ECLI:NL:RBOBR:2017:6437 - Rechtbank Oost-Brabant - Afwijzing bijzondere bijstand voor niet-rechthebbende par...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 17/2063

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2017 in de zaak tussen

[naam] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M. Yigitdol),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder

(gemachtigde: mr. P. Haeckx).

Procesverloop

Bij besluit van 8 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (Pw) voor de kosten van aanvulling levensonderhoud afgewezen.

Bij besluit van 14 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2018. Eiseres is verschenen, vergezeld van haar moeder en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Feiten

1. Eiseres ontvangt sinds 1 september 2004 een uitkering op grond van de Pw. Eiseres is gehuwd met de heer [naam] , van Libische nationaliteit (hierna: de echtgenoot). Eiseres heeft vier minderjarige kinderen.

2. De echtgenoot is bij besluit van 4 november 2005 ongewenst verklaard op grond van artikel 67, eerste lid, onder c en e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Deze ongewenstverklaring is bij besluit van 24 december 2014 omgezet in een inreisverbod voor de duur van 20 jaar. Bij uitspraak van de rechtbank Den Haag, zitting houdende te ’s‑Hertogenbosch, van 4 december 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:13909, is het besluit tot het opleggen van het inreisverbod vernietigd. De ongewenstverklaring is om die reden herleefd. De echtgenoot heeft op grond daarvan de verplichting Nederland en de Europese unie te verlaten. Hij wordt echter niet uitgezet naar Libië, omdat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op 5 juli 2017 de Nederlandse staat bij wege van voorlopige voorziening (
interim measure) heeft verboden de echtgenoot naar Libië te verwijderen zolang niet is beslist op de bij het EHRM ingediende klacht van de echtgenoot tegen Nederland. Dit uitzettingsverbod maakt echter niet dat de echtgenoot rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Het bepaalde in artikel 67, derde lid, van de Vw 2000 staat daaraan in de weg. De echtgenoot is daarom geen rechthebbende op bijstand in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de Pw.

3. Bij besluit van 30 december 2015 heeft verweerder, mede naar aanleiding van een aanvraag om bijzondere bijstand ter aanvulling levensonderhoud van 2 december 2015, de uitkering van eiseres bepaald naar de norm van alleenstaande (ouder). Tevens is de uitkering van eiseres voor de periode vanaf 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 op grond van artikel 18 van Pro de Pw verhoogd met een bedrag van € 275,04 per maand, dit omdat eiseres bij de Belastingdienst geregistreerd staat met een toeslagpartner, zodat zij niet in aanmerking komt voor een verhoging van het Kindgebonden budget als alleenstaande ouder, en zij de registratie van de echtgenoot als toeslagpartner niet kan beëindigen.

4. Op 16 februari 2017 heeft eiseres bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van aanvulling levensonderhoud vanaf 1 januari 2017 in verband met het feit dat zij door de werking van de Toeslagenwet niet in aanmerking komt voor de zogenoemde alleenstaande ouderkop (ALO-kop) en ook niet voor zorgtoeslag. Verweerder heeft deze aanvraag bij het primaire besluit afgewezen omdat niet is komen vast te staan dat deze kosten noodzakelijk zijn in de zin van artikel 14 jo Pro artikel 35, eerste lid, van de Pw.

5. Bij besluit van 10 maart 2017 heeft verweerder de samenstelling van de uitkering van eiseres gewijzigd met ingang van 1 januari 2017. Met ingang van die datum heeft eiseres – zo leest de rechtbank – op grond van het bepaalde in artikel 24 van Pro de Pw recht op een uitkering naar de norm van een kostendeler, zijnde van 50% van de gehuwdennorm. Verweerder heeft op grond van artikel 18 van Pro de Pw de uitkering aangevuld met 20% van de gehuwdennorm, zodanig dat de uitkering van eiseres gelijk wordt gesteld met de norm van een alleenstaande. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat eiseres in het jaar 2016 een uitkering naar de norm alleenstaande, zijnde 70% van de gehuwdennorm, heeft ontvangen, vermeerderd met een aanvulling bijzondere bijstand van 20% vanwege het ontbreken van de ALO-kop, maar dat eiseres op grond van de Pw – slechts – recht had op 50% van de gehuwdennorm met een eventuele aanvulling op grond van artikel 18 van Pro de Pw.

6. Tegen het besluit van 10 maart 2017 heeft eiseres geen zelfstandig rechtsmiddel aangewend. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder echter toegelicht dat het primaire besluit en het besluit van 10 maart 2017 wel in onderlinge samenhang moeten worden beschouwd, namelijk in die zin dat in het besluit van 10 maart 2017 afstemming op grond van artikel 18 van Pro de Pw heeft plaatsgevonden met het oog op het feit dat eiseres niet in aanmerking komt voor de ALO-kop. Verweerder ziet echter– zoals in het primaire besluit is neergelegd – geen aanleiding naast de compensatie voor de ontbrekende ALO-kop nog verder af te stemmen dan wel bijzondere bijstand toe te kennen om de uitkering van eiseres te bepalen op een bedrag dat overeenkomt met 90% van de gehuwdennorm.

Beoordeling van het geschil

7. Eiseres stelt dat verweerder de uitkering van eiseres ten onrechte niet heeft afgestemd op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van eiseres. Zij wijst er op dat de echtgenoot wordt aangemerkt als toeslagpartner van eiseres, zodat zij niet in aanmerking komt voor toeslagen die haar als alleenstaande ouder zouden toekomen. Omdat de echtgenoot ook niet rechthebbende is op bijstand komt het gezin van eiseres in een financieel benarde situatie terecht. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.

8. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Pw stemt verweerder de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de Pw, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak is voor een dergelijke afstemming slechts plaats in zeer bijzondere situaties (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep - hierna: CRvB - van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450). Deze rechtspraak heeft zijn gelding onder de Pw behouden.

9. Met ingang van 1 januari 2015 is de Pw in werking getreden en de norm voor een alleenstaande ouder vervallen. Vanaf die datum is de bijstandsnorm voor alleenstaande ouders gelijk aan die voor alleenstaanden. In plaats van de aanvulling van de bijstand is in de Wet op het kindgebonden budget de ALO-kop geïntroduceerd, die wordt uitgekeerd door de Belastingdienst. Mede met het oog op het doel van de afschaffing van de alleenstaande oudernorm, te weten het stimuleren van alleenstaande ouders om te gaan werken, is de ALO-kop op een lager bedrag gesteld dan het verschil tussen de vroegere alleenstaande oudernorm en de norm voor een alleenstaand bijstandsgerechtigde.

10. Eiseres komt op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet op het kindgebonden budget niet in aanmerking voor de ALO-kop omdat de echtgenoot op grond van artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelasting als fiscaal partner wordt aangemerkt.

11. Voor 1 januari 2016 bestond gelet op het samenstel van de artikelen 22a en 24 van de Pw onduidelijkheid over de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner. Met de Verzamelwet SZW 2016, Kamerstukken (TK) 2015-2016, 34 273, is de tekst van artikel 24 van Pro de Pw met ingang van 1 januari 2016 in die zin gewijzigd dat voor die situatie onmiskenbaar bedoeld is dat de kostendelersnorm geldt. Dat betekent dat eiseres in beginsel geen recht heeft op bijstand naar de norm voor een alleenstaande dan wel alleenstaande ouder. Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze Verzamelwet, TK 2015-2016, 34 273, nr. 3, p. 7-8 en 26-27, heeft de regering onderkend dat de individuele situatie van gehuwden met een niet‑rechthebbende partner onderling sterk kan verschillen. Dit maakt dat bij toepassing van artikel 24 van Pro de Pw altijd goed gekeken moet worden naar de individuele situatie. Indien nodig heeft het college op basis van artikel 18, eerste lid, van de Pw de mogelijkheid om in individuele gevallen de algemene bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

12. In het geval van eiseres heeft verweerder blijkens het besluit van 10 maart 2017 wel degelijk onderzocht of in het individuele geval van eiseres een nadere afstemming op basis van artikel 18, eerste lid, van de Pw noodzakelijk was. Afstemming heeft ook daadwerkelijk plaatsgevonden, in die zin dat eiseres bovenop de kostendelersnorm een toeslag van 20% van de gehuwdennorm ontvangt ter compensatie van het feit dat eiseres niet in aanmerking komt voor de ALO-kop. De rechtbank wijst er nog op dat de wetgever met het vervallen van de alleenstaande oudernorm en de slechts beperkte compensatie daarvan door de invoering van de ALO-kop een welomschreven doel heeft willen dienen, het stimuleren van alleenstaande bijstandsgerechtigde ouders om werk te aanvaarden.

12. De beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte compensatie van het ontbreken van de ALO-kop achterwege heeft gelaten mist dus feitelijke grondslag.

14. Voorts heeft eiseres betoogd dat verweerder haar ten onrechte geen bijzondere bijstand op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft toegekend. Eiseres heeft met de verleende bijstand (overeenkomend met 70% van de gehuwdennorm) onvoldoende middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan van haar en haar gezin. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.

15. Verweerder voert voor gevallen als dat van eiseres het volgende beleid.

Bezien hogere uitkering Participatiewet in verband met geen recht op ALO kop via de belastingdienst. Artikel 18 van Pro de Participatiewet geeft de mogelijkheid om te individualiseren. Dat artikel passen we ook toe voor de aanvulling ALO (dus geen beleid (meer) om dit via de bijzondere bijstand te doen). Je past artikel 18 voor Pro de ALO toe indien de alleenstaande ouder:

geen recht heeft op de verhoging van het Kindgebonden budget (ALO) bij de belastingdienst vanwege registratie AWIR-partner én
de registratie van de AWIR-partner niet kan beëindigen én
aannemelijk maakt dat hij hierdoor niet in zijn levensonderhoud van zichzelf en zijn kinderen kan voorzien

Voor het beoordelen van het recht op deze aanvulling ALO geldt:

De aanvulling op de ALO moet klant zelf aanvragen en moet individueel beoordeeld worden
De aanvulling wordt toegekend voor bepaalde tijd.
De aanvulling is onderdeel van de uitkering levensonderhoud
De hoogte van de aanvulling ligt niet vast, maar is afhankelijk van de individuele situatie. Maximumbedrag is conform belastingdienst, afgerond op een hele euro. In 2016: € 256.

16. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand beoordeeld en de resultaten daarvan neergelegd in het rapport bijzondere bijstand van 8 maart 2017. Ingevolge voornoemd beleid past verweerder in deze gevallen artikel 18 van Pro de Pw toe en wordt niet los daarvan nog bijzondere bijstand verleend. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk, nu bij de toepassing van artikel 18 van Pro de Pw afdoende rekening kan worden gehouden met bijzondere omstandigheden die zouden maken dat een belanghebbende na toepassing van de algemene normen van paragraaf 3.2 van de Pw onvoldoende bijstand zou ontvangen om te voorzien in de noodzakelijke kosten van bestaan.

17. Verweerder heeft de vaste lasten vastgesteld op basis van de bankafschriften. Die zijn in totaal € 1049,49. Verder heeft eiseres per maand € 238,00 aan huurtoeslag, € 234,00 kindgebonden budget en € 319,78 kinderbijslag. Er blijft dan € 257,51 over aan vaste lasten. Vaste lasten voor de auto zijn niet meegenomen. Wanneer de overgebleven vaste lasten van € 257,71 van dit bedrag van € 982,79 worden afgehaald blijft er € 675,94 over om van te leven met vier kinderen. De rapporteur is van mening dat voorzien kan worden in de kosten van levensonderhoud met de uitkering die zij ontvangt. De echtgenoot heeft geen verplichte zorgverzekering vanwege zijn status. Hij heeft ook geen inkomen. Er is geen sprake van duurzaam gescheiden leven. Er wordt echter geen bijstand verstrekt aan eiseres om haar niet-rechthebbende partner te onderhouden, aldus het rapport.

18. Eiseres heeft de bedragen en de berekeningswijze die verweerder aan deze individuele beoordeling ten grondslag heeft gelegd niet gemotiveerd betwist. Bij gebreke daarvan bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres met de verleende bijstand kan voorzien in de noodzakelijke kosten van bestaan van eiseres en haar kinderen. Verweerder heeft dus geen aanleiding hoeven zien eiseres in afwijking van zijn beleid in aanmerking te brengen voor bijzondere bijstand tot 90% van de gehuwdennorm.

19. Het voorgaande wordt niet anders door het feit dat verweerder aan eiseres geen bijstand verstrekt om haar echtgenoot te onderhouden. De echtgenoot kan gezien het besluit tot ongewenstverklaring geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben. Daarmee staat vast dat hij niet in staat is door het verrichten van legale arbeid in het gezinsinkomen bij te dragen. Het is echter de eigen keuze van de echtgenoot om al dan niet gevolg te geven aan de op hem rustende verplichting Nederland en de Europese Unie te verlaten. Gegeven het feit dat de wetgever het recht op bijstand voor personen zonder rechtmatig verblijf uitdrukkelijk heeft uitgesloten kan het niet zo zijn dat verweerder de echtgenoot zou moeten bevestigen in diens keuze door eiseres mede bijstand te verlenen in de kosten van het voortgezette wederrechtelijk verblijf van de echtgenoot in Nederland. Daar komt bij dat de echtgenoot leefgeld van € 60,- per week ontvangt van de Stichting Vluchtelingen in de knel. De echtgenoot besteedt dit geld aan reis- en advocaatkosten in verband met de procedure bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, aldus eiseres. Hoewel dit vanuit de wens om zijn verblijf in Nederland te bestendigen voorstelbaar is wordt daarmee een extra bron van inkomsten aan besteding voor zijn gezin onttrokken. Ook in dit opzicht is sprake van een keuze waarvan de gevolgen niet voor rekening van verweerder hoeven worden gelaten. Ook deze beroepsgrond faalt.

20. Ten slotte heeft eiseres een beroep gedaan op de artikelen 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiseres wijst er in dit verband op dat zij door het besluit van verweerder in feite gedwongen wordt haar man op straat te zetten. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1222. De rechtbank overweegt daarover als volgt.

21. Artikel 14 van Pro het EVRM bepaalt dat het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Eiseres heeft geen feiten gesteld die, indien zij zouden vaststaan, zouden onderbouwen dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit een verboden onderscheid heeft gemaakt als bedoeld in dit artikel. Deze beroepsgrond faalt daarom.

22. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge het tweede lid van artikel 8 is Pro geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

23. Met de verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling betoogt eiseres – zo begrijpt de rechtbank – dat artikel 8, eerste lid, van het EVRM onder omstandigheden ook aan het recht inherente, positieve verplichtingen meebrengt die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op familie- en gezinsleven, zodat niet kan worden uitgesloten dat, hoewel het EVRM als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt, in bepaalde omstandigheden de weigering om een sociale uitkering toe te kennen problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het familie- en gezinsleven van minderjarigen onmogelijk wordt gemaakt. Die omstandigheden zouden zich dan door het weigeren van bijzondere bijstand aan eiseres in haar geval voordoen.

24. Verweerder heeft gezien het hiervoor overwogene in de inkomenssituatie van eiseres geen aanleiding hoeven zien met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de Pw in het geval van eiseres af te wijken van de kostendelersnorm, dan wel haar bijzondere bijstand te verlenen zodanig dat de uitkering van eiseres overeenkomst met 90% van de norm voor gehuwden. Reeds om die reden bestaat geen grond voor het oordeel dat de in voornoemde uitspraak van de Afdeling omschreven – hypothetische - situatie zich in het geval van eiseres en haar gezin voordoet. Om die reden faalt het beroep van eiseres op het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.

25. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat de weigering van bijzondere bijstand leidt tot een in artikel 8, tweede lid, van het EVRM verboden inmenging in het familieleven van eiseres doordat eiseres de facto gedwongen wordt de samenleving te beëindigen, overweegt de rechtbank als volgt. De inmenging in het familieleven van eiseres wordt niet veroorzaakt door het primaire of het bestreden besluit, maar is het rechtstreekse gevolg van het besluit tot ongewenstverklaring van de echtgenoot van 4 november 2005. Daarbij zijn de gevolgen van de ongewenstverklaring voor het familieleven van de echtgenoot beoordeeld, en tegen de achtergrond van de aan de echtgenoot tegengeworpen ernstige bedreiging van de openbare orde aanvaardbaar bevonden. Het besluit tot ongewenstverklaring staat in rechte vast. Dat eiseres en haar echtgenoot hun gezinsleven hebben voortgezet in weerwil van de ongewenstverklaring en vertrekplicht van de echtgenoot is een omstandigheid die – hoe hard dit voor eiseres en haar kinderen ook is – gelet op het wederrechtelijk karakter van diens verblijf in Nederland voor hun eigen rekening komt. Ook deze beroepsgrond faalt.

26. Hetgeen overigens is aangevoerd leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.

27. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F.C.J. Mosheuvel als voorzitter en mr. M.G.P.A. Burghoorn en mr. M. van ’t Klooster als leden, in aanwezigheid van mr. S.J.W.H Potters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.