Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/2540
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.P.L.C. Dijkgraaf),
en
de staatssecretaris van Financiën, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. B.J.M. Oenema).
Procesverloop
Met het besluit van 30 januari 2019 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris het verzoek van eiser afgewezen om onder toekenning van een stimuleringspremie op eigen verzoek uit te stromen en daarmee als remplaçant in de plaats te treden van een verplichte Van Werk Naar Werk (VWNW)-kandidaat.
Eiser is het niet eens met dit besluit en is hiertegen in bezwaar gegaan. Met het besluit van 23 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 16 maart 2021. Eiser en zijn gemachtigde zijn samen naar de zitting gekomen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De aanloop naar deze procedure
1. In artikel 16, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) staat dat besluiten die op grond van deze wet voor 1 januari 2020 zijn genomen hun geldigheid behouden. In artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 staat dat het mogelijk blijft om tegen een op grond van deze wet voor 1 januari 2020 genomen besluit of handeling bezwaar te maken of beroep in te stellen met toepassing van het recht dat voor 1 januari 2020 gold. Datzelfde recht is dan ook van toepassing op de manier waarop dat bezwaar of beroep moet worden behandeld. Die situatie is in deze zaak aan de orde, omdat het primaire besluit voor 1 januari 2020 is genomen. Concreet betekent dit dat eiser beroep kon instellen bij de rechtbank tegen het bestreden besluit dat genomen is op zijn bezwaar tegen het primaire besluit.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Eiser was sinds 1 september 1975 werkzaam bij de Belastingdienst/Douane, laatstelijk als medewerker Fysiek Toezicht (groepsfunctie C) bij de Douane Eindhoven.
2.2.
Op 28 juni 2017 zijn er tussen de Rijksoverheid en vakbonden afspraken gemaakt over het VWNW-beleid dat vanaf 1 januari 2018 zou gaan gelden. Als gevolg van deze afspraken zijn per laatstgenoemde datum rechtspositionele voorzieningen in het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) opgenomen. Een van die mogelijkheden betreft het deelnemen aan een remplaçantenregeling (als bedoeld in artikel 49xx van het ARAR).
2.3.
Eiser heeft zich in de eerste helft van 2018 aangemeld om als remplaçant te dienen. De remplaçantenmakelaar heeft eiser en de Douane Eindhoven in de periode juli-november 2018 geïnformeerd over een mogelijke match tussen eiser en een verplichte VWNW-kandidaat, werkzaam bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Op 7 november 2018 heeft de remplaçantenmakelaar gemeld dat sprake is van een match.
2.4.
Op 12 november 2018 heeft de Douane Eindhoven een checklist en een concept vaststellingsovereenkomst (vso) naar eiser gezonden. Daarin staat onder andere dat eiser met ingang van 1 januari 2019 ontslag op verzoek krijgt met toekenning van een stimuleringspremie van € 63.291,69. In overleg met een medewerker van Personeelszaken en zijn teamleider heeft eiser de vso doorgenomen en getekend. Namens de staatssecretaris zou de directeur Douane Eindhoven (hierna: de directeur) de vso ondertekenen.
2.5.
Kort na het versturen van de door eiser getekende concept-vso heeft de directeur eiser geïnformeerd dat hij niet bevoegd is om namens de staatssecretaris een vso te sluiten. De directeur heeft de vso ook niet ondertekend. Op 20 november 2018 heeft de directeur een (uitgebreidere dan de door eiser ondertekende) vso aan de plaatsvervangend secretaris-generaal (pSG) ter ondertekening aangeboden.
2.6.
De teamleider heeft hierop op 17 december 2018 telefonisch aan eiser laten weten dat de pSG niet instemt met de vso en deze niet ondertekent. Op 19 december 2018 heeft eiser verzocht om een formeel besluit. Dit verzoek heeft geleid tot de besluitvorming zoals genoemd onder het kopje “Procesverloop”.
2.7.
Aan eiser is met ingang van 20 juni 2020 ontslag verleend vanwege het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd.
De standpunten van partijen
3. Partijen zijn het er niet over eens of (de pSG namens) de staatssecretaris mocht afzien van het ondertekenen van de vso.
3.1.
Eiser vindt allereerst dat de staatssecretaris was gehouden de vso te ondertekenen op grond van het vertrouwensbeginsel zoals dat thans door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) wordt beoordeeld. [1] Eiser mocht er tijdens de gehele procedure gerechtvaardigd op vertrouwen dat de instemming van de directeur Douane voldoende zou zijn om tot een vso te komen en dat de directeur in zou stemmen. Alle aan de staatssecretaris toe te rekenen gedragingen van de Douane waren gericht op eisers vertrek per 1 januari 2019. Zo werd eiser na het ondertekenen van de vso door zijn teamleider gefeliciteerd, hij werd in staat gesteld de cursus ‘pensioen in zicht’ te volgen, moest zijn resterende vakantiedagen opnemen, werd een pensioenberekening gemaakt en was op 24 januari 2019 een afscheidsreceptie gepland. Uit de aanwezige informatie heeft eiser niet op kunnen maken dat toestemming van de pSG nodig was of dat – zoals de staatssecretaris stelt – de remplaçantenregeling niet gold voor medewerkers van de Douane vanwege het aantal vacatures. Er zijn volgens eiser ook geen zwaarwegende omstandigheden die maken dat de staatssecretaris ondanks het gewekt vertrouwen kon afzien van ondertekening van de vso. Verder vindt eiser dat een evenredige belangenafweging met zich brengt dat de staatssecretaris niet kon afzien van ondertekening van de vso, omdat de echtgenote van eiser haar vaste baan had opgezegd om met eiser van zijn vervroegd pensioen te gaan genieten.
3.2.
De staatssecretaris stelt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) sprake moet zijn van een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging door het bevoegd gezag. [2] Hij wijst vervolgens op het (bij ministerieel besluit van 3 juli 2018 gewijzigde) Organisatie- en mandaatbesluit Ministerie van Financiën 2015. Daarin staat dat de pSG namens de staatssecretaris bevoegd is om vaststellingsovereenkomsten te sluiten. Als er al toezeggingen aan eiser zijn gedaan en bepaalde gedragingen door de Douane zijn verricht, zijn deze onbevoegd gedaan of verricht. Verder wijst de staatssecretaris erop dat hij kort na het ondertekenen van de vso door eiser erop is gewezen dat de directeur niet bevoegd is om de vso namens de staatssecretaris te tekenen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan daarom niet slagen. Tot slot wijst de staatssecretaris erop dat eiser niet voldoet aan de regelgeving ten aanzien van remplaceren. Vanwege de implementatie van het Douanewetboek van de Unie en (toen) naderende Brexit waren er landelijk veertig vacatures in eisers functiegroep, waaronder ook in Eindhoven.
De beoordeling door de rechtbank
4. Op de zitting heeft de rechtbank eiser gevraagd wat hij met deze procedure wil nastreven. Gelet op het tijdsverloop en het feit dat aan eiser inmiddels ontslag is verleend, is het uitvoering geven aan de vso – zoals door eiser in eerste instantie is bepleit – niet meer mogelijk. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat hij met deze procedure schadevergoeding nastreeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser hiermee voldoende procesbelang bij een beslissing op zijn beroep.
4.1.
Wat betreft de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de Raad in navolging van de door eiser aangehaalde rechtspraak van de Afdeling zijn rechtspraak gewijzigd. [3] De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak de voordien geldende rechtspraak toe te passen zoals door de staatssecretaris is bepleit. In de gewijzigde rechtspraak zijn drie voorwaarden geformuleerd om te beoordelen of een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen. In de navolgende overwegingen zal de rechtbank die voorwaarden benoemen en per voorwaarde beoordelen of daaraan is voldaan.
4.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is allereerst vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
4.2.1.
Eiser heeft in dit verband gewezen op de onder 2.3. en 2.4. genoemde feiten en omstandigheden. Eiser vindt dat vanaf zijn aanmelding als remplaçant begin 2018 de Douane met hem een traject is ingegaan met als concrete uitkomst dat hij per 1 januari 2019 ontslag zou krijgen met toekenning van een stimuleringspremie. De staatssecretaris is het daarmee gedeeltelijk eens en benadrukt dat pas voor het eerst op 7 november 2018 sprake was van een toezegging of gedraging als in de hiervoor onder 4.2. bedoelde zin.
4.2.2.
De rechtbank stelt vast dat het mededelen dat er kan worden geremplaceerd, het vervolgens aanbieden van de vso en het feliciteren van eiser nadat hij die heeft ondertekend toezeggingen en andere gedragingen van de overheid zijn in de in 4.2. bedoelde zin. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De rechtbank is verder van oordeel dat niet enkel de gebeurtenissen vanaf 7 november 2018 van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of sprake was van de onder 4.2. bedoelde situatie. Het aanmelden als remplaçant in het kader van het VWNW-traject en zijn deelname daaraan komt in dit verband ook enige betekenis toe, omdat dit in het geval van eiser maar tot één beoogde uitkomst kon leiden: een eerder vertrek uit de organisatie. Dit traject is aanvankelijk ook in die uitkomst uitgemond.
4.3.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
4.3.1.
Eiser wijst erop dat hij gedurende het VWNW-traject contact heeft gehad met de HR-medewerker en de directeur van de Douane Eindhoven. In die gesprekken zijn alle betrokkenen ervan uitgegaan dat de directeur bevoegd zou zijn de vso te tekenen. Eiser heeft nog op de website P-Direkt gekeken, maar daar geen informatie aangetroffen die in een andere richting wees. In de aan eiser aangeboden en door hem ondertekende concept-vso staat ook dat namens de staatssecretaris de directeur de vso zal tekenen. De staatssecretaris wijst erop dat deze veronderstelling vanaf 7 november 2018 bestond en dat het eiser in ieder geval op 20 november 2020 duidelijk was dat de pSG bevoegd was de vso te tekenen. Deze veronderstelling gold dus slechts in een korte periode en eiser had moeten begrijpen dat de pSG, die nog niet eerder bij het traject was betrokken, afwijzend ten opzichte van de vso kon staan, iets wat uiteindelijk ook het geval bleek.
4.3.2.
De rechtbank is met eiser, en anders dan de staatssecretaris, van oordeel dat de uitlatingen en gedragingen aan de staatssecretaris kunnen worden toegerekend. Het melden dat eiser kon remplaceren en vervolgens het aanbieden van de vso leggen in dit verband het meeste gewicht in de schaal. Ten aanzien daarvan is met name van belang dat kennelijk ook de directeur zichzelf bevoegd achtte om namens de staatssecretaris de uiteindelijke afspraken in het kader van het VWNW-traject in een vso te formaliseren en eiser daartoe een concreet voorstel te doen wat vervolgens door eiser op 12 november 2018 is geaccepteerd. Op dat moment is met eiser ook gesproken over het opnemen van zijn resterende verlof, het plannen van zijn afscheidsreceptie, het inwerken van zijn vervanger, het opvragen van een pensioenoverzicht bij het ABP en het volgen van de ‘pensioen in zicht’-cursus. Eiser wist weliswaar in ieder geval op 20 november 2018 dat de pSG bevoegd was om de vso te tekenen in plaats van de directeur, maar vanuit de pSG is niet tevens een signaal afgegeven dat hij mogelijk anders zou willen besluiten dan de directeur voordien had gedaan. Gelet op het feit dat er een door de Douane aangeboden en door eiser ondertekende vso lag, had dat wel op zijn weg gelegen. Door dat niet te doen werd voor eiser begrijpelijkerwijs de indruk bevestigd dat het eerder met de Douane besproken en door eiser geaccordeerde ontslag door de pSG zou worden geëerbiedigd.
4.3.3.
Deze gang van zaken wordt gekleurd door het daaraan voorafgaande VWNW-traject. De staatssecretaris heeft in de door hem gestelde organisatorische consequenties (van het per 1 mei 2016 in werking getreden Douanewetboek van de Unie en de sinds 29 maart 2017 bekende toenmalige Brexit-datum van 29 maart 2019) geen aanleiding gezien om het douanemedewerkers in algemene zin of eiser in het bijzonder niet toe te staan om aan dat per 1 januari 2018 opengestelde VWNW-traject deel te nemen. Als door genoemde omstandigheden een voortijdig vertrek van douanepersoneel per definitie ongewenst was, dan had een dergelijke maatregel voor de hand gelegen. Op zijn minst had van de staatssecretaris mogen worden verwacht dat hij (kort) na de aanmelding van eiser als remplaçant hem had laten weten dat dit traject vanwege de genoemde omstandigheden voor hem niet aan de orde kon zijn. De staatssecretaris heeft dit alles nagelaten waardoor eiser na het plaatsvinden van de onder 4.3.2. genoemde gebeurtenissen gerechtvaardigd kon verwachten dat het VWNW-traject tot de door hem gewenste uitkomst zou leiden.
4.4.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of eiser op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
4.4.1.
Eiser vindt dat aan de gerechtvaardigde verwachtingen in zijn geval ook moest worden voldaan. Hij wijst erop dat de redenen om van ondertekening van de vso af te zien – de implementatie van het Douanewetboek van de Unie en Brexit – al geruime tijd voor zelfs de aanvang van het VWNW-traject bekend waren, maar aan deelname nooit in de weg hebben gestaan. Zo zwaarwegend zijn die omstandigheden volgens eiser dan ook niet. Ook is het VWNW-traject opgezet om boventalligheid binnen de gehele Rijksoverheid te bestrijden en daar was nog altijd sprake van. De staatssecretaris is het daarmee niet eens. Uit het bestaan van een veertigtal vacatures in de functiegroep van eiser, ook in Eindhoven, blijkt feitelijk dat de zwaarwegende omstandigheden er waren en dat die maakten dat in het geval van eiser aan de gerechtvaardigde verwachtingen niet hoefde te worden voldaan.
4.4.2.
De rechtbank overweegt dat het algemeen belang van voldoende beschikbaar douanepersoneel in zijn algemeenheid zwaar weegt. Dit hoeft niet doorslaggevend te zijn als een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, terwijl er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Die laatste situatie doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank voor. De staatssecretaris heeft op de zitting aangegeven dat het geval van eiser op zichzelf staat en dat er zich geen vergelijkbare gevallen voordoen of voor hebben gedaan. Voor precedentwerking hoefde de staatssecretaris dus niet te vrezen. Verder is door de staatssecretaris niet voldoende aannemelijk gemaakt dat het enkele niet voortzetten van eisers dienstbetrekking na 1 januari 2019 hem voor onacceptabele organisatorische problemen zou stellen.
4.5.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Gelet hierop hoeft de rechtbank de overige beroepsgronden van eiser niet meer te bespreken.
5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet op wat onder 4. is overwogen geniet het naar het oordeel van de rechtbank de voorkeur dat partijen met elkaar in overleg treden om een (financiële) oplossing voor hun geschil te zoeken. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Mocht dat overleg niet tot overeenstemming leiden, dan zal de staatssecretaris een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
6. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,– en een wegingsfactor 1). Ook moet de staatssecretaris het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,–;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 174,– aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F. Vink, voorzitter, en mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.A. Schokker-Stadhouders, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 13 april 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.