Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 21/358
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 augustus 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Grave, verweerder,
(gemachtigde: C.M. Peters).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek tot het toekennen van planschade - naar aanleiding van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan "Generaal de Bonskazerne Velp" - afgewezen.
Bij besluit van 15 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2021. Eiser en zijn echtgenote zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser is eigenaar van het perceel [het perceel] met daarop een vrijstaande woning en schuren.
Op 31 juli 2019 heeft eiser een verzoek om tegemoetkoming in planschade, zoals bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, ingediend. In het verzoek heeft eiser aangegeven schade te hebben geleden door de inwerkintreding van het bestemmingsplan "Generaal de Bonskazerne Velp". Het bestemmingsplan ziet op de realisering van een asielzoekerscentrum (AZC) in de bestaande gebouwen van de voormalige kazerne en in nieuwbouw, aangrenzend aan eisers perceel.
Het bestemmingsplan is op 28 januari 2014 gewijzigd vastgesteld en, na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3586) onherroepelijk geworden.
1.2
Op 9 april 2020 heeft Tog Nederland (hierna: Tog) in opdracht van verweerder een concept-advies over de planschade uitgebracht. Eiser en verweerder hebben hierop gereageerd. Op 25 mei 2020 heeft Tog een definitief advies uitgebracht. Tog heeft verweerder geadviseerd om de aanvraag om tegemoetkoming in planschade af te wijzen. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
2.1
Eiser is het niet eens met het rapport van Tog dat aan het besluit mede ten grondslag ligt.
Het gaat dan vooral om de afweging en vergelijking van hoogte, oppervlak en de daaruit voortvloeiende subjectieve beoordeling "gering". In het algemeen stelt eiser dat sprake is van onjuiste en subjectieve vergelijkingen van Tog. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het huidige 24-uurs gebruik van het complex door asielzoekers niet te vergelijken is met het eerdere gebruik door defensiepersoneel.
Bovendien heeft eiser ter zitting betoogd dat Tog zijns inziens niet onafhankelijk is, omdat dit adviesbureau wordt ingehuurd en betaald door de gemeente.
2.2
Volgens verweerder blijkt uit het advies van Tog in hoeverre eiser in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Generaal de Bonskazerne Velp".
Op basis van een planologische vergelijking tussen dit bestemmingsplan en het direct daaraan voorafgaande bestemmingsplan "Buitengebied 1998", heeft Tog inzichtelijk gemaakt dat de inwerkingtreding van dit plan, qua uitzicht, privacy, (zon)lichttoetreding/schaduwwerking, verkeersintensiteit, overlast, situeringswaarde, gebruiksmogelijkheden en bouwmogelijkheden, per saldo niet heeft geleid tot een voor eiser planologisch nadeliger situatie.
Verweerder is van mening dat de inhoud en wijze van totstandkoming van het uitgebrachte advies geen gebreken vertoont en het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. De door eiser aangehaalde punten treffen volgens verweerder geen doel, omdat ze hoofdzakelijk een vergelijking met de voorheen bestaande feitelijke situatie betreffen. Bij de vergelijking van de planologische regimes is echter niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde, spelen volgens verweerder geen rol bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding.
2.3
Uit de jurisprudentie blijkt dat, voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade, niet de feitelijke situatie van belang is, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden (uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV7254).
Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken (uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV7254).
Als in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan. Dit mag niet, als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2398).
2.4
Tog is een onafhankelijke en onpartijdige deskundige, als bedoeld in de jurisprudentie van de Afdeling. Deze deskundige heeft een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden in de oude planologische situatie en de maximale mogelijkheden in de nieuwe planologische situatie, op grond waarvan hij, onder het kopje "De schade" op pagina 20 van zijn rapport, tot de conclusie komt dat er enerzijds sprake is van een nadelige wijziging vanwege een zeer geringe toename van de overlast en anderzijds van een voordelige wijziging vanwege enig planologisch voordeel qua uitzicht en een geringe toename van de (zon)lichttoetreding ter hoogte van het object. Per saldo is volgens Tog geen sprake van een nadeliger positie met een waardevermindering.
2.5
De planologische vergelijking door Tog en de daaraan door Tog verbonden conclusie komen de rechtbank niet op voorhand onbegrijpelijk voor. Verweerder mocht daarom in beginsel op het advies van Tog afgaan. Wat eiser heeft aangevoerd rechtvaardigt geen andere conclusie. Wat het gebruik van het perceel door een andere gebruikersgroep betreft, heeft Tog in de planvergelijking betrokken dat er sprake is van een enigszins hogere gebruiksintensiteit ter hoogte van het perceel van eiser ten opzichte van wat - planologisch - voorheen was toegestaan. Dit betreft een objectieve beoordeling en geen subjectieve. Ook in zoverre deelt de rechtbank eisers opvatting niet.
De enkele omstandigheid dat Tog door de gemeente wordt ingeschakeld en betaald, maakt niet dat Tog zich bij zijn advisering zou laten leiden door de belangen van de gemeente of van verweerder. Eiser heeft zijn standpunt hierover niet met objectieve gegevens gestaafd. Eiser is er niet in geslaag aannemelijk te maken dat niet onafhankelijk en niet onpartijdig is.
Dit betoog van eiser kan niet slagen.
3.1
Eiser heeft tijdens de procedure aangevoerd dat hem door de toenmalige wethouder is toegezegd dat hij in aanmerking komt voor een uitkering van een bedrag aan planschade. Volgens eiser heeft verweerder de toezegging van de toenmalige wethouder resoluut afgewezen, zonder hem te informeren of er navraag is gedaan naar de toezegging van de toenmalige wethouder. Eiser is van mening dat verweerder de voormalige wethouder hierover had moeten horen.
Tijdens het gesprek met eiser heeft de voormalige wethouder volgens eiser gezegd:
"Dit plan kun je niet tegenhouden, niemand wil een AZC in zijn achtertuin, maar ergens moet het komen. Maar u komt in aanmerking voor planschade, dat zal in dit geval een aanzienlijk bedrag zijn. De hoogte van het bedrag maakt de gemeente verder ook niet uit, een dergelijke vergoeding wordt door het COA vergoed. Dat is het enige wat we voor u kunnen doen."
Eiser heeft zich bereid verklaard om deze verklaring onder ede te bevestigen, wat volgens hem de voormalige wethouder ook zou kunnen doen.
3.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een toezegging weliswaar niet op schrift hoeft te staan, maar dat voor honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel wel van belang is dat het bevoegde bestuursorgaan de gestelde uitlating niet of onvoldoende betwist. In dit geval betwist verweerder echter dat die toezegging is gedaan. In het dossier zijn ook geen uitlatingen opgenomen die daarop wijzen.
Volgens verweerder kunnen, op basis van de huidige jurisprudentie, aan toezeggingen van wethouders, ambtenaren en anderen dan het bevoegde bestuursorgaan geen gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend. Bij planschade geldt bovendien nog dat, voor zover er al schade zou zijn opgetreden als gevolg van het niet nakomen van toezeggingen, deze niet in causaal verband staat tot de planologische wijziging en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komt op de voet van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijk ordening.
Ter zitting heeft verweerder betoogd dat het ervoor dient te worden gehouden dat de voormalige wethouder eiser (alleen) heeft gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een verzoek tot vergoeding van planschade.
3.3
De rechtbank heeft, gelet op de gedetailleerdheid van eisers beroep op het vertrouwensbeginsel en omdat uit het dossier niet bleek dat verweerder de voormalige wethouder naar de door hem afgelegde verklaring had gevraagd, deze voormalige wethouder bij brief van 2 juli 2021 opgeroepen om ter zitting als getuige te verschijnen.
Uit het bepaalde in artikel 8:60, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een opgeroepen getuige verplicht is aan de oproeping gevolg te geven. Bij e-mailbericht van 26 juli 2021 heeft de voormalige wethouder de rechtbank echter medegedeeld niet in de gelegenheid te zijn om persoonlijk ter zitting te verschijnen. In het bericht heeft hij aangegeven dat hij nooit toezeggingen zal doen of heeft gedaan over het toekennen van planschade of over de hoogte van eventuele vergoedingen. Een toezegging over het daadwerkelijk toekennen van planschade en/of hoogte van bedragen is, aldus de voormalige wethouder, niet aan hem.
3.4
Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen.
3.5
De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
3.6
De uitlating van de voormalige wethouder heeft betrekking op een tegemoetkoming in planschade. Er is in dit geval sprake van een planologische wijziging, in verband waarmee in beginsel een aanspraak op een tegemoetkoming in planschade kan bestaan. Op dergelijke verzoeken wordt in voorkomende gevallen door verweerder beslist. De uitlating waarop in dit geval een beroep wordt gedaan, betreft dan ook een kwestie waarover verweerder zeggenschap heeft.
3.7
De tweede stap in de besluitvorming is de vraag of de uitlating aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
Uit de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896), die ten grondslag ligt aan de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, volgt dat, als een wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college (lees: verweerder) vertolkt en op het terrein van die portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de justitiabele niet eenvoudig kenbaar is dat hij niet bevoegd is en niemand hem daar op wijst, het college zich niet steeds op haar onbevoegdheid kan beroepen, ook al heeft het college als collectief niet de hand gehad in de schijn van bevoegdheid (geen toedoen); het risico dat een wethouder - onkenbaar voor de burger - zijn bevoegdheid op zijn portefeuilleterrein overschrijdt, komt dan naar maatschappelijke opvatting niet voor rekening van de burger te goeder trouw die zijn best gedaan heeft, maar voor rekening van het college waarvan die wethouder deel uitmaakt en dat haar heeft belast met die portefeuille.
3.8
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting geantwoord dat de voormalige wethouder de portefeuille Ruimtelijke ordening en Volkshuisvesting had en betrokken zal zijn geweest bij de toekenning van planschadetegemoetkomingen.
Het gaat daarmee in dit geval om een uitlating van een wethouder op het terrein van zijn portefeuille.
Verweerder heeft zich niet op het standpunt gesteld dat eiser niet te goeder trouw was door aan deze uitlating van de voormalige wethouder betekenis te hechten. De rechtbank gaat dan ook van die goede trouw uit.
3.9
Voordat aan een uitlating van de destijds verantwoordelijke wethouder gevolgen kunnen worden verbonden, moet vast komen te staan dat die uitlating daadwerkelijk is gedaan en wat de strekking hiervan is geweest. De rechtbank acht in dit geval van belang dat eiser in zijn beroepschrift gedetailleerd heeft verklaard over de inhoud van de uitlating van de voormalige wethouder. Daarover bevraagd, is hij hierop ter zitting niet teruggekomen.
Verweerder heeft de persoon die de uitlating zou hebben afgelegd niet gehoord.
Omdat de voor de zitting opgeroepen wethouder niet is verschenen, zijn eisers stellingen over de verklaring niet weersproken door de persoon die de uitlating heeft gedaan. Het feit dat de voormalige wethouder in zijn e-mailbericht van 26 juli 2021 heeft verklaard dat door hem geen toezeggingen inzake planschade zijn gedaan, kunnen een verklaring onder ede of belofte ten overstaan van de rechtbank niet vervangen.
3.1
Vanwege het niet verschijnen van de opgeroepen getuige, kan de rechtbank aan eisers verklaring over de uitlating doorslaggevende betekenis toekennen, als voldoende aannemelijk is dat die uitlating de door eiser bedoelde betekenis heeft gehad.
De rechtbank heeft zich afgevraagd of de uitlating "u komt in aanmerking voor planschade" door de voormalige wethouder wel zo stellig is gedaan. Eiser heeft hierover desgevraagd verklaard dat de wethouder hier zelf mee is gekomen en hij hierom niet heeft gevraagd. Hij was ook niet uit op planschade; hij wist niet eens dat hij daarom kon vragen. Daarom heeft hij de ontwikkelingen afgewacht voor hij het verzoek om planschadetegemoetkoming heeft ingediend.
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting opgemerkt dat hij zelf niet bij het gesprek aanwezig is geweest, maar dat de voormalige wethouder eiser waarschijnlijk op de hoogte heeft willen stellen van de mogelijkheid van een planschadetegemoetkoming.
De rechtbank is, gelet op wat partijen over een weer hebben verklaard, van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat de voormalige wethouder de uitlating heeft gedaan, zoals deze door eiser is vastgelegd. Als onvoldoende weersproken staat daarmee bovendien vast dat de voormalige wethouder heeft verklaard dat eiser in aanmerking komt voor een planschadetegemoetkoming en de gevolgen hiervan voor rekening van verweerder komen.
3.11
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn opvatting dat de schade als gevolg van het niet nakomen van toezeggingen niet in causaal verband staat tot de planologische wijziging en daarom niet voor vergoeding in aanmerking zou komen op de voet van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijk ordening. De toezegging ziet namelijk op de aanwezigheid van planschade als gevolg van de planologische wijziging. Daarmee is het causaal verband tussen de planologische wijziging en de planschade gegeven. Hieraan doet niet af dat Tog in zijn advies concludeert dat van voor vergoeding in aanmerking komende schade niet is gebleken.
Het betoog van eiser slaagt.
4. De conclusie uit het voorafgaande is dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of aan de uitlating van de voormalige wethouder betekenis moet worden toegekend. Het beroep van eiser is daarom gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
5. Verweerder zal zich nog moeten beraden over de derde stap in de besluitvorming, genoemd in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Hij zal, uitgaande van het oordeel van de rechtbank over de strekking van de uitlating en de omstandigheid dat die uitlating aan hem moet worden toegerekend, nog een belangenafweging moeten maken.
6. De rechtbank ziet, gelet op de door verweerder te maken belangenafweging, geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, of voor een bestuurlijke lus. Het geconstateerde gebrek heeft immers geen betrekking op de belangenafweging.
7. Gelet op het belang van eiser bij een voortvarende besluitvorming bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder - ingevolge artikel 8:72, lid 4, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht - een termijn te stellen van acht weken voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
- bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht van € 178,00 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. De Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 12 augustus 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.