Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/2296
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J.J. Spieringhs),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best, verweerder
(gemachtigde: mr. M.T.J.H. Berns).
Procesverloop
Op 26 februari 2019 heeft verweerder de beoordeling van eiser in het kader van de toekenning uitloopperiodiek terugwerkende kracht (het primaire besluit) definitief vastgesteld. Het eindoordeel van de beoordeling is ”voldoende”.
Het door eiser tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft de afdelingsmanager namens verweerder ongegrond verklaard bij besluit van 24 juli 2019 (bestreden besluit).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 november 2019 heeft verweerder het besluit van 24 juli 2019 voor zijn rekening genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft vanwege de maatregelen tegen het coronavirus door middel van een skype-verbinding plaatsgevonden op 10 december 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder waren ook aanwezig [naam 1] , senior medewerker P&O en [naam 2] , afdelingsmanager.
Overwegingen
Het geschil
1. Deze beroepszaak gaat over de vraag of aannemelijk is gemaakt dat de score bij de beoordeling hoger had moeten uitvallen en of eiser recht heeft op een uitloopperiodiek. De rechtbank zal die vragen beantwoorden na een weergave van de feiten en de regelgeving. Ook zal de rechtbank ingaan op een bevoegdheidsgebrek bij het bestreden besluit.
De feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is sinds 1 februari 2003 in dienst bij de [werkgever] . Eiser is daar begonnen als medewerker interne dienstverlening. Vanaf mei 2015 werkt eiser in een combinatie van functies. Vanaf dat moment is hij 18 uur per week werkzaam als medewerker interne dienstverlening en 18 uur per week als applicatiebeheerder. De applicatietaak doet eiser samen met een collega. Eiser is in dat werk bezig met de interne klanten (de medewerkers) en zijn collega met de externe klachten (de leveranciers). Het functieniveau van beide (deel) functies is schaal 8.
3. Eiser heeft op 21 september 2016 (voor het laatst) een beoordelingsgesprek gehad met zijn leidinggevende [naam 2] . Hij werkt dan als medewerker interne dienstverlening A en B met als functietypering applicatiebeheerder (corsa/MID) en medewerker Documentaire informatievoorziening. Het eindoordeel van deze beoordeling is ”voldoende”. Eiser heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend.
4. In het kader van de toekenning uitloopperiodiek terugwerkende kracht is door zijn afdelingsmanager een beoordelingsformulier ingevuld. Eiser werkt (nog steeds) als DIV/applicatiebeheerder MID office. In deze beoordeling is het functioneren van eiser over de voorgaande 12 maanden beoordeeld naar de 5-puntschaalnormering (uitstekend, goed, voldoende, matig en onvoldoende). Het eindoordeel van deze beoordeling is ”voldoende”.
5. Eiser heeft op 8 februari 2019 een zienswijze ingediend. Naar aanleiding hiervan heeft eiser een zienswijzegesprek gehad. Op 26 februari 2019 heeft de afdelingsmanager de beoordeling definitief vastgesteld. Het eindoordeel van de beoordeling is nog altijd ”voldoende”.
Regelgeving en beleid
6. Op 22 december 2015 is de Regeling overgangsrecht hoofdstuk 3 CAR Best 2016 vastgesteld. Aanleiding voor deze Regeling is de invoering van het nieuwe – voor alle gemeenten verplicht geldende – hoofdstuk 3 van de CAR/UWO.
7. In artikel 16, eerste lid, van de Regeling is onder meer bepaald dat aan medewerker die het maximum salaris van de voor hem geldende functieschaal heeft bereikt en blijk heeft gegeven de functie (kwalitatief en kwantitatief) overwegend op minimaal goede wijze te vervullen, kan maximaal twee uitloopperiodieken worden toegekend. De totale beoordeling moet minimaal grotendeels de kwalificatie ”goed” hebben, zonder aspecten op ”onvoldoende” of ”matig”. In 2016 zal de nieuwe Nota Beoordelen en Ontwikkelen vastgesteld worden met instemming van de ondernemingsraad (OR) De criteria ten behoeve van de toekenning van de uitloopperiodieken worden daarin meegenomen en nader uitgewerkt. Vervolgens heeft verweerder in 2018, met instemming van de OR, de nota Criteria toekenning uitloopperiodiek vastgesteld. De definitieve versie daarvan luidt als volgt:
“Voorwaarden en toepassingsafspraken:
1. Een medewerker die minimaal 3 jaar op het maximum van zijn salarisschaal zit binnen de [werkgever] , kan in aanmerking komen voor toekenning van een uitloopperiodiek.
2. Er kunnen maximaal twee uitloopperiodieken worden toegekend. Tussen de ingangsdatum van de eerste uitloopperiodiek en de tweede uitloopperiodiek zit een periode van minimaal 12 maanden.
3. Aan de toekenning ligt een beoordeling ten grondslag, vastgelegd in het beoordelingsformulier. Het beoordelingsresultaat moet overwegend ”meer dan goed presteren” zijn over de achterliggende periode van 3 jaar.
Meer dan goed presteren
Boven de norm
Goed* presteren
Dit is de norm
(nog) niet goed genoeg presteren
Onder de norm
*de norm ”goed” is onderdeel van de 3-puntschaalnormering volgens de HR-gesprekscyclus 2.0. en staat gelijk aan ”normaal” volgens de oude 5-puntschaalnormering; in artikel 16 van Pro het overgangsrecht wordt gesproken over ”overwegend op minimaal goede wijze vervullen van de functie”; volgens bovenstaande 3- puntschaal staat dat gelijk aan meer dan goed presteren.
En.
Werkwijze inhaalslag in verband met de terugwerkende kracht van de regeling:
De eerste uitloopperiodiek kan op zijn vroegst per 1 januari 2016 worden toegekend.
A. Ingeval er geen beoordelingen beschikbaar zijn, vindt er alsnog een beoordeling plaats. de beoordelingsperiode is dan de 12 maanden voorafgaande aan het beoordelingsmoment. Hiervoor wordt bijgevoegd beoordelingsformat gebruikt. Vervolgens geldt de situatie als bedoeld bij punt C.
B. Ingeval er beoordelingen beschikbaar zijn, waaruit blijkt dat de medewerker voldoet aan de gestelde criterium qua beoordelingsresultaat (overwegend op minimaal goede wijze vervullen van de functie), wordt de 1e uitloopperiodiek toegekend per datum dat de termijn van 3 jaar is verstreken. Dat kan zijn per 1 januari 2016, 1 januari 2017 of 1 januari 2018. Bij toekenning van de eerste uitloopperiodiek per 1 januari 2018 geldt voor toekenning van een eventuele 2e uitloopperiodiek de regulier werkwijze zoals beschreven onder ”voorwaarden en toepassingsafspraken”.
C. Ingeval er wél beoordelingen beschikbaar zijn, maar als daaruit niet of onvoldoende blijkt dat medewerker wel of niet voldoet aan het gestelde criterium qua beoordelingsresultaat, dan vindt er op verzoek van de medewerker dan wel de leidinggevende alsnog een beoordeling plaats. de beoordelingsperiode is dan de 12 maanden voorafgaande aan het beoordelingsresultaat. Als daaruit blijkt dat medewerker voldoet aan het criterium qua beoordelingsresultaat, geldt de situatie als bedoeld bij punt C. Als medewerker niet voldoet aan dit criterium vindt er geen toekenning met terugwerkende kracht plaats.
D. Voor de inhaalslag geldt dat het beoordelingsresultaat overwegend ”goed” of ”zeer goed” zijn gedurende de achterliggende periode van 3 jaar, volgens de volgende (oude) 5 punt schaal:
Zeer goed
Ver boven de norm; de medewerker overtref de gestelde eisen in uitzonderlijke mate.
Goed
Boven de norm; de medewerker overtreft de gestelde eisen.
Normaal
Volgens de norm; de medewerker voldoet aan de gestelde eisen.
Matig
Regelmatig onder de norm; de medewerker voldoet niet geheel aan de gestelde eisen.
onvoldoende
Voortdurend onder de norm; de medewerker voldoet (opnieuw) niet (geheel) aan de gestelde eisen.
F. De medewerker krijgt het voordeel van de twijfel bij verschil van inzicht over de beoordeling met terugwerkende kracht.”
De beoordeling
8. Eiser vindt dat zijn beoordeling over 2018 het eindoordeel ”goed” of ”meer dan goed” moet hebben. Dat moet volgens hem omdat hij twee functies verricht en omdat hij collega’s heeft vervangen tijdens ziekte (in 2017). Eiser verwijst naar een collega bij facilitaire zaken die naar hij zegt door de vervanging van een zieke collega een goede beoordeling heeft gehad. Ook heeft eiser op de zitting naar voren gebracht dat hij nooit een functiebeschrijving heeft gehad.
9. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:263) is de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat die beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij een negatief oordeel moet het betrokken bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dat oordeel niet op onvoldoende gronden berust. Uit deze rechtspraak en het gegeven dat eiser niet een negatieve beoordeling heeft gehad, vloeit ook voort dat het aan eiser is, om aannemelijk te maken dat sprake zou moeten zijn van een hogere beoordeling.
10. In dit geval is geen negatief oordeel gegeven, maar is het functioneren van eiser in 2018 door verweerder als voldoende en dus positief gewaardeerd. Eiser is echter van mening dat zijn functioneren ten minste als goed moet worden beoordeeld. De rechtbank overweegt dat het op de weg van eiser ligt om aannemelijk te maken dat zijn beoordeling over 2018 op onvoldoende gronden berust.
11. Verweerder is van mening dat voor de kwalificatie ”goed” (in de 5-puntenschaalnormering) sprake dient te zijn van een functioneren dat boven de norm uitkomt. Er moet sprake zijn van een structureel boven niveau presteren. Daarbij kan niet alleen worden gedacht aan gerealiseerde functie- of taakoverschrijdende resultaten, maar ook aan het invullen van een voortrekkersrol binnen de gemeentelijke organisatie en daarmee aantoonbaar het functie overstijgende organisatiebelang boven het persoonlijk of afdelingsbelang stellen. Ook kan gedacht worden aan in het eigen werk rekening houden met de doelen en prioriteiten van de gemeentelijke organisatie. Is er sprake van ondernemerschap als het signaleren van nieuwe kansen, ontwikkelingen, zowel voor bestaande als nieuwe producten en/of diensten, ernaar handelen, initiatief nemen om daarin resultaat te behalen. Daarmee ook aan de slag gaan om voor de organisatie inzichtelijk te maken wat er voor nodig is en wat het kost om die kansen te (kunnen) realiseren. Bij bovenmatig presteren kan het ook gaan om creativiteit en innovatie. Getuigt het functioneren van de medewerker van de ambitie en het vermogen om zich aan te passen aan een veranderende omgeving en daarin mee te ontwikkelen door middel van vernieuwing in bestaande werkmethoden, persoonlijke ontwikkeling, nieuwe inzichten inbrengen in plaats van de onmogelijkheden of beperkingen van de bestaande werksystemen benoemen.
12. Deze invulling van de score “goed” heeft eiser niet bestreden en ook de rechtbank ziet geen aanleiding deze uitleg niet te volgen. Deze is bovendien niet in strijd met artikel 16 van Pro de regeling.
13. Hoewel erkend moet worden dat eiser deze combinatie van functies nooit schriftelijk is bevestigd, acht de rechtbank op grond van wat naar voren is gekomen bij de bezwarencommissie aannemelijk dat tussen partijen geen verschil van inzicht heeft bestaan over de werkzaamheden. Dat heeft eiser op de hoorzitting van 24 juni 2019 bevestigd. Eiser is 18 uur per week werkzaam als medewerker interne dienstverlening en 18 uur per week als applicatiebeheerder. De werkzaamheden zoals eiser die verricht passen binnen de (functiebeschrijvingen van de) deelfuncties van eiser. Ook werden de werkzaamheden betaald naar schaal 8. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de score hoger had moeten uitvallen. Eiser heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat hij structureel op een hoger niveau presteert/functioneert.
14. De door eiser genoemde collega heeft niet een goede beoordeling gehad omdat hij een zieke collega heeft vervangen. De score “goed” is gebaseerd op een afzonderlijke afweging van alle prestaties en competenties van de desbetreffende collega. Het uitsluitend vervangen van zieke collega’s is niet beslissend voor het de score “goed”. Eiser heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De uitloopperiodiek
15. In de beoordeling van eisers functioneren in de 12 maanden voorafgaande zijn aanvraag met een ”voldoende” ligt tevens besloten dat hem geen uitloopperiodiek is toegekend. Eiser is het niet eens met deze weigering van verweerder om hem geen uitloopperiodiek toe te kennen.
16. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder artikel 16, eerste lid, van de Regeling onjuist heeft toegepast. Met name heeft verweerder onderdeel F van de Criteria toekenning uitloopperiodiek verkeerd uitgelegd. Eiser verwijst daarbij naar de e-mail van 29 augustus 2018. Volgens eiser zou hij het voordeel van de twijfel moeten krijgen als er een verschil van inzicht is (tussen hem en zijn beoordelaar).
17. Hoewel de tekst van punt F van de Notitie steun zou kunnen bieden aan het standpunt van eiser, kan een strikt tekstuele uitleg van dat punt in dit geval niet bepalend zijn. De werkwijze die eiser met zijn uitleg voorstaat, zou namelijk neerkomen op een generaal pardon omdat de beslissing om wel of geen uitloopperiodiek toe te kennen wordt neergelegd bij de medewerker zelf. Die uitkomst past echter niet bij wat is vastgelegd in artikel 16 van Pro de Regeling en de wijze waarop het verweerder de criteria voor de toekenning van de uitloopperiodieken heeft uitgewerkt in de Notitie. Uit de Regeling blijkt dat er sprake moet zijn van een beoordeling met grotendeels de kwalificatie ‘goed’. Alleen maar een ‘voldoende’ en daarbij het voordeel van de twijfel geven aan de medewerker past daar dus niet bij. Ook blijkt duidelijk dat een beoordeling plaats moet vinden om een uitloopperiodiek te krijgen. Als een medewerker altijd het laatste woord heeft bij een verschil van inzicht, zou een beoordeling geen zin hebben en achterwege gelaten kunnen worden. Dat doet ook geen recht aan de werkwijze zoals die in de Notitie is beschreven voor de inhaalslag in verband met de terugwerkende kracht van de regeling onder de punten A. tot en met E. Dat verweerder vast heeft willen houden aan het feitelijk beoordelen van medewerkers voor de toepassing van de regeling wordt bevestigd in het e-mailbericht van 29 augustus 2018 van de senior medewerker P&O aan de OR. In dat e-mailbericht wordt het voorstel gedaan om het beoordelingstijdvak aan te passen naar maximaal twaalf maanden voor het beoordelingsmoment en die beoordeling over dat tijdvak van twaalf maanden bepalend te laten zijn voor de toepassing van de regeling. Daar wordt het volgende aan toegevoegd:
‘JE GAAT ER HIERBIJ DUS VANUIT DAT DE BEOORDELING OVER DE AFGELOPEN 12 MAANDEN OOK GELDT VOOR DE DAARAAN VOORAFGAANDE PERIODE. Hier kan een verschil van mening ontstaan als de medewerker van mening is dat hij eerder wel degelijk goed/zeer goed presteerde.
WAT DAN?
We nemen als uitgangspunt dat de meeste medewerkers een redelijk goed beeld hebben van hun eigen prestaties. Vanwege het financiële vooruitzicht én de vergelijking met anderen, is het menselijk dat dit beeld kan worden vertroebeld. Dat kan zowel overschatting als onderschatting zijn. zo kan het ontstaan dat de medewerker vindt dat hij beter dan normaal gefunctioneerd heeft en zijn beoordelaar niet. Dat kan ook een terechte conclusie zijn, gewoonweg omdat het beeld dan wel de informatie waarover de beoordelaar beschikt onjuist of onvolledig is. Beoordelen blijft tenslotte mensenwerk. Dit uit de weg gaan is geen oplossing. Wel kun je de kwaliteit van de beoordeling optimaliseren. Voor de situatie waarover we het nu hebben, is het voorstel dat zowel de medewerker als de beoordelaar toch terug gaan in de tijd en over die periode zo uitgebreid mogelijk informatie gaan verzamelen. Een herbeoordeling dus over een verdergaande achterliggende periode. Dan zijn we terug bij de reden waarom jullie een generaal pardon voorstellen, dat is juist, maar deze blauwe plek zit nu eenmaal in de regeling. De blauwe plek kunnen we een stuk verkleinen, maar niet helemaal laten verdwijnen. Wat wel toegevoegd kan worden is dat de medewerker het voordeel van de twijfel krijgt bij verschil van inzicht. (…)
18. Uit deze tekst blijkt voldoende duidelijk dat verweerder met een verschil van inzicht doelt op de situatie waarin de beoordeling over het tijdvak van twaalf maanden niet leidt tot een uitloopperiodiek, terwijl de medewerker van mening is dat hij over de daaraan voorafgaande periode wel goed/of zeer goed heeft gefunctioneerd. Als dat zich voordoet, gaan de medewerker en de beoordelaar toch verder terug in de tijd en over die periode gaan zij dan informatie verzamelen. Uit het e-mailbericht van 21 september 2018 namens de OR aan de WOR bestuurder volgt dat de OR daarmee heeft ingestemd. In de brief van 22 augustus 2019 staat ook dat het voor de OR heel duidelijk is dat de medewerker en de beoordelaar terug gaan in de tijd en over die periode zo uitgebreid mogelijk informatie gaan verzamelen. Zoals is vermeld in de verklaring van 1 november 2019 van de senior medewerker P&O, dient de medewerker dan aannemelijk te maken dat het functioneren in de periode gelegen voor deze 12 maanden “goed” was. Als er alsnog een verschil van inzicht is, dan krijgt de medewerker het voordeel van de twijfel. In tegenstelling tot het standpunt van eiser leidt het enkele feit dat hij met zijn beoordelaar een verschil van mening heeft over het resultaat van zijn beoordeling er dus niet toe dat zijn beoordeling over 2018 als goed moet worden gekwalificeerd en is verder teruggaan in de tijd wel aan de orde.
19. Vanwege deze uitleg deelt de rechtbank het standpunt van eiser dat de onafhankelijke commissie voor de behandeling van bezwaarschriften (OCBB) punt F in haar advies onjuist heeft uitgelegd. De OCBB heeft punt F namelijk zo uitgelegd dat dit betekent dat in het geval de manager bij de beoordeling zou twijfelen of de medewerker een ‘voldoende’ of een ‘goed’ als eindbeoordeling zou moeten krijgen, de medewerker het voordeel van de twijfel zou moeten krijgen. Of dit het geval is, zal per geval beoordeeld moeten worden, waarbij een groot aantal ‘goed’ of ‘uitstekend’ als deelbeoordelingen een aanwijzing kan zijn. Verweerder heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies dat de OCBB heeft uitgebracht. Dat betekent dat verweerder in de motivering van het bestreden besluit van een onjuiste uitleg is uitgegaan. Daar komt bij dat verweerder heeft nagelaten zijn medewerkers volledig te informeren over de toepassing van punt F van de Notitie. De rechtbank is van oordeel dat dit onzorgvuldig is. De medewerkers zijn weliswaar door een publicatie op intranet op 24 oktober 2018 van de [werkgever] op de hoogte gesteld van de uitvoering van de regeling van de uitloopperiodieken en de Notitie. Uit die Notitie en de gepubliceerde brieven van de OR konden de medewerkers echter niet afleiden dat punt F ziet op de situatie waarin een verschil van inzicht is over het functioneren in het beoordelingstijdvak van twaalf maanden en de periode die daaraan voorafgaat en dat van hen in dat geval wordt verwacht informatie aan te leveren over die voorafgaande periode waarmee zij aannemelijk maken dat zij toen goed of zeer goed hebben gefunctioneerd.
Dat konden de medewerkers evenmin afleiden uit de brief van de OR van 22 augustus 2019, omdat in die brief een relevant deel van het voorstel in het e-mailbericht van 29 augustus 2018 is weggelaten. Pas in beroep heeft verweerder het motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek hersteld door dit e-mailbericht volledig over te leggen waardoor eiser uiteindelijk kon weten in welke situatie en onder welke voorwaarden hij het voordeel van de twijfel zou kunnen krijgen. Dat betekent dat eiser toen alsnog had kunnen stellen dat zijn functioneren in de periode voor 2018 als goed of zeer goed moet worden gekwalificeerd en die stelling had eiser met informatie kunnen onderbouwen. Van die mogelijkheid heeft eiser echter geen gebruik gemaakt. Dit leidt er toe dat de rechtbank het aannemelijk acht dat eiser door het motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek niet (langer) is benadeeld. Daarom passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
Bevoegdheidsgebrek
20. Verweerder heeft een bevoegdheidsgebrek onderkend. De afdelingsmanager had het bestreden besluit genomen (en ook het primaire besluit). Op 19 november 2019 heeft verweerder besloten het bestreden besluit voor zijn rekening te nemen. Daarmee is het gebrek hersteld. Het is aannemelijk dat eiser hierdoor niet is benadeeld. Daarom past de rechtbank ook hier artikel 6:22 van Pro de Awb toe en zal het gebrek worden gepasseerd. Dit betekent dat het bevoegdheidsgebrek geen gevolgen heeft.
Conclusie
21. Het beroep is ongegrond.
22. Omdat er gebreken kleven aan het bestreden besluit die in beroep zijn gerepareerd, moet verweerder het griffierecht dat eiser heeft betaald aan hem vergoeden.
23. Ook ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig aan eiser verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M.S. Requisizione, voorzitter, en mr. G. de Jong en mr. P.A.M. Laro, leden, in aanwezigheid van E.H.J.M.T. van der Steen, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 18 januari 2021.
griffier de voorzitter is
verhinderd de uitspraak te
ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.