Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2001
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2020 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.M. de Jong en mr. P. Rens),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: R. Velden, M. van Ginhoven en F. Musters).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de geldende omgevingsvergunning voor het opslaan, bewerken en verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen voor de inrichting, gelegen aan [adres] , gewijzigd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op 21 januari 2020. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden, vergezeld van [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
inleiding
1. In deze uitspraak worden eerst de feiten op een rij gezet. Daarna wordt het bestreden besluit beschreven en beoordeelt de rechtbank de beroepsgronden. In een bijlage bij deze uitspraak is de regelgeving opgenomen waarnaar wordt verwezen alsmede de volledige tekst van de voorschriften in het bestreden besluit.
feiten
2.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2.2
Eiseres exploiteert een inrichting voor de opslag, overslag, be- en verwerking van (gevaarlijke) afvalstoffen op industrieterrein Moerdijk. De inrichting wordt ontsloten aan een openbare weg. In de directe nabijheid van het bedrijf liggen alleen andere bedrijven, geen woningen. Voor het in werking hebben van deze afvalstoffeninrichting is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend op 25 mei 2009 (kenmerk 1538449). Deze omgevingsvergunning is daarna verschillende malen gewijzigd.
2.3
De inrichting omvat een IPPC-installatie. Over de emissies van deze installatie zijn BBT-conclusies vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Er treden ook diffuse emissies op. Deze emissies zijn vergund. Hierbij komt onder andere benzeen vrij. Eiseres voldoet aan de luchtkwaliteitseisen op basis van hoofdstuk 5 en bijlage 2 van de Wet milieubeheer en de richtlijn 2008/50/EG inzake luchtkwaliteit.
2.4
Op industrieterrein Moerdijk zijn meerdere bedrijven met emissies waar benzeen in zit. Ook varen er schepen langs het bedrijventerrein op het Hollands Diep. Bij het ontgassen van deze schepen kan ook benzeen vrijkomen.
2.5
Sinds 2012 wordt de luchtkwaliteit op industrieterrein Moerdijk gemonitord en worden benzeenconcentraties gemeten. Verweerder heeft resultaten verzameld in een voortgangsrapportage van 29 april 2016. Op 25 januari 2018 heeft verweerder een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiseres heeft zienswijzen ingediend.
het bestreden besluit
3.1
In het bestreden besluit heeft verweerder, met gebruikmaking van zijn bevoegdheid op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo, voorschriften verbonden aan de geldende omgevingsvergunning. In voorschrift 1.1 is bepaald dat eiseres moet streven naar een immissieconcentratie voor benzeen van niet meer dan 5 microgram/m3 als jaargemiddelde concentratie op de erfgrens van de inrichting. In voorschrift 1.2 is bepaald dat eiseres jaarlijks een plan van aanpak moet opstellen ter nadere invulling van de minimalisatieplicht voor de emissie en immissie van benzeen waar het bevoegd gezag mee moet instemmen. Het bedrijf van eiseres is tot de datum van het bestreden besluit het enige bedrijf waar een dergelijk voorschrift is opgelegd.
3.2
Verweerder heeft aangegeven dat hij hiermee heeft beoogd een concrete invulling te geven aan artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). In dit artikel is bepaald dat emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht zoveel mogelijk worden voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
3.3
Tussen partijen is niet in geschil dat voorschrift 1.1 een inspanningsverplichting omvat en dus geen resultaatsverplichting.
beoordeling beroepsgronden
4.1
Volgens eiseres heeft verweerder niet onderbouwd dat de betrokken voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiseres betwist dat verweerder bevoegd is het bestreden besluit te nemen. Eiseres begrijpt niet dat haar een norm wordt opgelegd die strenger is dan de nationale norm (de grenswaarden op basis van hoofdstuk 5 en bijlage 2 van de Wet milieubeheer) en de Europese norm (de richtlijn 2008/50/EG inzake luchtkwaliteit) nu de norm in voorschrift 1.1 van toepassing is op plekken waar geen mensen kunnen en mogen komen. Zij vindt dit in strijd met het toepasbaarheidsbeginsel.
4.2
Verweerder vindt dat de concentraties benzeen in de buitenlucht nog steeds dermate hoog zijn, dat het noodzakelijk is om nadere voorschriften te stellen. Verweerder verwijst daarvoor naar de Voortgangsrapportage van de luchtkwaliteit gemeten op industrieterrein Moerdijk van 1 december 2013 tot 31 december 2015 (Voortgangsrapportage).
4.3
De rechtbank stelt voorop dat eiseres zich moet houden aan artikel 2.4, tweede lid, van het Abm, ook zonder het bestreden besluit. Dit artikel maakt geen onderscheid tussen hindergevoelige personen of objecten. Artikel 2.4, tweede lid, van het Abm biedt ook bescherming aan werknemers van andere bedrijven tegen de emissies van zeer zorgwekkende stoffen van een bepaald bedrijf en geldt naast de grenswaarden op basis van hoofdstuk 5 en bijlage 2 van de Wet milieubeheer (Wm) en de Europese richtlijn 2008/50/EG inzake luchtkwaliteit.
4.4
Verweerder heeft op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo een ruime bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank ziet niet waarom deze bevoegdheid niet zou kunnen worden ingezet om werknemers van andere bedrijven tegen milieugevolgen van een bepaald bedrijf te beschermen. Zij worden in ieder geval niet uitgezonderd in artikel 1.1, tweede lid onder a, van de Wm. Nu verweerder nadrukkelijk slechts artikel 2.4, tweede lid, van het Abm aan het gebruik van de bevoegdheid ten grondslag legt, valt niet in te zien dat hij zou handelen in strijd met het toepasbaarheidsbeginsel. Eiseres heeft niet gesteld dat op de aansluitende percelen helemaal geen werknemers van derden (mogen) komen.
4.5
Verweerder wil genoemde bevoegdheid gebruiken omdat de concentraties benzeen in de buitenlucht te hoog zijn. Hij wil hier iets aan doen om het milieu te verbeteren. Uit de Voortgangsrapportage blijkt dat de toetsingswaarde van de GGD (24-uurgemiddelde waarde van 29 microgram/m3 benzeen voor 1-14 dagen) op alle meetpunten wordt overschreden, al is er geen periode van continubelasting langer dan 14 dagen. Deze conclusie wordt door eiseres niet bestreden. Zij bestrijdt slechts dat de overschrijding door haar wordt veroorzaakt.
4.6
De rechtbank is van oordeel dat onder de hiervoor beschreven omstandigheden verweerder wel bevoegd is op basis van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo een besluit te nemen tot aanpassing van de vergunning. De beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet. Bij het gebruik van de bevoegdheid op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo heeft verweerder een zekere beoordelingsruimte. Dat ontslaat verweerder echter niet van de verplichting te onderbouwen waarom hij van de bevoegdheid gebruik maakt.
Hierna zal worden beoordeeld of verweerder aan deze verplichting heeft voldaan. Hierbij wordt ook de stelling van eiseres besproken dat de overschrijding niet door haar wordt veroorzaakt.
5.1
Eiseres voert aan dat verweerder niet heeft vastgesteld of sprake is van een overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) voor benzeen als bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van het Abm. Bij de keuze van de immissiepunten in de voorschriften is bovendien het toepasbaarheidsbeginsel niet toegepast.
5.2
In het verweerschrift stelt verweerder dat het MTR niet van toepassing is. Aan de luchtkwaliteitseis uit de Wm wordt volgens verweerder voldaan. Verweerder heeft aansluiting gezocht bij het MTR en de luchtkwaliteitseisen uit de Wm en alleen een streefwaarde gesteld.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het onderbouwen van het bestreden besluit niet hoeft aan te tonen of sprake is van een overschrijding van het MTR omdat artikel 2.4, vijfde lid, van het Abm niet van toepassing is op de inrichting van eiseres. Er is evenmin een aanleiding voor een analoge toepassing. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres betwist een belangrijke bijdrage te leveren aan de gemeten benzeenconcentraties. In de Voortgangsrapportage is enkel vermeld dat één bron vermoedelijk ligt op of grenst aan het terrein van eiseres. In de brief wordt geen enkele opmerking gemaakt over het aandeel van eiseres. Eiseres wijst op de notitie van Witteveen + Bos van 21 februari 2017 (en eerdere brieven van 23 maart 2012 en 20 maart 2013) waarin kritiek wordt geuit op de keuze en de waardering van de gemeten waarden op industrieterrein Moerdijk en in het bijzonder het belang van meetstation Oostelijke Randweg. Witteveen + Bos suggereert dat door gebruikmaking van dit meetstation sprake is van een sterke overschatting van de benzeenemissie die eiseres veroorzaakt.
6.2
Verweerder geeft aan dat met name rond de inrichting van eiseres forse verhogingen van benzeen worden gemeten. Kennelijk gaat het wel beter met de luchtkwaliteit, maar de concentratie van benzeen is feitelijk nog steeds te hoog. Dat blijkt uit de meetgegevens. Deze zijn zodanig hoog, dat verweerder vindt dat er nadere voorschriften moeten worden gesteld.
6.3
Op de zitting heeft verweerder aangegeven dat andere bedrijven geen soortgelijke aanpassing hebben gehad van hun omgevingsvergunning. Verweerder heeft wel aangegeven dat hij in overleg is met andere bedrijven. De rechtbank leidt hieruit af dat benzeenemissies ook bij andere bedrijven zijn toegestaan.
6.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet goed heeft onderbouwd waarom aan eiseres wel en aan andere bedrijven geen concretiserend voorschrift is opgelegd. Het had op de weg van verweerder gelegen om gemotiveerd in te gaan op de eerdere kritiek van eiseres (en van Witteveen + Bos) op de conclusies in de Voortgangsrapportage dat [eiseres] dé bron is van de verhoogde benzeenconcentraties (naast de scheepvaart op het Hollands Diep). De kritiek van Witteveen + Bos is al in 2014 aan verweerder kenbaar gemaakt. Verweerder heeft niet uitgelegd waarom hij ondanks deze kritiek meetstation Oostelijke Randweg handhaaft en aan de resultaten van dit meetstation kennelijk veel belang hecht. Als verweerder slechts aan eiseres een concretiserend voorschrift met een streefwaarde oplegt, zal verweerder aannemelijk moeten maken dat eiseres de belangrijkste bron is van de verhoogde benzeenconcentraties. Alle bedrijven op het bedrijventerrein Moerdijk moeten al voldoen aan artikel 2.4, tweede lid, van het Abm. Het is echter op dit moment niet duidelijk waarom deze verplichting in het geval van eiseres wordt geconcretiseerd door middel van het bestreden besluit. Dit geldt te meer nu het traject naar het bestreden besluit toe enkele jaren in beslag heeft genomen en desondanks tot op de zitting nog geen ander bedrijf is geconfronteerd met een concretiserend besluit. Verweerder heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat alleen eiseres en niet andere bedrijven benzeen uitstoten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestreden besluit weliswaar slechts een inspanningsverplichting bevat, maar dat neemt niet weg dat eiseres zich wel moet inspannen door jaarlijks een plan van aanpak te maken. Het bestreden besluit is daardoor belastend voor eiseres. Bovendien zal verweerder moeten aantonen dat de te hoge benzeenconcentraties herleidbaar zijn tot eiseres, als verweerder handhavend zou willen optreden na een overschrijding van de streefwaarde in voorschrift 1.1 van het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt.
7.1
Eiseres voert aan dat niet duidelijk is wanneer zij heeft voldaan aan de inspanningsplicht die is vervat in voorschrift 1.1, ook omdat een eventuele verhoging of verlaging van de immissieconcentraties niet kan worden teruggerekend naar de emissies van eiseres. Ook is haar niet duidelijk of ze heeft voldaan aan haar inspanningsverplichting op het moment dat zij de maatregelen uit het uitvoeringsplan heeft uitgevoerd.
7.2
In het verweerschrift verwijst verweerder naar het bestreden besluit en stelt dat de inspanningsplicht wordt uitgewerkt in een plan van aanpak.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat in voorschrift 1.2 voldoende duidelijk staat beschreven wat eiseres moet doen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder moet instemmen met het plan van aanpak. Aan die instemming mag eiseres de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat ze aan haar inspanningsverplichting voldoet mits ze alles doet wat in het plan van aanpak staat. Uiteindelijk hoeft eiseres niet aan de waarde van 5 microgram/m3 als jaargemiddelde te voldoen, ze moet haar best doen om er aan te voldoen.
conclusie
8.1
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
8.2
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus omdat het in de rede ligt dat eiseres en verweerder nog eens goed kijken of het meetpunt nabij eiseres wel op de goede plek ligt. Aan de hand van eventuele nieuwe metingen of op basis van de eerdere meetresultaten met uitzondering van de resultaten van het betreffende meetpunt, zal verweerder moeten onderbouwen of aanleiding bestaat om alleen eiseres een concretiserende inspanningsverplichting op te leggen of ook andere bedrijven een soortgelijke verplichting op te leggen. Omdat niet duidelijk is hoe lang dit gaat duren, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een bestuurlijke lus. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres ook na de vernietiging van het bestreden besluit nog steeds moet voldoen aan artikel 2.4, tweede lid, van het Abm.
8.3
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling omdat niet is gebleken van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 330,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 11 maart 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Artikel 1.1, tweede lid onder a, Wet milieubeheer
In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;
Artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo:
Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is (…);
artikel 2.4 tweede lid Abm
Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.)
Voorschriften in bestreden besluit:
1.1
Lucht
1.1.1.
Vergunninghoudster moet streven naar een immissieconcentratie voor benzeen van niet meer dan 5 ug/m3 als jaargemiddelde concentratie op de erfgrens van de inrichting.
1.2
Minimalisatieplicht
1.2.1.
Vergunninghoudster stelt jaarlijks een plan van aanpak op ter nadere invulling van de minimalisatieplicht voor de emissie en immissie van benzeen. Het plan behoeft instemming van het bevoegd gezag.
1.2.2.
In het voorschrift 1.2.1 bedoelde plan van aanpak wordt beschreven:
a. een uitwerking van vermoedelijke bronnen van emissie van benzeen;
b. een uitwerking van mogelijke maatregelen ter voorkoming van voornoemde emissie en de effecten van de mogelijke maatregelen;
c. de voorkeur van vergunninghoudster voor een toe te passen maatregelen en de onderbouwing waarom die maatregelen de voorkeur heeft;
d. binnen welke termijn de mogelijke maatregelen gerealiseerd kunnen worden.