Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/2747
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats/woonplaats], eiseres
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken; Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2009 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris aan eiseres op grond van de Meststoffenwet (Msw) een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal
€ 60.309,50 voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2008.
Bij besluit van 29 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft de boete verlaagd naar € 17.677,25.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2017. Eiseres en de staatssecretaris hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
De in deze zaak deze zaak vaststaande feiten en de inhoud van het bestreden besluit
1. Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf
.Het bedrijf is gevestigd aan [adres].
.Het bedrijf is gevestigd aan [adres].
In juni 2009 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een onderzoek gedaan naar de gebruiksruimte en de hoeveelheid meststoffen die door eiseres werden gebruikt in het jaar 2008. De staatssecretaris heeft hiervoor bij eiseres verzocht om een aantal gegevens over de hoeveelheid varkens en varkensvoer op het bedrijf.
Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de staatssecretaris eiseres bij brief van 19 augustus 2009 laten weten dat hij van plan is om een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 60.309,50 omdat eiseres in 2008 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden. Eiseres heeft een zienswijze tegen dit voornemen ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 60.309,50.
3. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Overschrijding van de stikstofgebruiksnorm wordt niet langer aan haar tegengeworpen. De staatssecretaris heeft de boete daarom verlaagd naar € 35.354,50. Ten aanzien van het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft de staatssecretaris zijn primaire standpunt niet gewijzigd. Vanwege de lange behandeltermijn van het bezwaar acht de staatssecretaris de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overschreden. Daarom is de opgelegde boete met 50% gematigd en uiteindelijk vastgesteld op € 17.677,25. Ook heeft de staatssecretaris de kosten die eiseres heeft gemaakt in verband met het maken van bezwaar, vergoed.
Wat staat er in de wet en in de toelichting daarop?
4. Als sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie, ligt het in beginsel op de weg van de staatssecretaris om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnormen heeft overtreden. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel invoering gebruiksnormen (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 68) blijkt echter dat de normstelling van de gebruiksnormen zodanig is ingericht, dat het zwaartepunt bij de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen bij de gebruiker van die meststoffen ligt. Dat betekent dat de staatssecretaris bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens uitgaat. Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat het, als vast is komen te staan dat de agrariër meststoffen heeft gebruikt, primair aan de agrariër is om zich er bij wijze van strafuitsluitingsgrond op te beroepen dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro de Msw voor opheffing van het verbod en dit ook aannemelijk te maken. Daarbij geldt het beginsel van de vrije bewijsleer.
5. Op grond van artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Besluit) wordt de opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. In het vierde lid van artikel 68, van het Besluit is bepaald dat de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
In artikel 94, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Regeling) is bepaald dat het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. In het tweede lid is bepaald dat het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
In artikel 95, eerste lid van de Regeling zoals die gold ten tijde hier van belang is bepaald dat het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid zuiveringsslib of compost, bedoeld in artikel 68, vierde en vijfde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. In het tweede lid is bepaald dat het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid zuiveringsslib of compost, bedoeld in artikel 68, vierde en vijfde lid, van het besluit worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
De beoordeling van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd
6. In beroep heeft eiseres in de eerste plaats aangevoerd dat zij door de lange behandeltermijn van het bezwaar niet meer in staat is goed op het bestreden besluit te reageren. Volgens eiseres zou de staatssecretaris op grond van artikel 5:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het opleggen van een boete af moeten zien. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In artikel 5:45 van Pro de Awb worden termijnen gesteld waarbinnen de staatssecretaris handhavend kan optreden. In het derde lid van artikel 5:45 is Pro bepaald dat die termijnen niet van toepassing zijn als bezwaar of beroep is ingesteld. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel (TK 2003-2004, 29702, nr. 3, blz. 140) blijkt dat het derde lid is opgenomen om buiten twijfel te stellen dat in geval bezwaar of beroep is ingesteld de bevoegdheid van de staatssecretaris om handhavend op te treden blijft bestaan. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat de staatssecretaris niet meer bevoegd zou zijn handhavend op te treden. Dat eiseres de mestboekhouding van die tijd niet meer heeft, komt voor haar eigen rekening en risico. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en ze wist dat daarop nog niet was beslist. Ze mocht er dus niet van uitgaan dat niet meer gehandhaafd zou worden. Het betoog faalt.
7. De staatssecretaris is bij de berekening van het gebruik van meststoffen uitgegaan van de door eiseres zelf opgegeven gegevens. De staatssecretaris heeft op basis van die gegevens geconstateerd dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
8. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de staatssecretaris onvoldoende rekening heeft gehouden met het stikstofgat van de door haar aangevoerde graasdierenmest. Volgens eiseres klopt de berekening van de staatssecretaris zoals die in het primaire besluit is opgenomen niet en heeft zij minder stikstof gebruikt dan onder het kopje ‘graasdierenmest’ in de boeteberekening is opgenomen. Volgens eiseres heeft de staatssecretaris ten onrechte geen rekening gehouden met een stikstofgat ten aanzien van die mest. De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond. Verweerder is immers – terecht – uitgegaan van de door eiseres zelf aangeleverde gegevens. Verweerder heeft bovendien – eveneens terecht – aangevoerd dat het stikstofgat alleen geldt voor staldierenmest en niet voor graasdierenmest. Voor zover eiseres op de zitting heeft aangevoerd dat bij de op haar bedrijf aangevoerde mest een stikstofgat moet worden toegepast, kan ook dat niet slagen, alleen al omdat die stelling niet eerder gemotiveerd naar voren is gebracht.
9. Verder heeft eiseres aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de bezinklaag van de varkensmest. Volgens eiseres is sprake van een bezinklaag van twee centimeter en is het fosfaat- en stikstofgehalte daardoor lager dan waar de staatssecretaris van uit is gegaan. De staatssecretaris houdt in andere zaken wel rekening met deze bezinklaag en eiseres beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Ook deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Eiseres heeft geen begin van bewijs overgelegd van de stelling dat in de door haar genoemde stal sprake is van een bezinklaag van twee centimeter. Zoals hierboven onder overweging 4 is opgemerkt, ligt de bewijslast bij eiseres. Nu eiseres het bestaan van de gestelde bezinklaag niet heeft aangetoond, kan zij ook geen geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel.
10. Ook heeft eiseres aangevoerd dat zij een deel van de mest heeft gebruikt voor het bemesten van haar eigen tuin. Dit mag niet meegenomen worden als gebruik voor het bedrijf. Volgens eiseres heeft de staatssecretaris hier ten onrechte geen navraag over gedaan bij eiseres. De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt, omdat het in het zijn geheel niet is onderbouwd. De staatssecretaris wijst er terecht op dat bij het aanwenden van mest voor de eigen tuin een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen moet worden opgemaakt, iets dat eiseres niet heeft gedaan. De staatssecretaris heeft de boeteberekening gemaakt op grond van de door eiseres zelf overgelegde gegevens. Nu zij daarbij geen melding heeft gemaakt van mest die is aangewend voor eigen gebruik, heeft de staatssecretaris hier geen rekening mee kunnen en hoeven houden.
11. Verder heeft eiseres aangevoerd dat zij in haar eigen administratie andere voorraden heeft waaruit blijkt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Die voorraden zijn ook aan de staatssecretaris overgelegd. Ook op dit punt volgt de rechtbank eiseres niet. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris gezegd waarom geen rekening gehouden kan worden met de in 2007 aangevoerde mest die eiseres abusievelijk niet heeft opgenomen op het formulier ‘Aanvullende gegevens landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren 2008’. In wat eiseres hierover in beroep heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van de staatssecretaris zoals verwoord in het bestreden besluit. Ook is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris in het verweerschrift terecht opmerkt dat een overschrijding in het ene jaar niet hoeft te leiden tot een onderschrijding in een daarop volgend kalenderjaar.
12. Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat de boete verder gematigd zou moeten omdat eiseres vrijwel geen economisch voordeel heeft gehad, steeds openheid van zaken heeft gegeven en niet eerder de normen heeft overtreden. Zij heeft hierbij gewezen op een uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) en doet daarbij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Ook hier volgt de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris zoals verwoord in het verweerschrift. Anders dan in de zaak waar eiseres naar verwijst, is bij eiseres sprake van een overschrijding door uit eigen voorraad gekomen meststoffen en is er dus wel sprake van onvoldoende afvoer van dierlijke meststoffen. De rechtbank volgt de staatssecretaris in zijn standpunt dat niet valt in te zien dat eiseres geen economisch voordeel heeft gehad, nu zij zelf heeft verklaard te hebben gehandeld in meststoffen en er dus van kan worden uitgegaan dat zij er inkomsten uit heeft gegenereerd.
13. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris aan eiseres de bestuurlijke boete van € 17.677,25 heeft mogen opleggen. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer-Habraken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.