Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/1505
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juni 2016 in de zaak tussen
RBOB De Kempen, te Veldhoven, eiseres
(gemachtigde: mr. H.J. Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veldhoven, verweerder
(gemachtigde: mr. I.V.A. van Velthoven en J. Wellershaus MSc).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Veldvest, Stichting voor algemeen-bijzonder en katholiek onderwijs,te Veldhoven.
Stichting Veldvest, Stichting voor algemeen-bijzonder en katholiek onderwijs,te Veldhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder van Stichting Veldvest 193,25 m2 leegstand gevorderd in basisschool De Berckacker en deze ruimte met ingang van het schooljaar 2016-2017 aan verzoekster in gebruik gegeven ten behoeve van de huisvesting van openbare basisschool Dick Bruna. Voorts heeft verweerder aan verzoekster een bedrag van maximaal € 14.218,22 beschikbaar gesteld voor de eerste inrichting met onderwijsleerpakket en meubilair van de in gebruik gegeven ruimten.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en heeft de
voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat
het bestreden besluit wordt geschorst en dat voor 1 augustus 2016 een andere voorziening
door verweerder wordt getroffen dan de gevorderde ruimte.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2016. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door H.P. van Well, bestuurder van verzoekster, en drs. P. Meessen, directeur van verzoekster, en haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. I.V.A. van Velthoven, juridisch advies afdeling Regie en Ontwikkeling en J. Wellershaus MSc, beleidsadviseur onderwijs afdeling Regie en Ontwikkeling.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het belang van verzoekster bij het treffen van een voorziening dient in het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure te worden afgewogen tegen het belang van verweerder en derden. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank op geen enkele wijze in een eventuele bodemprocedure.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
Verzoekster is een organisatie voor openbaar en algemeen toegankelijk onderwijs (kortweg RBOB De Kempen). Onder haar ressorteren 14 basisscholen in 11 gemeenten in de Kempen en Limburg.
Op 14 april 2015 heeft verzoekster een spoedaanvraag huisvesting voor het schooljaar 2015-2016 ingediend voor basisschool Dick Bruna, een openbare basisschool (OBS Dick Bruna) te Veldhoven. Bij besluit van 1 juli 2015, heeft verweerder op deze aanvraag beslist. Verweerder heeft 382 m2 leegstand gevorderd van Stichting Veldvest in basisschool Prof. Dr. R. Casimir en deze ruimte met ingang van schooljaar 2015-2016 aan verzoekster in gebruik gegeven voor de huisvesting van OBS Dick Bruna. Tevens is 102 m2 leegstand gevorderd van Stichting Veldvest in basisschool De Berckacker en deze ruimte met ingang van schooljaar 2015-2016 aan eiseres in gebruik gegeven voor de huisvesting van OBS Dick Bruna.
Het hoofdgebouw OBS Dick Bruna is thans gevestigd aan de Locatie Roek, Roek 19 te 5508KE Veldhoven. De basisschool is tevens gevestigd op de Locatie Smelen (MFA), Smelen 38c te 5508 SM Veldhoven en Locatie ’t Heike, 't Heike 19 te 5508PB Veldhoven.
Op 26 januari 2016 heeft verzoekster wederom een spoedaanvraag huisvesting voor OBS Dick Bruna ingediend, voor het schooljaar 2016-2017.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder wederom van Stichting Veldvest 193,25 m2 leegstand gevorderd in basisschool De Berckacker en deze ruimte met ingang van het schooljaar 2016-2017 aan verzoekster in gebruik gegeven ten behoeve van de huisvesting van OBS Dick Bruna. Voorts heeft verweerder aan verzoekster een bedrag van maximaal
€ 14.218,22 beschikbaar gesteld voor de eerste inrichting met onderwijsleerpakket en meubilair van de in gebruik gegeven ruimten.
3. In de eerste plaats moet de vraag worden beantwoord of is voldaan aan het vereiste van “onverwijlde spoed”, zoals neergelegd in artikel 8:81 van Pro de Awb. Verzoekster heeft verzocht de uitvoering van het bestreden besluit te schorsen. Voor de gevraagde uitbreiding heeft verweerder naar medegebruik bij basisschool De Berckacker verwezen, waarmee OBS Dick Bruna over vier locaties wordt verspreid in het schooljaar 2016-2017. Volgens verzoekster is de huidige situatie met drie locaties al niet meer als passende huisvesting te beschouwen, uitbreiding naar een vierde locatie zou zeer onwenselijk zijn. Verzoekster heeft onweersproken gesteld dat het spoedeisend belang erin is gelegen dat de zomervakantie op
23 juli 2016 begint en dat als de uitvoering van het bestreden besluit zonder het treffen van een voorlopige voorziening doorgang vindt, de aanmerkelijke kans bestaat dat de huisvesting van OBS Dick Bruna voor het schooljaar 2016-2017 noodgedwongen is gerealiseerd volgens het besluit van de gemeente voordat een onherroepelijk besluit of uitspraak is verkregen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt daaruit dat sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
23 juli 2016 begint en dat als de uitvoering van het bestreden besluit zonder het treffen van een voorlopige voorziening doorgang vindt, de aanmerkelijke kans bestaat dat de huisvesting van OBS Dick Bruna voor het schooljaar 2016-2017 noodgedwongen is gerealiseerd volgens het besluit van de gemeente voordat een onherroepelijk besluit of uitspraak is verkregen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt daaruit dat sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
4. Nu vaststaat dat verzoekster spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, zal de voorzieningenrechter bezien of een voorlopig oordeel te geven is over de vraag of het bestreden besluit rechtmatig is. De voorzieningenrechter weegt daarbij de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder en derde-partij die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.
5. Verzoekster heeft onder verwijzing naar de door verweerder vastgestelde Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs (de Verordening) aangevoerd dat de Verordening spreekt over verwijzing naar medegebruik wanneer daardoor passende huisvesting is te realiseren. Bij verdeling over vier locaties kan in redelijkheid niet meer van passende huisvesting worden gesproken. Ook bij de huidige huisvesting over drie locaties is daar in redelijkheid al geen sprake van, laat staan dat de toevoeging van een vierde locatie organisatorisch nog haalbaar is. Niet is gebleken dat verweerder verder heeft gekeken dan puur naar de volgende leegstand binnen de afstand van 2.000 meter. Evenmin is gebleken dat verweerder het criterium ‘passende huisvesting’ heeft toegepast. Daarom heeft verweerder in strijd met de eigen Verordening gehandeld. Ook is de toewijzing op vier locaties in strijd met de wettelijke opdracht van de gemeente om overeenkomstig de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt te handelen.
6. Voor de beoordeling van het geschil zijn na te noemen artikelen van belang.
Volgens artikel 91 van Pro de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk dragen burgemeester en wethouders ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt onderscheidenlijk zij behandelen daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
Volgens artikel 92 WPO Pro worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs.
Volgens artikel 102, eerste lid, WPO stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht,
b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen,
c. de urgentiecriteria,
d. de prognosecriteria,
e. de termijn bedoeld in artikel 99,
f. de procedure met betrekking tot verhuur en het medegebruik van ruimten voor het onderwijs,
g. de termijn gedurende welke een gebouw of terrein voor een school of nevenvestiging nog ten hoogste kan worden gebruikt bij toepassing van artikel 110, alsmede de procedure in verband met een eventueel op te maken staat van onderhoud, en
h. de gegevens bedoeld in artikel 112.
Volgens het tweede lid wordt de regeling zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
7. Artikel 2 van Pro de Verordening ziet op de omschrijving van voorzieningen in de huisvesting.
In artikel 28 van Pro de Verordening is met betrekking tot de aanduiding van omstandigheden het volgende opgenomen:
1. Het college kan overgaan tot vordering van een gedeelte van een gebouw of terrein, dat tijdelijk of gedurende een gedeelte van de dag niet nodig zal zijn voor de aldaar gevestigde school of scholen, indien:
b. het bevoegd gezag van een school een aanvraag voor een andere huisvestingsvoorziening heeft ingediend en door medegebruik aan de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien;
c. er sprake is van een tekort aan huisvestingscapaciteit bij een andere school of een instelling als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs, vastgesteld aan de hand van de voor die school of instelling gangbare berekeningswijze.
2. Indien het college voornemens is om over te gaan tot vordering, als bedoeld in het eerste lid, voert zij daarover overleg met het bevoegd gezag waarvan de leegstand wordt gevorderd, alsmede met het bevoegd gezag waarvoor de voorziening is bestemd.
Het vorderen van leegstand en de volgorde daarvan is gebaseerd op artikel 30 van Pro de Verordening.
Volgens artikel 1.3.1. van Bijlage I van de Verordening blijkt de noodzaak van uitbreiding uit:
a. het feit dat er ten minste zoveel te huisvesten leerlingen aanwezig zijn, dat de
ruimtebehoefte, zoals vastgesteld op grond van bijlage III, deel B, de capaciteit van het gebouw als vastgesteld op grond van bijlage III, deel A, met ten minste de in bijlage III, deel C, genoemde drempelwaarde overschrijdt, en
b1. het feit dat de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende ten minste vijftien aaneengesloten jaren voor een voor blijvend gebruik bestemde uitbreiding deze leerlingen kunnen worden verwacht of
b2. het feit dat de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende ten minste vier aaneengesloten jaren voor een voor tijdelijk gebruik bestemde uitbreiding leerlingen kunnen worden verwacht of
b3. het feit dat de laatste teldatum voor het indienen van de aanvraag aantoont, dat er leerlingen aanwezig zijn die niet voor maximaal vier aaneengesloten jaren binnen het gebouw of gebouwen kunnen worden gehuisvest en
c. het afwezig zijn van een beschikbaar (komend) en geschikt of geschikt te maken gebouw alsmede van mogelijkheden om door medegebruik binnen 2.000 meter hemelsbreed een passende extra huisvesting voor de school te realiseren.
8. Niet in geschil is dat de voor OBS Dick Bruna verzochte uitbreiding noodzakelijk is. Evenmin is tussen partijen in geschil dat de situatie waarin OBS Dick Bruna gevestigd zal zijn op vier verschillende dislocaties geen wenselijke situatie is. Ook de voorzieningenrechter heeft oog voor de belangen van verzoekster bij het vestigen van de school op zo min mogelijk locaties. De vraag is echter in de eerste plaats of de wet- en regelgeving aanknopingspunten biedt om vast te stellen wat passende huisvesting voor een school is. In artikel 102 van Pro de WPO is bepaald dat op verweerder een plicht rust een regeling vast te stellen op een zodanige wijze dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt. Verweerder heeft met de Verordening een dergelijke regeling vastgesteld. In artikel 1.3.1., aanhef en onder c, van Bijlage I van de Verordening is bepaald dat de noodzaak van uitbreiding onder meer kan blijken uit de afwezigheid van mogelijkheden om door medegebruik binnen 2.000 meter een passende extra huisvesting voor de school te realiseren. De voorzieningenrechter stelt vast dat daaruit volgt dat passende huisvesting slechts binnen 2.000 meter van de hoofdlocatie kan worden gerealiseerd. Uit het bepaalde in de Verordening is niet af te leiden dat de passende extra huisvesting slechts op een beperkt aantal locaties kan plaatsvinden. Verweerder stelt terecht dat niet is gebleken dat indien een school meer dan één dislocatie heeft, in redelijkheid geen sprake meer kan zijn van passende huisvesting. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder dan ook mogen concluderen dat door leegstand te vorderen op de locatie De Berckacker passende huisvesting wordt geboden.
9. Verzoekster heeft voorts aangevoerd dat de situatie in schooljaar 2015-2016 slechts tijdelijk was gedoogd en dat daarbij was overeengekomen dat door verweerder zou worden gezocht naar een meerjarenperspectief dan wel een meer permanente oplossing voor het capaciteitsprobleem van OBS Dick Bruna. Uit het bestreden besluit blijkt volgens verzoekster dat verweerder die afspraak niet is nagekomen. De huisvesting op vier locaties kan niet als een meerjarenperspectief worden gezien. Verweerder gaat ten onrechte uit van de huidige situatie met drie locaties en berekent de benodigde extra vierkante meters aan de hand van de bestaande situatie. Met het oog op een permanente oplossing had verweerder de uitbreiding van 600 m2 opnieuw integraal moeten onderzoeken. Volgens verzoekster is het handelen van verweerder in strijd met de eigen beleidslijn, nu verweerder in het voorgaande schooljaar heeft aangegeven dat vestiging van een school verspreid over meer dan drie locaties ongewenst is. Naar de mening van verzoekster handelt verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
10. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de brief van verweerder aan verzoekster van 14 april 2015 blijkt dat verzoekster en Stichting Veldvest niet gezamenlijk tot een oplossing konden komen en dat de aanvraag van 2015 daarom formeel in behandeling is genomen. In dat kader, zo blijkt uit voornoemde brief, zou de aanvraag van verzoekster worden getoetst aan de Verordening. Uit de brief noch uit overige stukken in het dossier kan worden afgeleid dat sprake is van een tijdelijke situatie. Verweerder benoemt in de brief enkel dat sprake is van het tijdelijk gebruik van lokalen van basisschool Prof. dr. Casimir, hetgeen was gebaseerd op een afspraak tussen verzoekster en Stichting Veldvest. Verzoekster doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling - zie onder meer ECLI:NL:RVS:2016:1110 – is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Niet gebleken is dat door verweerder toezeggingen zijn gedaan dat de uitbreiding bij een aanvraag in het opvolgende schooljaar volledig opnieuw zouden worden onderzocht of dat bij een nieuwe aanvraag tot een permanente oplossing zou worden gekomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan dan ook niet slagen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel evenmin kan slagen. Dat verweerder gedurende het overleg over de huisvestigingssituatie voor het schooljaar 2015-2016 het uitgangspunt heeft onderschreven dat een school verspreid over vier locaties ongewenst is, is door verweerder bevestigd. Verweerder heeft echter geen beleid opgenomen in de Verordening – of in andere regelgeving – waaruit blijkt dat een school niet over meerdere locaties kan worden verspreid. Het standpunt van verzoekster dat verweerder had moeten motiveren dat van het beleid is afgeweken, volgt de voorzieningenrechter dan ook niet. Bovendien blijkt uit het besluit van 1 juli 2015, dat ziet op de huisvesting van OBS Dick Bruna in het schooljaar 2015-2016, dat verweerder de prioriteit geeft aan terugdringing van de leegstand. Ook daaruit moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden geconcludeerd dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
11. Verzoekster heeft voorts aangevoerd dat verweerder alternatieven had moeten onderzoeken, waarbij verzoekster uitgaat van een aanvraag voor 600 m2 permanente huisvesting. Daarbij ziet verzoekster twee opties. Het eerste alternatief heeft betrekking op twee lokalen op de locatie van de Prof. dr. R. Casimirschool die al heel lang leegstaan dan wel zijn verhuurd aan Kinderopvang-organisatie Korein. Volgens verzoekster heeft verweerder op grond van artikel 108, tweede lid, van de WPO de plicht om deze ruimtes te vorderen voor het onderwijs omdat deze ruimtes voor een passende huisvesting van het basisonderwijs noodzakelijk zijn.
Het tweede alternatief is dat verweerder de schoolwoningen in de wijk De Polders van Stichting Veldvest vordert. Veldvest maakt gebruik van deze lokalen, terwijl dat – gezien de criteria in Bijlage III van de Verordening en het aantal leerlingen van de school – niet noodzakelijk is om het benodigd volume voor de school te bereiken. OBS Dick Bruna kan op die locatie acht groepen huisvesten.
12. Verweerder heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat huisvesting op de vier locaties als passende huisvesting in de zin van de Verordening moet worden gezien. Daaruit volgt dat het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt. De vraag is of de door verzoekster aangedragen alternatieven tot de conclusie moeten leiden dat het belang van verzoekster bij het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder moet wegen dan de belangen van verweerder. Bij de beoordeling dient de voorzieningenrechter ook de belangen van derde belanghebbende Stichting Veldvest betrekken.
Verweerder heeft met betrekking tot het eerste alternatief gewezen op het zogenaamde brede scholenbeleid, waarbij onderwijsruimten en kinderopvang in één gebouw zijn gevestigd. Dit beleid is neergelegd in een convenant dat in samenwerking met de scholen in de gemeente tot stand is gekomen. Ter uitvoering van het beleid is een gedeelte van het gebouw van de Prof. dr. R. Casimirschool op dit moment verhuurd aan Kinderopvang Korein. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht verweerder het vasthouden aan het brede scholenbeleid zwaarder wegen dan het belang van verzoekster bij een – tijdelijke – oplossing voor het huisvestingsprobleem op een locatie die al bij OBS Dick Bruna in gebruik was. Anders dan verzoekster is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit artikel 108 van Pro de WPO niet kan worden afgeleid dat op verweerder een verplichting rustte om deze ruimtes van Stichting Veldvest te vorderen. Ten aanzien van het tweede alternatief heeft verweerder mogen concluderen dat geen sprake is van leegstand, omdat de schoolwoningen in De Polders in gebruik zijn bij Stichting Veldvest ten behoeve van basisschool De Heiacker. Nu deze schoolwoningen niet feitelijk leegstaan, kon verweerder op deze locatie geen leegstand vorderen en aan verzoekster toewijzen.
Gezien het voorgaande heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat de door verzoekster genoemde mogelijkheden geen alternatief zijn voor de in het bestreden besluit gevorderde leegstand.
13. Tot slot heeft verzoekster aangevoerd dat uitgangspunt van de Verordening en basis van de gemeentelijke besluitvorming dient te zijn dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Volgens verzoekster wordt in haar geval door verweerder een strikte interpretatie van de Verordening gehanteerd, terwijl dat ten aanzien van Stichting Veldvest niet gebeurt. Verweerder houdt voor Veldvest schoolwoningen (noodlokalen) in stand, terwijl dit op basis van de daarvoor vastgestelde criteria in de Bijlagen van de Verordening niet noodzakelijk is. Bij de schoolwoningen zijn acht lokalen die als dependance voor basisschool De Heiacker in stand worden gehouden, waarvan op grond van de criteria van de Verordening met betrekking tot het aantal leerlingen slechts één lokaal nodig is.
14. Niet in geschil is dat de door verzoekster genoemde schoolwoningen worden gebruikt door Stichting Veldvest ten behoeve van basisschool De Heiacker. Verweerder heeft naar voren gebracht dat deze schoolwoningen in 1997 toegevoegd zijn aan het aanbod van onderwijshuisvesting, omdat er op dat moment onvoldoende onderwijshuisvesting in de gemeente aanwezig was. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder terecht overwogen dat op dit moment voldoende onderwijshuisvesting beschikbaar is, nu sprake is van leegstand op verschillende andere locaties in de gemeente. Nu de situaties tussen beide scholen verschillen vanwege het ontstaan van leegstand in de loop der tijd, kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds om die reden niet slagen.
15. Gelet op het voorgaande wijst de voorzieningenrechter het verzoek om de voorlopige voorziening af.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Bernsen, rechter, in aanwezigheid van
B.C.T. Rabou-Coort LLB, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
24 juni 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.