ECLI:NL:RBOBR:2020:5730 - Rechtbank Oost-Brabant - Beoordeling mantelzorgbegrip in Wmo en Bor bij maatwerkvo...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 19/2815 en SHE 20/476

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, verweerder

(gemachtigden: mr. N. Tielen en mr. I. Sangster).

Procesverloop

19/2815

Bij (primair) besluit van 25 februari 2019 heeft verweerder aan eiser over de periode van 6 maart 2019 tot en met 30 juni 2019 ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) de maatwerkvoorziening verstrekt voor individuele begeleiding door mevrouw [naam] voor 3 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), deels tegen een professioneel tarief en deels tegen een tarief dat geldt voor een particuliere zorgaanbieder. Ook heeft verweerder een maatwerkvoorziening individuele begeleiding verstrekt aan de heer [naam] , de vader van eiser, in de vorm van een pgb tegen een tarief dat geldt voor een particuliere zorgaanbieder bestaande uit een afbouwregeling.

Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 25 februari 2019 deels gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk herroepen, alsnog het professionele tarief toegekend voor de individuele begeleiding verzorgd door mevrouw [naam] voor de gehele periode en het besluit voor het overige in stand gelaten.

Eiser heeft op 29 oktober 2019 tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (SHE19/2815).

20/476

Bij (primair) besluit van 31 juli 2019 heeft verweerder aan eiser over de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020 ingevolge de Wmo de maatwerkvoorziening verstrekt voor individuele begeleiding door mevrouw [naam] voor 3 uur per week in de vorm van een pgb en tegen het tarief dat geldt voor een particuliere zorgaanbieder. Bij dit besluit is tevens bepaald dat voor de individuele begeleiding door de heer [naam] , de vader van eiser, geen maatwerkvoorziening meer wordt verstrekt (na afloop van de afbouwperiode).

Bij besluit (ex artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) van 12 november 2019 heeft verweerder het primaire besluit van 31 juli 2019 herzien en alsnog het professionele tarief toegekend voor de individuele begeleiding verzorgd door mevrouw [naam] . Voor het overige heeft verweerder het besluit van 31 juli 2019 ongewijzigd gelaten.

Bij besluit van 31 januari 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de besluiten van 31 juli 2019 en 12 november 2019 ongegrond verklaard.

Eiser heeft op 10 februari 2020 tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (SHE 20/476).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is geboren op [geboortedag] 2001 en is bekend met een stoornis in het autistisch spectrum. In het verleden had hij een indicatie voor (individuele) begeleiding op grond van de Jeugdwet. Deze indicatie bestond uit twee delen:

begeleiding door mevrouw [naam] voor 4 uur per week in de vorm van een pgb tegen een professioneel tarief;
begeleiding door de vader van eiser voor 84 uur per jaar in de vorm van een pgb tegen een laag tarief.

2. Eiser woont sinds september 2018 in de voormalige garage van de woning van zijn ouders. De garage is door eisers ouders vergunningsvrij omgebouwd tot mantelzorgwoning op grond van het bepaalde in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder heeft aan de mantelzorgwoning een huisnummer, [adres] , toegekend. Eiser kan in de mantelzorgwoning ‘zelfstandig’ wonen met ondersteuning van de ouders. Die ondersteuning bestaat uit hulp bij financiën, inname medicatie, koken maaltijden, aansturen en aanleren van huishoudelijke vaardigheden en ondersteuning in situaties die eiser niet overziet. Dit om de zelfstandigheid van eiser te vergroten.

3. Op [geboortedag] 2019 is eiser 18 jaar geworden, zodat hij niet langer valt onder de Jeugdwet. De ouders van eiser hebben daarom gevraagd om (voortzetting van de) individuele begeleiding op grond van de Wmo zowel voor wat betreft de begeleiding door mevrouw [naam] als de begeleiding door de vader van eiser.

4. In de rapportage van 20 februari 2019 staat vermeld – voor zover relevant voor de behandeling van de zaak – dat eiser als gevolg van een stoornis in het autistisch spectrum niet voldoende zelfredzaam is en passende ondersteuning nodig heeft om zich verder te ontwikkelen en zijn zelfredzaamheid en zelfstandigheid te vergroten. Eiser heeft de afgelopen jaren al grote stappen gezet en woont momenteel ‘zelfstandig’ in een mantelzorgwoning naast zijn ouders. Met ondersteuning van de ouders en begeleidster [naam] gaat dit goed. Van ouders mag in het kader van mantelzorg worden verwacht dat zij intensieve zorg of ondersteuning bieden aan eiser ten behoeve van zijn zelfredzaamheid of participatie. Vanuit de Jeugdwet had eiser een dubbele indicatie. De ondersteuning die zijn ouders bieden, valt onder het begrip mantelzorg en deze regeling zal vanwege de overgang naar de Wmo gedurende 6 maanden stapsgewijs worden afgebouwd van 13 uur naar uiteindelijk 0 uur, met als einddatum 31 augustus 2019. Vervolgens heeft verweerder de primaire besluiten van 25 februari 2019 en 31 juli 2019 genomen.

5. Uit de bestreden besluiten blijkt dat verweerder de individuele begeleiding door mevrouw [naam] voor 3 uur per week tegen professioneel tarief voortzet. De toekenning van de maatwerkvoorziening individuele begeleiding, verzorgd door de vader van eiser, in de vorm van een afbouwregeling over de periode van 6 maart 2019 tot en met 31 augustus 2019 en het niet toekennen van deze maatwerkvoorziening na afloop van de afbouwregeling, dus vanaf 1 september 2019, wordt gehandhaafd. De begeleiding door de vader van eiser valt binnen de Wmo onder het begrip mantelzorg omdat de ouders van eiser op grond van het Bor een mantelzorgwoning in de garage hebben gerealiseerd. Het is niet met elkaar te verenigingen dat de zorg van de vader in de Wmo niet onder het begrip mantelzorg zou vallen en in het Bor wel.

6. Eiser kan zich niet verenigen met de bestreden besluiten voor zover die zien op de afbouwregeling en het stoppen van de maatwerkvoorziening voor het begeleiden van eiser door zijn vader. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder een te beperkte uitleg geeft aan het begrip mantelzorg en ten onrechte consequenties verbindt aan de besluitvorming in het kader van het omgevingsrecht. Eiser stelt dat deze beperkte uitleg er in feite op neer komt dat vanwege het feit dat in het kader van het omgevingsrecht is geoordeeld dat een deel van de zorg mantelzorg is, en in dat verband een ander toetsingskader geldt, daarmee ook is gegeven dat die zorg per definitie en in lengte van jaren onbezoldigd door de ouders zal moeten worden geleverd. Volgens eiser wordt de doelstelling van de Wmo uit het oog verloren en dient verweerder op velerlei manieren dat doel na te streven. Het betekent niet dat door het enkele feit dat op enig moment een mantelzorgwoning is gebouwd onder toepassing van het Bor, daarmee het recht op een maatwerkvoorziening wordt opgegeven.

7. Verweerder heeft in het verweerschrift het standpunt gehandhaafd dat een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding door de vader van eiser niet nodig is. Eisers beperkingen in zelfredzaamheid of participatie worden al weggenomen door de mantelzorg die zijn ouders bieden. Verweerder is dan niet gehouden om op grond van de Wmo een (aanvullende) maatwerkvoorziening te verstrekken. Immers, op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo wordt een maatwerkvoorziening verstrekt ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. Verweerder wijst erop dat de ouders van eiser hun garage hebben laten ombouwen tot mantelzorgwoning, dat mag alleen als er sprake is van mantelzorg. Daarmee is het een gegeven dat de ondersteuning door de ouders is aan te merken als mantelzorg en is er in beginsel geen plaats voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo. Voor zover de ouders de zorg niet onbetaald en vrijwillig willen verlenen, en er op grond van de Wmo aanspraak gemaakt zou kunnen worden op een maatwerkvoorziening, heeft dat volgens verweerder juridische consequenties voor het gebruik van de garage als mantelzorgwoning. Verweerder blijft bij het standpunt dat het niet met elkaar te verenigen is dat de begeleiding door de vader in het Bor (en daarmee met het realiseren van een mantelzorgwoning in de garage) wel als mantelzorg wordt beschouwd, maar dat die begeleiding in de Wmo niet als mantelzorg mag worden bestempeld omdat voor de begeleiding betaling wordt verlangd. Indien op grond van de Wmo een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, en dus geen sprake is van mantelzorg, dan mag de garage niet langer als mantelzorgwoning worden gebruikt en kan de gemeente handhavend optreden in het kader van het omgevingsrecht.

8. De rechtbank overweegt als volgt.

9. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser onvoldoende zelfredzaam is en passende ondersteuning nodig heeft om zich verder te ontwikkelen en zijn zelfredzaamheid en zelfstandigheid te vergroten. Eveneens is de toegekende individuele begeleiding van 3 uur, verzorgd door [naam] tegen het professionele tarief niet in geschil tussen partijen. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerder het pgb voor de uren begeleiding door de vader van eiser heeft kunnen afbouwen en stopzetten.

10. Verweerder is op grond van de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo gehouden om voor de beoordeling of een aanvrager van een maatwerkvoorziening daarvoor in aanmerking komt onderzoek te doen. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819) is uiteengezet uit welke stappen dit onderzoek dient te bestaan (het stappenplan). Wanneer bij verweerder melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning moet verweerder allereerst vaststellen wat de hulpvraag is (stap 1). Vervolgens zal verweerder moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 2). Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 3). Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient verweerder een maatwerkvoorziening te verlenen.

11. Ter zitting is door verweerder erkend dat bij de beoordeling of eiser in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, in de vorm van een pgb voor de begeleiding door zijn vader, het stappenplan niet is doorlopen. Verweerder stelt echter dat als het stappenplan wel was doorlopen, de uitkomst van het besluit niet anders was geweest. Verweerder is van mening dat op voorhand al duidelijk is dat bij stap 4 blijkt dat de begeleiding en zorg van de vader is te kwalificeren als mantelzorg. Dit vloeit immers voort uit de keuze van de ouders van eiser om met toepassing van het Bor een mantelzorgwoning te realiseren, waarmee dus ook sprake is van het verlenen van mantelzorg zoals bedoeld in de Wmo.

12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om een maatwerkvoorziening ten onrechte het stappenplan niet heeft doorlopen. In samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger, moet verweerder onderzoek doen naar de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van degene die om ondersteuning vraagt, naar diens mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren en naar de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en hoe en onder welke voorwaarde eiser die zorg wenst te ontvangen en de begeleider(s) die wensen te verstrekken (zie de uitspraak van de CRvB van 11 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:17). Per stap moet verweerder de bevindingen weergeven en gemotiveerd aangeven welke afweging heeft plaatsgevonden.

13. Dat in het kader van het omgevingsrecht een vergunningsvrije verbouwing van een garage heeft plaatsgevonden, acht de rechtbank onvoldoende rechtvaardiging om, zoals verweerder heeft gedaan, op voorhand en zonder enig onderzoek, vast te stellen dat op basis van de laatste stap tot geen andere conclusie kan worden gekomen dan dat sprake is van mantelzorg. Daarbij is van belang dat de vader van eiser heeft aangegeven dat hij de zorg tegen betaling wenst te verrichten. Uit vaste jurisprudentie van de CRvB blijkt dat niet kan worden gesproken van mantelzorg als de zorgverlener voor zijn diensten een betaling verlangt (25 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4317).

Ook volgt de rechtbank verweerder niet in de gestelde koppeling tussen de begrippen mantelzorg in de Wmo en in het Bor. Dat een woning op grond van het Bor vergunningsvrij kon worden gerealiseerd omdat daarbij is aangegeven dat die is bedoeld voor mantelzorg, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer dat daarom ook bij een aanvraag voor Wmo moet worden aangenomen dat sprake is van mantelzorg. De definities van mantelzorg in het Bor en de Wmo zijn immers tot stand gekomen vanuit de achtergronden en de beleidskaders die gelden in het ruimtelijke domein respectievelijk het sociale domein. Hoewel uit de toelichting bij het Bor blijkt dat enige afstemming met de Wmo heeft plaatsgevonden bij het opstellen van de definitie, zijn juist de eigen achtergronden en beleidskaders bepalend geweest voor de inhoud van de definitie. Aan verweerder kan worden toegegeven dat het in concrete situaties wellicht wringt om aan de definities een eigen betekenis toe te kennen, maar dat doet er niet aan af dat de regelingen in het Bor en de Wmo ieder ook een eigen juridisch toetsingskader kennen. Verweerder moet aanvragen op grond van het Bor en de Wmo steeds op hun eigen merites beoordelen aan de hand van de definities en het daarmee samenhangende toetsingskader uit de van toepassing zijnde regelgeving. De stelling van verweerder dat er voor eiser mogelijk gevolgen zijn voor het gebruik van de mantelzorgwoning als voor de Wmo wordt aangenomen dat er geen mantelzorg is en een maatwerkvoorziening wordt toegekend, betreft naar het oordeel van de rechtbank een omstandigheid die beoordeeld moet worden in het kader van het omgevingsrecht. Die mogelijke juridische consequenties, zoals handhaving, liggen uitsluitend voor in het kader van het omgevingsrecht en maken naar het oordeel van de rechtbank geen onderdeel uit van de beoordeling op grond van de Wmo.

Het had dus op de weg van verweerder gelegen om het onderzoek volgens het stappenplan te verrichten. Nu verweerder dit heeft nagelaten is het besluit niet zorgvuldig voorbereid.

14. De beroepen van eiser slagen en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. Verweerder zal nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat nader onderzoek door verweerder noodzakelijk is.

15. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Daarnaast veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift per beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten voor zover deze zien op de gevraagde maatwerkvoorziening voor begeleiding door de heer [naam] ;

- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op aan eiser het griffierecht te voldoen van in totaal € 95,-;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.575,-

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. van Marle, voorzitter, en mr. J.L.M. Dohmen en mr. R.A. de Wit, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 18 november 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.