Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummers: SHE 18/1121
SHE 18/1136
SHE 19/693
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juni 2019 in de zaken tussen
Recycling Dongen B.V., te Dongen, eiseres
(gemachtigde: ing. A. Booy),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: mr. S. de Groot en Y.G.E. Wijns LLB).
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2017 (primair besluit 1) heeft verweerder eiseres gelast een drietal overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden en daaraan dwangsommen verbonden, te weten:
- een dwangsom van € 2.000,00 per constatering (met een maximum van € 10.000,00) dat sprake is van een overtreding van artikel 2.3, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met voorschrift 2.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning, doordat de waarden van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau worden overschreden; Deze overtreding moet per direct worden beëindigd;
- een dwangsom van € 80,00 per ton in het resterende gedeelte van het jaar 2017, dan wel in de volgende jaren geaccepteerd en be- en verwerkt A- en/of B-hout, boven de in de vergunning aangegeven capaciteit van 20.000 ton per jaar. Het betreft overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en/of artikel 2.3 van de Wabo, in samenhang met voorschrift 9.2.2 (onder o) van de vigerende omgevingsvergunning; Deze overtreding moet binnen één maand worden beëindigd;
- een dwangsom van € 1.500,00 per constatering (maximaal één constatering per dag en met een maximum van € 7.500,00) dat artikel 2.3, onder a, van de Wabo, in samenhang met voorschrift 3.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning wordt overtreden, doordat sprake is van verspreiding van stof buiten de inrichting bij het nabreken van hout. Deze overtreding moet per direct worden beëindigd.
Eiseres heeft tegen primair besluit 1 bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 14 december 2017 (SHE 17/3285) het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en het besluit ten aanzien van de tweede last geschorst.
Bij besluit van 13 november 2017 (primair besluit 2) heeft verweerder eiseres, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per constatering (maximaal één constatering per dag en met een maximum van € 5.000,00), gelast de overtreding van artikel 2.3, onder d, van de Wabo, in samenhang met voorschrift 13.2.1 van de vigerende omgevingsvergunning, te beëindigen en beëindigd te houden. De overtreding betreft het verzuim om waternevelsproeiers te gebruiken bij het nabreken van hout van de shredderinstallatie die er niet voor zorgen dat al het vrijkomende stof met de waternevel volledig neerslaat en geen visueel waarneembare stofverspreiding plaatsvindt.
Eiseres heeft tegen primair besluit 2 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 maart 2018 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen primair besluit 1 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en primair besluit 1 gedeeltelijk herroepen, voor zover het de overtreding van voorschrift 9.2.2, onder o, van de vigerende omgevingsvergunning betreft. Op grond van de verduidelijkte last moet eiseres er per direct zorg voor te dragen dat niet meer A- en B-afvalhout wordt ingenomen en be- en verwerkt, dan ingevolge de vigerende omgevingsvergunning is toegestaan (20.000 ton per jaar). Het primaire besluit is voor het overige gehandhaafd.
Bij besluit van 29 maart 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Op 1 december 2017 heeft verweerder vastgesteld dat een dwangsom is verbeurd vanwege overtreding van artikel 3.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning. Verweerder heeft deze dwangsom bij besluit van 4 april 2018 ingevorderd (het invorderingsbesluit).
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het beroep tegen het bestreden besluit 1 (zaaknummer SHE 18/1121) heeft van rechtswege mede betrekking op het invorderingsbesluit van 4 april 2018. Deze zaak is geregistreerd met zaaknummer SHE 19/693. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is geregistreerd met zaaknummer (SHE 18/1136).
Bij besluiten van 25 januari 2019 heeft verweerder de lasten onder dwangsom ingetrokken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 februari 2019. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam] . Verweerder is vertegenwoordigd door haar gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Alvorens de zaak inhoudelijk te kunnen behandelen, is aan de orde of eiseres nog belang heeft bij beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten (procesbelang), omdat verweerder op 25 januari 2019 de primaire besluiten heeft ingetrokken.
1.2
De bij primair besluit 2 opgelegde last is ingetrokken, omdat sinds het opleggen daarvan geen overtredingen meer zijn geconstateerd en geen gegronde klachten zijn ontvangen die konden worden toegeschreven aan eiseres' inrichting. De bij primair besluit 1 opgelegde lasten zijn ingetrokken, omdat, behoudens de eenmalige constatering van overtreding van voorschrift 3.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning waarvoor een dwangsom is verbeurd, sinds het opleggen van de lasten geen overtredingen meer zijn geconstateerd en geen gegronde klachten zijn ontvangen die konden worden toegeschreven aan eiseres' inrichting.
1.3
Op de voor de zitting aan eiseres gestelde vraag of zij, gelet hierop, nog wel procesbelang had, heeft eiseres op 18 februari 2019 gereageerd. Volgens eiseres heeft zij nog procesbelang, omdat:
1. het provinciaal beleid is dat bij het beoordelen van vergunningaanvragen voor bedrijven/activiteiten en inrichtingen op het gebied van afvalverwerking een toets wordt uitgevoerd in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (wet Bibob). Daarbij zullen de primaire besluiten, ongeacht het feit dat ze zijn ingetrokken, telkens worden vermeld en meegewogen in de beoordelingen. Eiseres heeft daardoor belang bij een door de rechtbank vernietigd besluit.
2. bij openbare aanbestedingen voor (grotere) overheidsopdrachten tevens een toets kan worden uitgevoerd in het kader van de wet Bibob. Ook daarbij zullen de primaire besluiten, ongeacht het feit dat ze zijn ingetrokken, telkens worden vermeld en meegewogen in de beoordelingen. Ook hierom is een door de rechtbank vernietigd besluit in het belang van eiseres.
3. eiseres op 24 september 2012 door het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie te 's-Hertogenbosch is gedagvaard en haar drie overtredingen ten laste zijn gelegd die ook alle betrekking hebben op de in deze bestuursrechtelijke zaak bestreden besluiten en de gronden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Ondanks dat de officier van justitie in deze en de rechter, in het kader van deze ten laste legging een eigen oordeel moeten vormen, wordt door de officier van justitie tevens gelet op het bestuursrechtelijke traject. Een oordeel van de rechtbank is daarmee van belang voor Recycling Dongen BV.
4. Ingevolge van het bestreden besluit van 30 oktober 2017 is op 1 december 2017 een dwangsom verbeurd en door Recycling Dongen BV betaald onder protest van verschuldigdheid. Bij vernietiging van het besluit van 30 oktober 2017 door de rechtbank zal de betaalde dwangsom door Recycling Dongen BV kunnen worden teruggevorderd van verweerder.
1.4
Eiseres heeft in elk geval een procesbelang bij beoordeling van het invorderingsbesluit en daarmee ook bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de last waarop dat besluit betrekking heeft.
Eiseres heeft echter ook nog belang heeft bij beoordeling van de rechtmatigheid van de overige lasten. De rechtbank sluit niet uit dat bij aanbestedingen en vergunningverlening, in het kader van een toets op grond van de Wet Bibob, rekening zal worden gehouden met eerder gepleegde overtredingen. Deze situatie is op een lijn te stellen met die waarin tot op zekere hoogte aannemelijk is dat iemand door een besluit in zijn eer en goede naam is aangetast, zoals in de zaak waarop de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:359) betrekking heeft. Alleen al daarom kan het resultaat dat eiseres nastreeft, te weten vernietiging van de bestreden besluiten, voor haar van meer dan principiële betekenis zijn bij besluiten op toekomstige aanvragen voor een omgevingsvergunning of gunning van overheidsopdrachten. De rechtbank zal daarom de zaken inhoudelijk behandelen.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres exploiteert een bedrijf dat bouw- en sloopafval verwerkt. Op 8 februari 2005 en 20 oktober 2005 zijn voor de activiteiten van het bedrijf milieuvergunningen verleend die thans worden beschouwd als omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu. Op 2 juni 2017 is bij het bedrijf een nieuwe shredder geplaatst voor het bewerken van het grotere aanbod A- en B-afvalhout en om te kunnen voldoen aan de toegenomen vraag naar een hogere kwaliteit product. De toename van de capaciteit was tevens noodzakelijk om de bedrijfstijden van de shredder in te perken.
Deze shredder gebruikte diesel. Het gebruik van de shredder heeft tot klachten uit de omgeving geleid, in verband met geluid en stof. Eiseres heeft ter beperking hiervan maatregelen getroffen, zoals het plaatsen van een tijdelijke containerwand als geluidsscherm en het omkasten van onderdelen van de shredder.
Om het geluidsniveau verder te reduceren heeft eiseres op 22 september 2017 een elektrische shredder geplaatst. Eiseres heeft ook maatregelen getroffen om de overlast van stof te verminderen.
Op 30 november 2017 heeft eiseres een aanvraag omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging ingediend, strekkende tot legalisatie van de situatie. Deze vergunning is op 3 september 2018 verleend.
Overtreding van voorschrift 2.1.1
3.1
Eiseres heeft, voor zover het de overtreding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor geluid betreft, aangevoerd dat haar bedrijf is gelegen op een bedrijventerrein waarvan bekend is dat diverse bedrijven frequent geluidhinder veroorzaken en emissienormen overschrijden. Bij klachten is het lastig te determineren welke bron de veroorzaker is.
Volgens eiseres valt het niet uit te sluiten dat er als gevolg van het plaatsen van de nieuwe shredder en een nieuwe sproei-installatie geluidoverlast is geweest, maar de geconstateerde geluidhinder in juni en juli 2017 kan gekwalificeerd worden als incidenteel. Met de geluid-beperkende maatregelen wordt voldaan aan de vergunningsvoorschriften, zoals blijkt uit onderzoek van het Adviesbureau DGMR.
Volgens eiseres is er niets bekend over de omstandigheden tijdens de meting van
11 juli 2017. De vraag is of deze is uitgevoerd volgens de Handleiding meten en rekenen industrielawaai HMRI-II 1999. Door deze onzekerheid kan niet worden vastgesteld dat sprake is van overschrijding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Dat geldt ook voor de vermoedelijke overschrijding op 11 of 12 oktober 2017.
3.2
Verweerder heeft aan de oplegging van de last voor overschrijding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ten grondslag gelegd dat er in de periode van 12 tot en met 17 juni 2017 gedurende de gehele dagperiode geluidmetingen zijn verricht ter plaatse van immissiepunt 10 (woning [adres] ).
Nadat eiseres, in overleg met haar akoestisch adviseur diverse tijdelijke maatregelen had getroffen ter afscherming van de shredder, zijn er nog diverse klachten over geluidsoverlast bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) binnengekomen. Op 11 juli 2017 hebben de toezichthouders van de OMWB deze overlast daadwerkelijk vastgesteld.
In voorschrift 2.1.1 van de op 8 februari 2005 verleende vergunning is bepaald dat op de geluidimmissiepunten die in de bijlage Geluidimmissiepunten zijn aangegeven, de in het voorschrift genoemde waarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting niet worden overschreden.
3.3
Volgens de OMWB is uit geluidmetingen in de week van 12 tot en met 17 juni 2017, waarvan verslag is gedaan in het "Akoestisch onderzoek naar de geluidimmissie vanwege Recycling Dongen BV te Dongen" van 19 juni 2017 gebleken, dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (Laeq) van 53 dB(A) op meetpunt 10 (woning [adres] ) met 5 tot 10 dB(A) werd overschreden.
Ten aanzien van deze metingen heeft eiseres niet betwist dat deze overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, methode II (immissiemetingen) is uitgevoerd. Er zijn ook voor het overige geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de metingen onjuist zouden zijn uitgevoerd.
Op 11 juli 2017 hebben toezichthouders van de OMWB een overschrijding van 3 dB(A) vastgesteld.
3.4
Ongeacht het antwoord op de vraag of de indicatieve metingen voldeden aan daarvoor geldende meetvoorschriften, staat vast dat eiseres artikel 2.1.1 van de op 8 februari 2005 verleende vergunning heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd tot het opleggen van de dwangsom. Ook al zou het een incidentele situatie betreffen, dat verandert niets aan het bestaan van de overtreding. Het antwoord op de vraag of de vermoedelijke overschrijding op 11 of 12 oktober 2017 wel overeenkomstig de daarvoor geldende voorschriften op juiste wijze is vastgesteld, is niet relevant. Verweerder heeft deze overschrijding niet aan de overtreding van voorschrift 2.1.1 ten grondslag gelegd.
Verweerder heeft, gelet hierop, terecht gesteld dat eiseres voorschrift 2.1.1 van de op 8 februari 2005 verleende vergunning heeft overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om voor deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen.
Dit betoog van eiseres faalt.
Overtreding van voorschrift 3.1.1
4.1
Eiseres heeft, na de constatering in juli 2017 dat er stof vrijkwam bij het shredderen van hout, de vernevelingsinstallatie hersteld en verbeterd. Eiseres voldoet naar haar zeggen volledig aan voorschrift 3.1.1. De vernevelingsinstallaties die zijn opgesteld bij het nabreken hebben voldoende capaciteit. Dit wordt onderbouwd door een onderzoek van Adviesbureau DGMR.
Volgens eiseres is op geen enkele wijze onderbouwd hoe de toezichthouders hun waarnemingen hebben gedaan. De dwangsom is verbeurd op grond van constateringen op
7 november 2017, maar toen heeft er geen controlebezoek plaatsgevonden. De constateringen worden onderbouwd met een klachten- en bezoekrapport van 1 november 2017. De overtreding is onvoldoende geconcretiseerd en onvoldoende aangetoond, ook gelet op de omgeving met meer houtverwerkende bedrijven.
Volgens eiseres zien deze last en de last die is opgelegd voor overtreding van artikel 13.2.1 van de vergunning op hetzelfde feit. De betrokken voorschriften hebben hetzelfde doel, te weten het voorkomen van stofemissie buiten de inrichting. Een dergelijke cumulatie van sancties is volgens eiseres niet geoorloofd.
4.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, aan de hand van waarnemingen, metingen en overige bevindingen, kan worden vastgesteld dat voorschrift 3.1.1 werd overtreden. Verweerder verwijst naar het klachtentrapport van 11 oktober 2017, waarin de toezichthouder heeft vastgesteld dat er sprake was van stofoverlast (drijflaag op het Wilhelminakanaal en smaak van hout in de mond). Deze stofoverlast is ook beaamd door een medewerker van eiseres.
Volgens verweerder is van cumulatie van sancties geen sprake. Niet alleen zien de sancties voor overtreding van de onderscheiden voorschriften op een ander tijdvak, maar ook dienen de voorschriften een ander doel. Van eenzelfde overtreding is daarom geen sprake.
4.3
In voorschrift 3.1.1 van de op 8 februari 2005 verleende vergunning is bepaald dat bij het nabreken van hout water fijn verneveld moet worden, waardoor verspreiding van stof buiten de inrichting wordt voorkomen.
4.4
Uit de gedingstukken kan worden opgemaakt dat de oplegging van de last is gebaseerd op de volgende constateringen van toezichthouders:
- Op 4 oktober 2017 is geen stofoverlast geconstateerd.
- Op 11 oktober 2017 werd bij het geluidimmissiepunt aan de overzijde van het kanaal een houtstoflaag op het kanaal aangetroffen en werd hout geproefd. Op dat moment werd geconstateerd dat de shredder niet meer in werking was en er werd schoongemaakt.
- Op 12 oktober 2017 werd een houtstoflaag op het kanaal aangetroffen. Er werd op dat moment geshredderd. De rapportage vermeldt niet dat er stofverspreiding werd waargenomen.
De rechtbank constateert dat, op basis van deze gegevens, niet kan worden vastgesteld dat het stof dat op het kanaal werd aangetroffen en door een toezichthouder werd geproefd van het bedrijf van eiseres afkomstig was. Nergens is aangeven dat op de genoemde data stofwolken op het bedrijf van eiseres werden waargenomen, zodat op basis van deze constateringen niet kan worden geconcludeerd dat voorschrift 3.1.1 werd overtreden. Ook de omstandigheden bij andere inrichtingen in de omgeving zijn niet vastgesteld in de rapportages. Van belang is dat de oplegging van de last niet mede is gebaseerd op de constateringen die verweerder aan het voornemen tot oplegging van de last ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank vindt het bestaan van een overtreding van voorschrift 3.1.1 niet aannemelijk. Verweerder was daarom niet bevoegd om op te treden tegen de overtreding van voorschrift 3.1.1 en daarvoor een last onder dwangsom op te leggen. Bestreden besluit 1 komt, voor zover daarbij de dwangsom voor de overtreding van voorschrift 3.1.1 is gehandhaafd, dan ook voor vernietiging in aanmerking. Het primaire besluit 1 komt voor herroeping in aanmerking voor zover het deze last betreft. Dat het primaire besluit 1 is ingetrokken, maakt dit niet anders omdat de rechtbank uit het intrekkingsbesluit niet kan afleiden dat dit terugwerkende kracht heeft.
Het betoog slaagt in zoverre.
4.5
Deze gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit 1 heeft ook gevolgen voor het op 4 april 2018 genomen invorderingsbesluit. Nu aan dit besluit de grondslag komt te ontvallen, is het van rechtswege hiertegen gerichte beroep gegrond en dient het ook te worden vernietigd.
4.6
De vraag of voor een zelfde overtreding tot tweemaal toe een sanctie is opgelegd, zal na de bespreking van de overtreding van artikel 13.2.1 aan de orde komen. Het betoog van eiseres daarover raakt niet de eerder opgelegde sanctie voor overtreding van artikel 3.1.1.
Overtreding van voorschrift 13.2.1 (bestreden besluit 2)
5.1
Volgens eiseres beschikt haar bedrijf over watervernevelingsinstallaties van voldoende capaciteit die ervoor zorgen dat het stof dat wordt veroorzaakt door de breekinstallatie en de nabreekinstallatie volledig wordt afgevangen en neerslaat. Stofverspreiding buiten de inrichting wordt hiermee voorkomen. De vernevelingsinstallaties zijn continu operationeel op het moment dat de breekinstallaties in werking zijn. Zij worden volledig volgens de voorschriften toegepast en voldoende onderhouden en waar nodig gerepareerd. Er bestaat een relatie tussen de waargenomen stofoverlast en de toepassing van de vernevelingsinstallaties.
5.2
Verweerder heeft aan de last ten grondslag gelegd dat de toezichthouder op 1 november 2017 nabij het terrein van de inrichting heeft geconstateerd dat ter plaatse van de shredderinstallatie slechts zeer beperkt werd gesproeid met een watersproeier die meer een straal spoot, dan een daadwerkelijke nevel. Deze straal vernevelde zeer beperkt, waardoor het merendeel van het stof dat afkomstig was uit de installatie niet werd afgevangen. Op het terrein van de inrichting constateerde de toezichthouder dat aan een zijde van de shredderinstallatie een waterkanon aanwezig was, maar aan de andere zijde slechts een kleine sproeier die een pulserende straal gaf. Aan de zijde van de kleine sproeier kwam zichtbaar stof vrij. Volgens verweerder werd daardoor voorschrift 13.2.1 van de omgevingsvergunning overtreden.
5.3
Voorschrift 13.2.1 van de vigerende omgevingsvergunning luidt als volgt:
De shredderinstallatie dient, bij het nabreken van hout, te zijn voorzien van waternevelsproeiers die zodanig zijn aangebracht dat al het vrijkomende stof met de waternevel volledig wordt neergeslagen. Onder volledig neerslaan wordt in dit verband verstaan dat er geen visueel waarneembare stofverspreiding plaatsvindt.
5.4
Dat de vernevelingsinstallaties een voldoende capaciteit hebben, continu in werking zijn en worden onderhouden, heeft niet kunnen voorkomen dat de toezichthouder op 1 november 2017 heeft geconstateerd dat van een toereikende verneveling geen sprake was. Wat eiseres over de overtreding van voorschrift 13.2.1 heeft aangevoerd, vormt geen adequate betwisting van de constateringen van de toezichthouder. Het biedt geen aanknopingspunten voor twijfel aan de door de toezichthouder geconstateerde feiten. Verweerder was dan ook bevoegd om voor de overtreding van voorschrift 13.2.1 van de vigerende omgevingsvergunning een last onder dwangsom op te leggen. Verweerder heeft de last in zoverre dan ook terecht gehandhaafd bij bestreden besluit 2.
Dit betoog faalt.
Samenloop van sancties
6.1
Eiseres heeft betoogd dat de lasten voor de overtreding van de voorschriften 3.1.1 en 13.2.1 betrekking hebben op hetzelfde feit. Deze voorschriften hebben, tezamen met de voorschriften 3.1.8 en 13.2.2, hetzelfde doel, namelijk het voorkomen van stofemissie buiten de inrichting. Een dergelijke cumulatie van sancties is volgens eiseres niet geoorloofd.
6.2
Volgens verweerder is van samenloop van herstelsancties geen sprake, omdat het gaat om verschillende voorschriften die ieder een ander doel dienen en de constateringen van de verschillende overtredingen op verschillende data zijn gedaan.
6.3
Op grond van artikel 5:6 van Pro de Awb mag een bestuursorgaan geen herstelsanctie opleggen, zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze wetsbepaling (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 702, nr. 3, pagina 92), is het bij overtreding van twee voorschriften in beginsel mogelijk om twee herstelsancties op te leggen, één wegens overtreding van het ene voorschrift en de tweede wegens overtreding van het andere voorschrift. Artikel 5:6 van Pro de Awb verzet zich daar niet tegen, omdat de sancties niet wegens dezelfde overtreding
worden opgelegd.
Deze passage heeft betrekking op op hetzelfde moment geconstateerde feiten die tot de overtreding van verschillende voorschriften leidt. In dit geval is echter sprake van constateringen op verschillende data. Hoe dan ook kan in dat geval van samenloop geen sprake zijn. Als al voor de overtreding van verschillende voorschriften op grond van hetzelfde feit twee dwangsommen zouden kunnen worden opgelegd, kan dat zeker ten aanzien van feiten die op twee verschillende data zijn vastgesteld, nog daargelaten of de voorschriften eenzelfde doel hebben.
Dit betoog faalt.
Overtreding van voorschrift 9.2.2
7.1
Volgens eiseres moet er op grond van de last per direct voor worden zorg gedragen dat niet meer A- en B-afvalhout wordt ingenomen en be- en verwerkt dan ingevolge de vigerende omgevingsvergunning is toegestaan. Deze terminologie sluit niet aan bij voorschrift 9.2.2, dat spreekt over het opslaan, overslaan of verwerken van afvalstoffen en - in onderdeel o - over het sorteren, scheiden, shredderen en zeven van A- en B-afvalhout. Ten aanzien van afvalhout is dus geen sprake van innemen, bewerken of verwerken.
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat er geen sprake is van overtreding van voorschrift 9.2.2 van de vigerende omgevingsvergunning.
Er bestaat verder geen directe onlosmakelijke relatie tussen de meldingen aan het LMA en de hoeveelheid be- of verwerkt hout. Het voorschrift ziet enkel op de aard van de afvalstoffen. De beperking tot 20.000 ton per jaar heeft alleen betrekking op de hoeveelheden be- en verwerkt afvalhout. De bij het LMA gemelde afvalstromen met Euralcode 17 (bouw- en sloopafval) bevatten ook hout. Er heeft geen overschrijding plaatsgevonden van de vergunde capaciteit bouw- en sloopafval.
De capaciteitsbeperking in voorschrift 9.2.2 heeft betrekking op de hoeveelheid afgevoerd geshredderd hout. Uit een door eiseres gemaakte berekening blijkt dat in 2016 maximaal 18.914 ton hout is geshredderd. In 2017 zal dit 19.475 ton hebben bedragen.
Overigens had eiseres, als gevolg van de afspraak met de omgevingsdienst van 2 augustus 2017, toestemming om weer te gaan shredderen, zodat overtreding van het voorschrift hoe dan ook niet meer aan de orde was.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het door eiseres op 11 juli 2017 verstrekte overzicht van verwerkte hoeveelheden A- en B-afvalhout blijkt, dat in 2016 39.412,91 ton en in 2017, tot 2 juli van dat jaar, 30.665,58 ton hout is opgeslagen, overgeslagen of verwerkt en daarmee in beide jaren de in voorschrift 9.2.2, onder o, genoemde hoeveelheid van maximaal 20.000 ton per jaar is overschreden.
Verweerder volgt eiseres niet in haar opvatting over het ook kunnen behoren van hout tot de categorie bouw- en sloopafval in voorschrift 9.2.2, onder a. Verweerder is er daarbij vanuit gegaan dat eiseres zelf het hout als A- en B-afvalhout heeft aangemerkt.
Volgens verweerder kunnen aan de e-mailcorrespondentie met de omgevingsdienst geen concrete toezeggingen van verweerder worden ontleend, dat niet langer zal worden gehandhaafd. Dat procesafspraken zijn gemaakt, maakt dit niet anders.
7.3
Voorschrift 9.2.2 van de vigerende omgevingsvergunning luidt, voor zover in deze zaak van belang, als volgt:
Binnen de inrichting mogen uitsluitend de volgende afvalstoffen worden opgeslagen, overgeslagen of verwerkt:
a. sorteren/scheiden van bouw- en sloopafval (107.000 ton/jaar);
(…);
o. sorteren/scheiden/shredderen/zeven van A- en B-afvalhout (20.000 ton/jaar).
(…).
7.4
De rechtbank acht de last, ondanks verschillen in terminologie, niet onduidelijk. Vast staat dat eiseres A- en B-afvalhout sorteert, scheidt, shreddert en zeeft. Het sorteren, scheiden, shredderen en zeven zijn vormen van bewerking van afvalstoffen, die alleen maar kunnen plaatsvinden, als eiseres deze afvalstoffen inneemt. Niet in geding is dat eiseres deze afvalstoffen mag innemen. Ten aanzien van het afvalhout is dus wel degelijk sprake van innemen en bewerken, ook al staan deze termen niet in voorschrift 9.2.2.
Op grond van voorschrift 9.2.2 mogen verder categorieën van afvalstoffen worden opgeslagen waarmee, op grond van de onderdelen a tot en met u, bepaalde verwijderingshandelingen mogen worden uitgevoerd. Dit artikel ziet hiermee op de opslag van A- en B-afvalhout dat nog een bewerking moet ondergaan. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar opvatting dat de opslagcapaciteit betrekking heeft op afgevoerd hout.
7.5
Ook de rechtbank hecht waarde aan de door eiseres zelf verstrekte gegevens over de door haar bewerkte hoeveelheden A- en B-afvalhout. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze categorie van afvalstoffen als deels tot een andere categorie van afvalstoffen behorende aan te merken. Dat de voorschriften geen Euralcodes vermelden, maakt dit niet anders. Overigens heeft eiseres, kort na primair besluit 1 om tot handhaving over te gaan, een aanvraag ingediend voor een milieuneutrale wijziging, in die zin dat de jaarcapaciteit voor het sorteren van bouw- en sloopafval met 50.000 ton per jaar wordt verminderd en de jaarcapaciteit voor het innemen, sorteren en be- en verwerken van A- en B-afvalhout met een gelijke capaciteit wordt verhoogd. Deze aanvraag duidt er niet op dat eiseres, op het moment van het nemen door verweerder van het primaire besluit, A- en B-afvalhout beschouwde als behorende tot de categorie bouw- en sloopafval.
7.6
Van rechtens relevante, aan verweerder toe te rekenen, toezeggingen die maken dat eiseres erop mocht vertrouwen dat er niet langer sprake zou zijn van overtreding van voorschrift 9.2.2 op het moment dat zij weer zou gaan shredderen, is de rechtbank niet gebleken.
7.7
Gelet hierop heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit het door eiseres op 11 juli 2017 verstrekte overzicht van verwerkte hoeveelheden A- en B-afvalhout blijkt dat in 2016 en 2017 de in voorschrift 9.2.2, onder o, genoemde hoeveelheid van maximaal 20.000 ton per jaar is overschreden. Verweerder was dan ook bevoegd om voor de overtreding van dit voorschrift een last onder dwangsom op te leggen.
Dit betoog faalt.
8. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal een bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat.
Voorts kan handhavend optreden in een concrete situatie zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden behoort te worden afgezien.
Legalisatie
9.1
Eiseres heeft op 30 november 2017 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging ingediend, strekkende tot legalisatie van de situatie, voor zover het de opslag van A- en B-afvalhout betreft. Omdat deze aanvraag is ingediend nadat primair besluit 1 was genomen en de bestuursrechter bij de beoordeling van handhavingsbesluiten de situatie beoordeelt ten tijde van het nemen van het primaire besluit, telt deze aanvraag niet mee bij de beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie ontbrak derhalve.
9.2
Dat de capaciteitsbeperking van voorschrift 9.2.2, onder o, dat het innemen van meer A- en B-afvalhout beperkt zinloos is, omdat dit geen overlast veroorzaakt, en met de last het algemeen maatschappelijk doel van hoogwaardig grondstoffengebruik en het voorkomen van hinder niet wordt bereikt, laat onverlet dat dit voorschrift is overtreden. Het is aan eiseres om, als de omgevingsvergunning niet meer overeenstemt met de inmiddels gewijzigde bedrijfsvoering daarvoor een wijziging van de vergunning aan te vragen.
Dit betoog faalt.
Hoogte van de dwangsommen
10.1
Eiseres heeft aangevoerd dat het plegen van de overtredingen eiseres geen enkel financieel voordeel heeft opgeleverd, terwijl de dwangsommen eiseres zou moeten bewegen de overtreding te beëindigen. Eiseres acht de last onevenredig hoog in relatie tot de constateringen.
10.2
Zoals de Afdeling meermaals in haar uitspraken heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Eiseres heeft niet betwist dat de opgelegde dwangsommen dit effect kunnen hebben, terwijl de rechtbank, anders dan eiseres, niet twijfelt aan de juistheid van de geconstateerde overtredingen, behoudens voor zover het de emissie van stof betreft. Wat eiseres over de hoogte van de dwangsommen heeft aangevoerd, kan daarom niet tot de conclusie leiden dat verweerder de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten.
Conclusie
11. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. Het bestreden besluit 1 komt, voor zover het betrekking heeft op de overtreding van voorschrift 3.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning, voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal zelf in de zaak te voorzien door primair besluit 1 te herroepen, voor zover het de overtreding van dit voorschrift betreft. Zoals hiervoor aangegeven, komt hiermee de grondslag aan het invorderingsbesluit te vervallen. Daarom is ook het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond en het vernietigt de rechtbank ook het invorderingsbesluit. Dat betekent dat eiseres de reeds betaalde dwangsom, als onverschuldigd betaald, kan terugvorderen.
12. Omdat het beroep dat is gericht tegen het bestreden besluit 1 en het invorderingsbesluit gegrond is, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van het beroep in de zaken SHE 18/1121 en SHE 19/693. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 1.024,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 512,00, wegingsfactor 1).
13. Ook zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht in de zaak SHE 18/1121 moet vergoeden.
14. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 en het invorderingsbesluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1, voor zover het betrekking heeft op voorschrift 3.1.1 van de vigerende omgevingsvergunning;
- herroept primair besluit 1, voor zover het dit voorschrift betreft, en bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 1;
- vernietigt het invorderingsbesluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00;
- bepaalt dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 338,00 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 28 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.