Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2139
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigden: mr. T.J.H. Verstappen en mr. T.R.J. Reijnen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een (revisie)omgevingsvergunning voor het omschakelen van een varkenshouderij aan de [adres] naar een vleeskalverenhouderij voor het houden van 3.534 vleeskalveren, waarbij de bestaande gebouwen worden gesloopt en twee nieuwe stallen worden opgericht, gedeeltelijk verleend en geweigerd voor het houden van 589 vleeskalveren.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op 12 februari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres exploiteert een vleeskalverenhouderij aan de [adres] . Zij heeft de bestaande inrichting (een varkenshouderij) aan de [adres] gekocht om daar een nieuwe vleeskalverenhouderij van te maken. Voor de varkenshouderij is op 30 april 2015 een (oprichtings)omgevingsvergunning verleend. Voor het omschakelen naar een vleeskalverenhouderij heeft eiseres op 11 mei 2017 een omgevingsvergunning gevraagd aan verweerder. De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen, milieu (revisie) en gebiedsbescherming en heeft betrekking op de volgende veranderingen:
- het beëindigen van de varkenshouderij en het realiseren van een vleeskalverenhouderij;
- het beëindigen van de varkenshouderij en het realiseren van een vleeskalverenhouderij;
- het slopen van de bestaande varkensstal;
- het realiseren van twee nieuwe vleeskalverenstallen voor 3.534 vleeskalveren (1.675 in stal 1 en 1.859 in stal 2);
- beide stallen worden voorzien van een gecombineerd luchtwassysteem 85% emissiereductie met watergordijn en biologisch luchtwassysteem (BWL 2009.12.V3);
- in stal 1 wordt de ruwvoerkeuken en melkvoerkeuken gerealiseerd;
- het realiseren van een spoelplaats;
- het plaatsen van voedersilo’s.
Op 4 januari 2018 is de benodigde verklaring van geen bedenkingen voor het onderdeel natuur door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant verleend.
1.2
Vanaf 16 december 2017 heeft de ontwerp-omgevingsvergunning milieu gedurende zes weken ter inzage gelegen. In het ontwerp was verweerder voornemens de omgevingsvergunning volgens aanvraag te verlenen. Hiertegen zijn geen zienswijzen ingediend.
1.3
Op 3 april 2018 is het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ (verder: de Evaluatie) van Wageningen University & Research (WUR) naar de Tweede Kamer gestuurd. Op 1 mei 2018 is de internetconsultatie Regeling tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur) gepubliceerd. Om te voorkomen dat verweerder als gevolg van de publicatie de aanvraag geheel zou weigeren heeft eiseres op 15 mei 2018 aanvullende gegevens verstrekt en onderbouwd dat, door 589 dieren minder te houden dan aangevraagd, wordt voldaan aan de geurnormering ingevolge de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv). Eiseres heeft voorgesteld om de 589 dieren voorwaardelijk te vergunnen. Op 5 juli 2018 is de genoemde wijzigingsregeling in de Tweede Kamer besproken. Op 20 juli 2018 (na het bestreden besluit) is de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) in werking getreden. Hierbij zijn de emissiefactoren voor de combiluchtwassers die door eiseres zijn aangevraagd, niet gewijzigd ten opzichte van de internetconsultatie.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning alsnog gedeeltelijk geweigerd, voor zover het betreft het houden van 589 vleeskalveren (279 vleeskalveren in stal 1 en 310 in stal 2). Dit betekent dat er geen 3.534 maar slechts 2.945 vleeskalveren mogen worden gehouden, 1.396 in stal 1 en 1.549 in stal 2.
3.1
Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit had moeten uitgaan van de op dat moment geldende wet- en regelgeving. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423. Eiseres stelt schade te lijden doordat hij de 589 dieren niet mag houden. Het betreft hier zogenoemde starterskalveren die eiseres voornemens was gedurende de eerste drie maanden per cyclus te houden naast de uiteindelijk 2.945 vergunde dieren.
3.2
Verweerder is in het bestreden besluit vooruitgelopen op de wijziging van de Rgv en de nieuwe emissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers. Verweerder geeft in het bestreden besluit toepassing aan het voorzorgsbeginsel. Hij beschouwt de Evaluatie als de best beschikbare wetenschappelijke kennis over de werking van gecombineerde luchtwassers. Verweerder heeft de Evaluatie zelf kritisch beoordeeld. Verweerder heeft bevestiging van zijn bevindingen gezien in de publicatie van de internetconsultatie en de Tweede Kamerbehandeling.
3.3
Het uitgangspunt in het bestuursrecht is dat besluiten worden beoordeeld op basis van de regelgeving en de kennis die er is op het moment van het nemen van het besluit. Dit is anders als het besluit is vernietigd en de rechtbank moet beslissen over het al dan niet in stand laten van de rechtsgevolgen. Dan toetst de rechtbank in beginsel op basis van de regelgeving en de kennis op het moment van de uitspraak. Ter illustratie verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van 23 november 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:5853. Anders dan in die zaak, is in deze zaak echter niet eerder door de rechtbank een tussenuitspraak gedaan.
3.4
Mag verweerder afwijken van geldende regelgeving met een beroep op het voorzorgsbeginsel? De rechtbank heeft hier eerder een uitspraak over gedaan op 27 januari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:279). Verweerder komt bij de toepassing van artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een zekere beoordelingsvrijheid toe die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde, milieutechnische inzichten. De Wgv biedt voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader. Het staat verweerder, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbare geurhinder, in beginsel niet vrij om van dit toetsingskader af te wijken. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1607. Indien door het in werking zijn van een inrichting risico’s voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico’s bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu worden betrokken. De rechtbank leidt dit af uit het bepaalde in artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a van de Wet milieubeheer (Wm), in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, en artikel 2.14, eerste lid, onder a2, van de Wabo. Ook geurhinder kan een volksgezondheidsrisico met zich meebrengen. Juist om dit risico te beperken is het wettelijke toetsingskader van de Wgv vastgesteld. Niet zomaar, maar op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat dit toetsingskader in de Wgv niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Als verweerder van mening is dat het toetsingskader inzake geurhinder niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, moet verweerder dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk maken.
3.5
In dit licht bezien kon verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de ogen niet sluiten voor de discussie over de juistheid van emissiefactoren van combiluchtwassers. Ook de Afdeling heeft in deze discussie een motiveringsverplichting voor het bevoegd gezag gezien in de uitspraak van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). Immers, naar het oordeel van de Afdeling heeft het bevoegd gezag in die zaak, gelet op onder andere het bestaan van de Evaluatie en de internetconsulatie, onvoldoende gemotiveerd dat het heeft mogen uitgaan van het rendement van de combiluchtwasser waarvoor in die procedure een omgevingsvergunning was aangevraagd.
3.6
Gelet op de Evaluatie, de bevestiging daarvan door de verantwoordelijke minister in de internetconsultatie en de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Rgv in de Tweede Kamer, heeft verweerder mogen aannemen dat het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv in deze zaak niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s te voorkomen. Eiseres heeft in dit verband nog opgemerkt dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog kritiek was op de Evaluatie en de representativiteit van de uitgevoerde onderzoeken. De rechtbank neemt echter in aanmerking dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat hij zelf de Evaluatie kritisch heeft onderzocht. Onder deze omstandigheden mocht verweerder in dit geval de gevraagde omgevingsvergunning gedeeltelijk weigeren vanwege het voorzorgsbeginsel en de risico’s voor de volksgezondheid ondanks dat de aanvraag in overeenstemming was met de Rgv en de Wgv ten tijde van het bestreden besluit. De beroepsgrond faalt.
4.1
In het bestreden besluit wordt verwezen naar de op 26 juni 2018 door verweerder vastgestelde beleidsnotitie “Rendement combiluchtwassers” (de Beleidsnotitie). Deze Beleidsnotitie is volgens eiseres onverbindend en in strijd met de toen nog geldende Rgv. Bovendien is de Beleidsnotitie niet gepubliceerd en dus niet in werking getreden.
4.2
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd erkend dat de Beleidsnotitie niet is gepubliceerd. Hij heeft ook bevestigd dat in het bestreden besluit weliswaar wordt verwezen naar de Beleidsnotitie maar dat in het bestreden besluit ook in dit individuele geval is gemotiveerd waarom de gevraagde omgevingsvergunning gedeeltelijk is geweigerd.
4.3
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit wordt verwezen naar de Beleidsnotitie. Daarnaast heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit zelf voldoende onderbouwd waarom de omgevingsvergunning gedeeltelijk is geweigerd, zoals uit het voorgaande volgt. Het bestreden besluit is reeds daarom rechtmatig genomen, ongeacht de vraag of verweerder kon verwijzen naar een niet in werking getreden Beleidsnotitie en ongeacht de vraag of een beleidsregel van een lagere overheid een algemeen verbindend voorschrift van de centrale overheid opzij kan zetten. De beroepsgrond van eiseres hoeft daarom niet verder te worden besproken.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.