Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/1870
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigde: T.R.J. Reijnen en S. van Hoof).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een melkgeitenhouderij met een vierde stal aan het adres [adres] (verder: de projectlocatie) geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op 4 juni 2019. Namens eiseres zijn [naam] en de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst een aantal feiten op een rij. Daarna worden de standpunten van partijen weergegeven. Die standpunten zal de rechtbank vervolgens behandelen aan de hand van een aantal vragen. In een bijlage staat de meest belangrijke relevante regelgeving.
Feiten
2.1
Op 7 april 2000 heeft de rechtsvoorganger van eiseres een oprichtingsvergunning op grond van de oude Wet milieubeheer (de Wm zoals deze gold vóór de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010) gekregen voor een geitenhouderij op de projectlocatie. Er was toen al een inrichting voor het houden van melkrundvee en vleesstieren aanwezig. In de vergunning van 7 april 2000 worden de stallen 1 en 3 gebruikt als ziekenboeg en komen in stallen 2 950 melkgeiten en in stal 4 300 opfokgeiten en 250 lammeren. Voor de oprichting van de stallen zijn in 2001 ook de benodigde bouwvergunningen verleend. Toen is er ook nog een melding van een milieuneutrale wijziging (als bedoeld in artikel 8.19 van de oude Wm) ingediend. De vergunning van 7 april 2000 is in werking getreden. Alle gebouwen bij deze vergunning zijn gebouwd.
2.2
Op 13 februari 2009 heeft verweerder aan eiseres een revisievergunning (de revisievergunning) verleend op grond van de Wm voor de uitbreiding van de melkgeitenhouderij op de projectlocatie. Hierbij is vergunning verleend om stal 4 te vervangen door een nieuwe grotere stal voor de huisvesting van 1.200 melkgeiten. Ook zou stal 3 worden gebruikt voor de huisvesting van geiten, al hoefde stal 3 hiervoor niet te worden verbouwd. Een omgevingsvergunning voor bouwen voor stal 4 zoals deze is vergund in de revisievergunning, is niet verkregen.
2.3
Op 17 juni 2015 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteiten bouwen (gewijzigde uitvoering van stal 4), en milieu (wijzigen van de inrichting) (als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder a en e van de Wabo). Bij de projectomschrijving in de aanvraag is aangegeven dat de nieuwe stal 4 wordt verkort ten opzichte van de stal die is vergund in de revisievergunning Door stal 4 te verkleinen komt deze in zijn geheel binnen het bouwvlak te liggen. Verder wordt vergunning gevraagd voor het houden van 1.180 geiten en het veranderen van de indeling van de stal 4 met smallere voergangen. In de “Toelichting aanvraag omgevingsvergunning” is aangegeven dat stal 4 een reeds vergunde nog niet opgerichte stal ten behoeve van de huisvesting van 1.200 geiten betreft. De bouwaanvraag is op 2 juni 2017 en 27 juni 2017 aangevuld.
2.4
Bij brief van 14 juni 2016 heeft eiseres aan verweerder verzocht de revisievergunning gedeeltelijk in te trekken. In het verzoek is aangegeven dat het intrekken uitsluitend ziet op een deel van stal 4, met behoud van het aantal vergunde dieren. Stal 4 komt op deze manier geheel binnen het vigerende bouwvlak te liggen en stemt overeen met de op 17 juni 2015 aangevraagde bouw van stal 4. Op 20 juli 2017 heeft verweerder de revisievergunning gedeeltelijk ingetrokken conform het verzoek van eiseres opdat de nieuwe stal 4 wordt verkleind zodat die binnen het bouwvlak komt te liggen.
Standpunten partijen
3.1
Verweerder heeft de aanvraag van 17 juli 2015 geweigerd wegens strijd met het rechtstreeks werkende artikel 37 van Pro de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB) na een uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het eerste lid van dit artikel voorziet in een verbod op de toename van de bestaande oppervlakte van een dierenverblijf voor een geitenhouderij. Ook zou de aanvraag in strijd zijn met artikel 35, derde lid van de VrNB (de stalderingseis). Volgens verweerder mag hij kiezen of een aanvraag wordt getoetst aan de regels die golden bij de indiening ervan of aan de regels die gelden ten tijde van het nemen van het besluit. Verweerder stelt dat de revisievergunning in 2015 niet in werking was getreden omdat er geen bouwvergunning was verleend. Daarom had de aanvraag uit 2015 ook betrekking op een wijziging van de milieuvergunning van 7 april 2000 (uitbreiding van het aantal geiten en uitbreiding van de stallen). Verweerder erkent dat de aanvraag voor bouwen niet in strijd is met de overige weigeringsgronden in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder gaat in het bestreden besluit niet inhoudelijk in op de aanvraag voor de wijziging van de inrichting maar weigert de vergunning voor het bouwen en veranderen van de inrichting.
3.2
Eiseres stelt dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Zij merkt in dit verband op dat de aangevraagde wijziging van de inrichting niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan. Volgens eiser had de aanvraag dus in de reguliere voorbereidingsprocedure moeten worden behandeld. Verweerder had dan moeten beslissen binnen 8 weken en heeft dat niet gedaan. Eiseres stelt verder dat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de VrNB en had moeten worden getoetst aan de Verordening Ruimte 2014 (VR 2014) waarin geen verbod op toename van een geitenhouderij was opgenomen. Tot slot stelt eiseres dat, als zou moeten worden getoetst aan de VrNB, de vergunning wordt gevraagd uit oogpunt van dierenwelzijn. Verweerder heeft de mogelijkheid om de vergunning te verlenen met toepassing van artikel 37, derde lid van de VrNB. Verder meent eiseres dat verweerder de stalderingseis in de VrNB buiten toepassing had moeten laten gelet op de uitspraak van deze rechtbank van 22 mei 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:2436).
Wat is de uitgangspositie van eiseres?
4.1
De rechtbank constateert in de eerste plaats dat partijen van mening verschillen over de uitgangspositie van eiseres. Wat waren ten tijde van de aanvraag de vergunde rechten van eiseres? Hierbij is het overgangsrecht bij de invoering van de Wabo (die is ingevoerd per 1 oktober 2010) van belang. Een milieuvergunning verleend voor 1 oktober 2010 wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Dat is echter niet het geval als de milieuvergunning nog niet in werking was getreden volgens het recht dat gold voor de inwerkingtreding van de Wabo. Een milieuvergunning op basis van de oude Wm trad pas in werking als alle benodigde bouwvergunningen waren verleend (artikel 20.8 van de oude Wm). Dat is in overeenstemming met vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zoals de uitspraak van 30 juni 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AP4646). Op 1 oktober 2010 was de revisievergunning dus nog niet in werking getreden. De bouwvergunning voor de nieuwe stal 4 die was vergund in de revisievergunning was niet op of voor 1 oktober 2010 verleend en is daarna ook niet verleend. Weliswaar stond er een oude stal 4, maar de afmetingen daarvan stemmen bij lange na niet overeen met de stal 4 in de revisievergunning. Voor de inrichting geldt daarom nog steeds de milieuvergunning van 7 april 2000. De milieuvergunning van 7 april 2000 is dus de uitgangspositie van eiseres ten tijde van de aanvraag van 17 juni 2015.
4.2
De rechtbank acht het mogelijk dat een niet in werking getreden milieuvergunning desgevraagd gedeeltelijk kan worden ingetrokken. Deze mogelijkheid wordt geboden in artikel 2.33, tweede lid onder b van de Wabo. Verweerder heeft de revisievergunning op
20 juli 2017 gedeeltelijk ingetrokken en dat besluit is onherroepelijk. In dat besluit is geconcludeerd dat het belang van de bescherming van het milieu zich niet verzet tegen de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning. Dat wil echter niet zeggen dat op 20 juli 2017 de deels ingetrokken revisievergunning alsnog in werking is getreden. Op dat moment was nog steeds de vergunning voor het bouwen van de nieuwe stal 4 niet verleend. De bestaande stal 4 wijkt wezenlijk af van de stal 4 in de deels ingetrokken revisievergunning. In zoverre wijzigt de uitgangspositie van eiseres niet door de gedeeltelijke intrekking per 20 juli 2017.
4.3
Het gedeeltelijk intrekken van de revisievergunning op 20 juli 2017 betekent evenmin dat op dezelfde datum ook een nieuwe aanvraag omgevingsvergunning is ingediend. De aanvraag voor stal 4 wijzigt immers niet. Het is de rechtbank evenmin gebleken dat de latere aanvullingen van eiseres op de aanvraag van 17 juni 2015 zodanig ingrijpend waren dat dit moet worden beschouwd als een nieuwe aanvraag. Dat betekent dat de aanvraag van eiseres is (en blijft) ingediend vóór 13 juli 2017, de datum van inwerkingtreding van de VrNB.
Met welke procedure moet de aanvraag van 2015 worden behandeld?
5. Op 17 juni 2015 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteiten bouwen (gewijzigde uitvoering van stal 4), en milieu (wijzigen van de inrichting). Anders dan eiseres lijkt te vermoeden, betreft de aangevraagde wijziging van de inrichting dus niet een wijziging ten opzichte van de revisievergunning maar een wijziging ten opzichte van de vergunning van 7 april 2000. Het aantal gevraagde dieren in stal 4 (1.180 melkgeiten) is hoger dan het aantal dieren dat is vergund in de vergunning van 7 april 2000 en leidt tot andere nadeligere gevolgen voor het milieu dan volgens die vergunning is toegestaan. Daarom moest de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Dat betekent ook dat de vergunning niet van rechtswege verleend kan zijn, omdat paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in artikel 3.9 van de Wabo alleen van toepassing is verklaard op de reguliere (gewone) procedure maar niet op de uitgebreide procedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo. Als de uitgebreide procedure eenmaal van toepassing is, dan blijft de uitgebreide procedure van toepassing. De Wabo voorziet niet in de mogelijkheid dat een aanvraag na een wijziging van omstandigheden alsnog wordt behandeld met de reguliere procedure. Hiervoor moet een nieuwe aanvraag worden ingediend en dat heeft eiseres niet gedaan. De beroepsgrond van eiseres dat een vergunning van rechtswege zou zijn verleend, slaagt niet.
Aan welke regels moet de aanvraag van 2015 worden getoetst?
6.1
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van 17 juni 2015 niet in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. De rechtbank gaat er verder ook van uit dat de aanvraag van 17 juni 2015 niet in strijd was met de rechtstreeks geldende regels van de VR 2014, ook niet met artikel 34, eerste lid onder a onder IV van de VR 2014. Bij de toelichting op de aanvraag zat een overzicht met de op verschillende punten berekende percentage geurgehinderden en op geen enkele locatie is dit percentage hoger dan 20%. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij dit verder niet heeft beoordeeld. De rechtbank is van oordeel dat op verweerder de verplichting rust om alle mogelijke weigeringsgronden in het bestreden besluit te noemen en niet een weigeringsgrond achter de hand kan houden. Eiseres kan hier in ieder geval niet de dupe van worden.
6.2
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zoals de uitspraak 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010), dient bij het nemen van een besluit in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Hiervoor geldt een uitzondering die de Afdeling als volgt formuleert: “Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.”
6.3·De aanvraag voor wijziging van de inrichting was gebaseerd op de onjuiste uitgangspositie. Hiervoor was een aanvulling noodzakelijk. Deze omstandigheid vindt de rechtbank echter niet belangrijk. Een aanvraag voor het bouwen van een stal kan niet worden geweigerd wegens een strijd met artikel 2.14 van de Wabo. Dit is namelijk géén weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo. Met andere woorden, ook al was de aanvraag voor het wijzigen van de inrichting niet volledig, de aanvraag voor het bouwen van de stal was wel compleet. De rechtbank heeft hierboven al geoordeeld dat als gevolg van de gedeeltelijke intrekking van revisievergunning per 20 juli 2017 géén nieuwe aanvraag ontstaat.
6.4
Verweerder stelt dat als hij mag afwijken van de hoofdregel, hij ook de bevoegdheid heeft om niet af te wijken van de hoofdregel. Verweerder wil niet afwijken van de hoofdregel, vanwege de gewijzigde inzichten over de risico’s voor de volksgezondheid vanwege de aanwezigheid van geitenhouderij(en). De rechtbank denkt daar anders over. De hierboven geschetste rechtspraak is gebaseerd op het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel. Als een aanvraag wordt ingediend die voldoet aan alle geldende regels op dat moment, dan mag de aanvrager er in beginsel op vertrouwen dat die regels niet achteraf worden gewijzigd in zijn of haar nadeel. Het bevoegd gezag heeft namelijk van de wetgever bevoegdheden gekregen om te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van de wijziging van een bestemmingsplan of een provinciale verordening personen gebruik maken van mogelijkheden op basis van het oude recht dat het bevoegde gezag niet wenselijk vindt. Zo kan de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit nemen op basis van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening en kunnen provinciale staten een voorbereidingsbesluit nemen op basis van artikel 4.1, vijfde lid, van de Wro. Deze bevoegdheden zouden overbodig zijn als verweerder zomaar een wijziging van het recht na indiening van de aanvraag ten nadele van de aanvrager kan toepassen in de gevallen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan of een rechtstreeks werkende bepaling in de provinciale ruimtelijke verordening. Eiseres mag dus eisen dat verweerder afwijkt van de hoofdregel en de aanvraag van 17 juli 2015 toetst aan het toen geldende recht. Omdat de aanvraag voor bouwen niet in strijd is met het toen geldende recht, moet verweerder, gelet op het dwingende toetsingskader van artikel 2.10 van de Wabo de toestemming voor het bouwen van stal 4 verlenen. Verweerder heeft dus geen bevoegdheid maar een verplichting. Verweerder heeft deze verplichting in het bestreden besluit niet onderkend. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt. De beroepsgronden van eiseres over de toepasselijkheid van de stalderingseis en het beroep op artikel 37, derde lid, van de VrNB laat de rechtbank daarom buiten beschouwing.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen binnen acht weken met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent dat verweerder de aanvraag voor het bouwen van stal 4 niet mag weigeren. Verweerder zal dan moeten toetsen of de aanvraag van 17 juli 2015 tevens voorziet in een wijziging van de werking van de inrichting zoals deze is vergund na de gedeeltelijke intrekking van revisievergunning per 20 juli 2017. Op het moment dat verweerder de bouw van stal 4 toestaat, treedt de revisievergunning inclusief de gedeeltelijke intrekking ervan in werking en wordt dit de nieuwe uitgangssituatie.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit ;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen binnen acht weken na dagtekening van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. R.H. van Marle en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 5 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage:
Artikel 20.8 Wet milieubeheer (voor 1 oktober 2010)
In afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, treedt een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
Artikel 1.2a, tweede lid Invoeringswet Wabo
In gevallen als bedoeld in het eerste lid, alsmede in gevallen waarin sprake is van een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer waarop artikel 1.2, tweede en derde lid, van toepassing is, treedt de betrokken omgevingsvergunning niet eerder in werking dan nadat vergunning is verleend voor de betrokken bouwactiviteit.
Artikel 3.9 derde lid Wabo
Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
Artikel 3.10, derde lid Wabo
In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
Artikel 34 lid 1 onder Pro a onder IV VR2014:
Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende voorwaardelijke bepalingen:
a. een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen voor de uitoefening van een veehouderij is alleen toegestaan indien:
(…)
IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12 % en in het buitengebied niet hoger is dan 20 %, tenzij er -indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentagesmaatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert;