Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/471
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2021 in de zaak tussen
[maatschap] , in [vestigingsplaats] , de maatschap
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft de minister aan de maatschap een bestuurlijke boete van € 10.721,70 opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw) voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm in 2015. Daarnaast heeft de minister de maatschap voor twee administratieve overtredingen een waarschuwing gegeven.
Bij besluit van 6 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister de boete gehandhaafd.
De maatschap heeft op 7 februari 2020 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De maatschap heeft op 9 maart 2020 de gronden van het beroep ingediend.
De minister heeft op 17 april 2020 een verweerschrift (met bijlagen) ingediend.
De maatschap heeft op 12 november 2020 een aanvullend beroepschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 26 november 2020. Namens de maatschap is haar gemachtigde naar de zitting gekomen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door J. Luijk, werkzaam als inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Relevante regelgeving
1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De maatschap heeft [naam] (hierna: [naam] ) en zijn echtgenote [naam] als maten en exploiteert een akkerbouwbedrijf (teelt van aardappelen en overige wortel- en knolgewassen). De maatschap beschikt over percelen grond in Nederland en in België.
3. [bedrijf] in [vestigingsplaats] (hierna: [naam] ) is een intermediaire onderneming en vervoert dierlijke meststoffen. [naam] is directeur van [naam] . In een boeterapport van de NVWA van 10 oktober 2017 zijn de bevindingen vermeld van een onderzoek dat is ingesteld naar aanleiding van strafrechtelijk onderzoek naar fraude met dierlijke meststoffen, waarbij [naam] als verdachte is aangemerkt. In het boeterapport is vermeld dat volgens bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) [naam] in 2015 de volgende zes vrachten mest heeft geladen en afgevoerd van het bedrijf van de maatschap:
Datum
VDM
Tonnage
Kg fosfaat
Kg stikstof
Mestcode
Vracht
1 okt.
1124049460
9.36
134
346
39
177
12 okt.
1124045074
32.08
626
661
32
178
27 okt.
1124121218
36.2
298
583
43
179
3 nov.
1124029575
35.6
790
684
43
180
17 nov.
1124120130
35.1
453
435
43
181
17 nov.
1124121420
35.65
460
442
43
182
4. Uit het onderzoek door de NVWA is gebleken dat deze vrachten in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden en dat de VDM’s valselijk zijn opgemaakt, waarna deze gegevens door [naam] elektronisch zijn verzonden aan de RVO. Uit een berekening van de NVWA is gebleken dat de maatschap de voor haar in 2015 geldende fosfaatgebruiksnorm (6.691 kilogram) heeft overschreden.
De besluitvorming door de minister
5. Bij het bestreden besluit heeft de minister het bij het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd dat aan de maatschap een boete wordt opgelegd van € 10.721,70 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Msw in het jaar 2015. Bij de vaststelling van de overtreding van artikel 7 van Pro de Msw en de berekening van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.083 kg fosfaat. Bij de vaststelling van de boete heeft de minister rekening gehouden met een matiging in verband met de overschrijding van de beslistermijn.
Het standpunt van de maatschap in beroep
6. De maatschap heeft in beroep erkend dat op de VDM’s onjuiste mestcodes zijn ingevuld en dat de vervoerder [naam] bij die registratie administratieve fouten heeft gemaakt. De maatschap betoogt echter dat zij met alternatieve gegevens een voldoende onderbouwing heeft gegeven voor haar stelling dat de betwiste zes vrachten, anders dan de minister heeft aangenomen, daadwerkelijk zijn afgevoerd. De maatschap heeft in dit verband een toelichting gegeven op de werkwijzen van [naam] en [naam] , verwezen naar later ingediende wijzigingsformulieren, mondelinge afspraken en verklaringen van [naam] en van [naam] en naar facturen, creditnota’s en rekeningafschriften.
De maatschap heeft aangevoerd dat de bewijswaarde van het boeterapport, waarop de minister zijn besluitvorming heeft gebaseerd, moet worden genuanceerd omdat geen fysieke controles hebben plaatsgevonden en eigen waarnemingen van de inspecteurs ontbreken.
Subsidiair, indien moet worden aangenomen dat de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, vindt de maatschap dat sprake is van een geringe overschrijding die op grond van intern beleid van de minister niet kan leiden tot de oplegging van een boete.
De beoordeling door de rechtbank
7. Aan de orde is de vraag of de minister heeft aangetoond dat de maatschap het verbod van artikel 7 van Pro de Msw om op haar bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, heeft overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
8. Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; zie onder meer de uitspraak van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343) blijkt dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis volgt dat het systeem van normstelling waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast voor de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
9. De rechtbank overweegt verder dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
De door de NVWA vastgestelde bevindingen zijn ontleend aan de administraties, die bij de maatschap en [naam] in beslag zijn genomen en vervolgens zijn beoordeeld en gecontroleerd en aan de gegevens die geregistreerd zijn door AGR/GPS apparatuur.
In wat de maatschap heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het boeterapport. De maatschap kan niet worden gevolgd in haar stelling dat de bevindingen die aan deze administratieve controle zijn ontleend, minder bewijswaarde toekomt omdat deze niet zijn gebaseerd op een zogeheten ‘fysieke controle’ van feitelijke gebeurtenissen op het bedrijf van de maatschap.
10. In reactie op wat de maatschap in beroep heeft aangevoerd, heeft de minister in het verweerschrift uitvoerig en inzichtelijk per vracht afzonderlijk uiteengezet dat en waarom het (gelet op de in het NVWA-onderzoek betrokken gegevens uit het AGR-/GPS-systeem over laad- en lostijden en –plaatsen, de dagstaten en de VDM’s) niet mogelijk is dat de vrachten 177 tot en met 182 zijn geladen op en afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. De minister heeft bovendien ten aanzien van vrachten 179 tot en met 182 overtuigend gemotiveerd dat en waarom deze vrachten niet kunnen zijn geladen en afgevoerd met de vrachtwagens, die op de betreffende VDM’s zijn vermeld.
De minister heeft gewezen op de verklaring van [naam] van 18 juli 2018, waarbij hij het volgende heeft verklaard:
“Ik ben [naam] . Ik voer hier een akkerbouwbedrijf in de vorm van een maatschap. De andere maat in de maatschap is mijn vrouw.
U deelt mij mede dat er onderzoek is gedaan bij de intermediaire onderneming
[naam] en dat daarbij ook bevindingen zijn gedaan met betrekking tot de zes geregistreerde vrachten afvoer van dierlijke mest in 2015. U deelt mede dat er van die geregistreerde vrachten er geen enkele is afgevoerd. Ik kan daarover het volgende verklaren. Ik heb in 2015, op verzoek van [naam] , kalverdrijfmest afgenomen van [naam] . Dit kwam [naam] goed uit omdat [naam] hier in de buurt zit en omdat er weinig mineralen in die mest zitten hoeft hij er niet ver mee te rijden. Ik was daar niet zo blij mee, maar omdat [naam] ook in België een kalverenbedrijf heeft, waar ik ook percelen heb, ben ik ermee akkoord gegaan. Ik kon daar in België de mest afnemen tegen Nederlandse voorwaarden. Dat wil zeggen dat ik voor elke kuub drijfmest geld uitbetaald kreeg. Dit is voor Belgische begrippen uitzonderlijk, omdat daar, normaler wijze, nooit geld uitbetaald werd aan de afnemer van mest.
[naam] heeft toen toegezegd dat hij er voor zou zorgen dat het teveel aan aangevoerde mineralen ook weer door hem van mijn bedrijf zou worden afgevoerd aan het eind van het jaar. Dat hij dat uiteindelijk alleen op papier gedaan heeft, is mij niet bekend. Maar hij zou het feitelijk afvoeren.
Ik heb gezien dat hij daar mestcode 43 voor heeft gebruikt, maar hier heeft nooit een mestscheider gestaan en er is hier nooit drijfmest gescheiden.
Ik weet ook dat hij mestcode 32 en 39 gebruikt heeft. Ik ken die mestcodes niet allemaal uit mijn hoofd. Die moet ik opzoeken en daarbij zag ik dat het pluimveemest zou zijn. [naam] gebruikt wel vaker een mestcode waar aan getwijfeld kan worden. Ik heb met betrekking tot die foutief ingevulde mestcodes Daas benaderd, waarbij ik als antwoord kreeg dat hij het op zou lossen. Dat ik er daarna niet meer op teruggekomen ben, komt omdat dat erbij ingeschoten is.
U vraagt naar de voorraden dierlijke mest in 2015. Ik heb die niet in mijn administratie opgenomen. Zoals ik het met de Aanvullende Gegevens landbouwbedrijven 2014 en 2015 heb opgegeven, is dat een vrij goed geschatte hoeveelheid met daarbij de door mij berekende hoeveelheden mineralen De voorraad is opgegeven onder de mestcode 111, compost. Maar het kan zijn dat er ook wel vaste dierlijke mest bij gezeten heeft.
U zegt dat er laadmeldingen gedaan zijn met een Mitsubishi Pick Up. Dat is mij niet bekend.
U zegt dat er ook laadmeldingen gedaan zijn, waarbij de vrachtwagen slechts enkele minuten hier op straat heeft gestaan Daar ben ik mij niet van bewust. Er staat wel eens vaker een vrachtwagen stil in de straat.
U vraagt of ik [naam] heb gemachtigd om namens mij Vervoersbewijzen Dierlijke meststoffen, als afnemer of leverancier te ondertekenen. Ja dat heb ik”.
Ook heeft de minister opgemerkt dat een aantal van de in bezwaar overgelegde facturen en bankafschriften niet aanwezig waren in de administraties van de maatschap en van [naam] , die de controleurs hebben aangetroffen en ingezien. De rechtbank oordeelt dat de minister aan de in bezwaar en in beroep door de maatschap overgelegde stukken, gelezen en beoordeeld in samenhang met de op 18 juli 2018 afgelegde verklaring van [naam] , de gerechtvaardigde conclusie heeft kunnen verbinden dat de maatschap met achteraf opgemaakte facturen en verklaringen heeft willen doen geloven dat de betwiste zes vrachten met dierlijke meststoffen van haar bedrijf zijn afgevoerd.
11. De rechtbank concludeert dat de minister terecht heeft aangenomen dat de betwiste zes vrachten niet zijn geladen en afgevoerd op het bedrijf van de maatschap. Omdat de maatschap niet door middel van een mestboekhouding of anderszins aannemelijk heeft gemaakt dat de vrachten zijn afgevoerd, heeft zij niet voldaan aan haar verantwoordingsplicht. Gelet op het hiervoor weergegeven beoordelingskader heeft de minister daarom terecht de zes vrachten buiten beschouwing gelaten bij de berekening van de fosfaatgebruiksnorm en geconcludeerd dat die norm is overschreden. De rechtbank oordeelt dat de minister heeft aangetoond dat de maatschap als gebruiker van dierlijke meststoffen in 2015 artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden. De beroepsgronden slagen niet.
12. Naar aanleiding van de stelling van de maatschap dat haar geen verwijt treft voor de overtreding waarvoor de boete is opgelegd heeft de minister terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak het standpunt ingenomen dat de maatschap te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft om binnen de gebruiksnormen te blijven en dat schuld in de zin van verwijtbaarheid bij overtredingen ingevolge de Msw geen bestanddeel is, dat bewezen moet worden. De omstandigheid dat [naam] er als vervoerder voor had moeten zorgen dat de VDM’s naar waarheid werden ingevuld en ingediend, laat onverlet dat de maatschap had kunnen controleren of [naam] de juiste kentekens op de VDM’s had ingevuld en dat haar kan worden verweten dat zij dat heeft nagelaten. De beroepsgrond slaagt niet.
13. De subsidiair door de maatschap gestelde beroepsgrond dat moet worden afgezien van het opleggen van een boete omdat de foutmarge in de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm zodanig beperkt is dat volgens het door de minister gehanteerde intern beleid geen boete wordt opgelegd, faalt. Zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, bestaat de door de maatschap gestelde beleidsregel namelijk niet en biedt de relevante wet- en regelgeving ook overigens geen grondslag voor het standpunt van de maatschap.
14. De rechtbank concludeert dat het beroep ongegrond is.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 20 januari 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Meststoffenwet (Msw)
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8, aanhef en onder c
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c
Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.