en aan het Hof is uitgegaan van de strenge gebiedswaarden in de Nota en dat maatwerkvoorschrift 1 voor wat betreft alle woningen met uitzondering van de woningen aan de Kreijtenberg niet in stand kan blijven. Deze beroepsgrond slaagt.
5.1
Eiseres stelt dat maatwerkvoorschrift 7 in feite een algeheel bedrijfsverbod gedurende de nachtperiode inhoudt. Dit vormt een ontoelaatbare belemmering van de bestaande bedrijfsvoering mede omdat bewegingen van het transportbedrijf deels in de nachtperiode plaatsvinden.
5.2
Verweerder is van mening dat uit de rapportage van Agel van 11 april 2012 blijkt dat geen activiteiten in de nachtperiode (tot 06:30 uur) plaatsvinden en dat dus van een belemmering van de bedrijfsvoering evenmin sprake is.
5.3
Maatwerkvoorschrift 7 luidt als volgt: “Bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting mogen enkel plaatsvinden in de periode van 6.30 uur - 23.00 uur. Buiten deze periode mogen activiteiten worden uitgevoerd en/of installaties in werking zijn op het terrein van de inrichting.”
5.4
De rechtbank is van oordeel dat de oplegging van maatwerkvoorschrift 7 voor eiseres resulteert in een verbod van alle activiteiten in haar inrichting, ongeacht of deze activiteiten leiden tot geluidsoverlast of niet. Dit is zeer verstrekkend. Eiseres heeft bovendien aangegeven dat binnen de representatieve bedrijfssituatie wel degelijk transportbewegingen (ten behoeve van het transportbedrijf) voor 06:30 plaatsvinden omdat er vrachtwagencombinaties voor dat tijdstip vertrekken. In de rapportage van Agel wordt slechts geadviseerd om het tijdstip van verkeersbewegingen vast te leggen. Anders dan verweerder veronderstelt, blijkt uit de rapportage van Agel niet dat geen verkeersbewegingen plaatsvinden ten behoeve van het transportbedrijf voor 06:30 uur noch dat de mobiele betonmixers slechts vertrekken na 06:30 uur. Het had op de weg van verweerder gelegen om een nadere toelichting te vragen bij eiseres alvorens een dermate verstrekkend maatwerkvoorschrift op te leggen. Dat heeft verweerder nagelaten. De rechtbank acht de oplegging van maatwerkvoorschrift 7 onevenredig bezwarend voor de bedrijfsvoering van eiseres. Deze beroepsgrond slaagt.
6. Het bestreden besluit is genomen in strijd met de Nota. Het is bovendien onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
7. Gelet op de beoordelingsvrijheid die verweerder heeft bij het stellen van maatwerkvoorschriften, zal de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder nagaan of aanleiding bestaat om strengere maatwerkvoorschriften op te stellen dan de geluidsgrenswaarden in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Hierbij dient verweerder er van uit te gaan dat het gedeelte van het bedrijf van eiseres dat reeds aanwezig was op 1 januari 2013 is aan te merken als een bestaand bedrijf zoals bedoeld in de Nota. Als verweerder voor wat betreft de achterzijde van de woningen aan het Hof de gebiedswaarde voor het type rustige woonwijk wil hanteren, zal verweerder op basis van een akoestisch onderzoek moeten aantonen dat het referentieniveau voor het omgevingsgeluid aan de achterzijde van deze woningen wezenlijk lager ligt dan het referentieniveau aan de voorzijde van de woningen. Slaagt verweerder hier niet in dan moet de gebiedswaarde voor de woningen aan het Hof met 5 dB(A) worden verhoogd en dient verweerder bij de bestuurlijke afweging omtrent het stellen van maatwerkvoorschriften van deze hogere waarde uit te gaan. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat verweerder, indien hij tot de conclusie komt dat de geluidsgrenswaarden in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, voldoende bescherming bieden, hij deze grenswaarden als maatwerkvoorschriften zal moeten opleggen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
8. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
10. Met deze uitspraak komt de getroffen voorlopige voorziening te vervallen. De rechtbank ziet in wat zij hiervoor heeft overwogen aanleiding een nieuwe voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat maatwerkvoorschrift 1, voor zover dit betrekking heeft op de woningen aan de Nachtegaal en het Hof wordt geschorst en dat maatwerkvoorschrift 7 wordt geschorst tot de einduitspraak op het beroep.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- schorst maatwerkvoorschrift 1, voor zover dit betrekking heeft op de woningen aan de Nachtegaal en het Hof en maatwerkvoorschrift 7 tot de einduitspraak op het beroep;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2015.
mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.