Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/2052
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , in Valkenswaard, eiseres
(gemachtigde: R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2020 (het boetebesluit) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van in totaal € 16.869,60 opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw).
Bij besluit van 19 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 8 juni 2021. Namens eiseres is [persoon] naar de zitting gekomen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Ook was [persoon] bij de zitting aanwezig. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante regelgeving
1. De relevante regelgeving is vermeld in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Eiseres exploiteert een melkveehouderij. Het na bezwaar gehandhaafde boetebesluit is gebaseerd op de bevindingen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) die zijn vermeld in het boeterapport van 3 april 2019.
De NVWA heeft in dit rapport geconcludeerd dat eiseres in 2017 niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde Groei Melkveehouderij (VGM). Wat betreft de mestverwerkingsplicht heeft de NVWA berekend dat eiseres 980 kilogram fosfaat te weinig heeft verwerkt. Wat betreft de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM heeft de NVWA berekend dat eiseres 724 kilogram fosfaat te weinig heeft verwerkt.
De minister heeft eiseres in het primaire besluit voor die overtredingen een boete opgelegd van € 16. 869,60. De boete is als volgt opgebouwd:
- € 9.702,– wegens overtreding van de op eiseres rustende mestverwerkingsplicht als bedoeld in artikel 33a van de Msw in 2017;
- € 7.167,60 wegens overtreding van de op eiseres rustende mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM als bedoeld in artikel 21 van Pro de Msw.
Het bestreden besluit
3. De minister heeft in het bestreden besluit het standpunt gehandhaafd dat eiseres in het jaar 2017 niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht en niet aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. De minister heeft in het bestreden besluit in reactie op de bezwaargronden van eiseres het standpunt ingenomen dat de NVWA wel tijdig de cautie aan [persoon] heeft gegeven. Op 21 december 2018 heeft de NVWA een fysieke controle uitgevoerd op de in 2018 door eiseres op de Gecombineerde Opgave opgegeven percelen landbouwgrond. Tijdens die controle is aan eiseres een formulier overhandigd waarop de administratie-onderdelen waren vermeld die nodig waren voor de administratieve controle. Op 7 januari 2019 heeft de NVWA het bedrijf opnieuw bezocht. Toen is in de woning van [persoon] de administratie van het bedrijf gecontroleerd. Op 1 maart 2019 is [persoon] verhoord. Alvorens dat te doen, hebben de inspecteurs [persoon] de cautie gegeven.
De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij terecht de Drie Partijen Overeenkomst (DPO) die eiseres stelt te zijn aangegaan met [bedrijven] buiten beschouwing heeft gelaten bij de beoordeling of eiseres aan de mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht VGM heeft voldaan, omdat die niet aan de voorwaarden voldoet en niet aannemelijk is dat die kilogrammen daadwerkelijk zijn verwerkt. Ten slotte heeft de minister geen reden gezien om de opgelegde boete te matigen.
De beoordeling van de naar voren gebrachte beroepsgronden
Driepartijenovereenkomst (DPO)
4. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding van de mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht VGM omdat zij het fosfaatoverschot in 2017 heeft laten verwerken op basis van een mestverwerkingsovereenkomst. Eiseres heeft in dit verband gewezen op een DPO die zij is aangegaan met [bedrijven] voor verwerking van 1.122 kilogram fosfaat. Die partijen hebben het fosfaatoverschot van eiseres verwerkt, zodat zij haar mestverwerkingsverplichtingen wel is nagekomen en de boetes ten onrechte zijn opgelegd. Eiseres heeft erkend dat de DPO niet het jaar 2017 vermeldt, niet namens haar is ondertekend en door haar ook niet is geregistreerd in het digitale dossier. Eiseres vindt echter dat de minister hieraan ten onrechte de conclusie heeft verbonden dat eiseres het fosfaatoverschot in 2017 niet heeft verwerkt. Dat dit fosfaatoverschot wel is verwerkt, blijkt volgens eiseres uit de gezamenlijke verklaring van [bedrijven] . In die verklaring staat dat [bedrijf] vrachten mest heeft afgevoerd van het bedrijf van eiseres en naar [bedrijf] heeft gebracht. Eiseres heeft ook een overzicht van de in- en uitgaande meststroom bij [bedrijf] overgelegd.
5. Uitgangspunt is dat het een landbouwer / melkveehouder verboden is in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren (artikel 33a, eerste lid, van de Msw / artikel 21, eerste lid, van de Msw). Dit verbod is niet van toepassing op een landbouwer / melkveehouder die – kort gezegd – in het betreffende kalenderjaar een hoeveelheid dierlijke meststoffen laat verwerken (artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, onder 1°, van de Msw / artikel 21, tweede lid, onderdeel d, onder 1°, van de Msw). Onder het laten verwerken wordt onder meer verstaan het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, van de Msw (artikel 33a, derde lid, onderdeel b, van de Msw, die van overeenkomstige toepassing is voor artikel 21 van Pro de Msw). In de leden 2 en 3 van artikel 33b van de Msw is bepaald aan welke eisen zo’n overeenkomst moet voldoen:
- de overeenkomst wordt uiterlijk in het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet schriftelijk op een duurzame gegevensdrager aangegaan en door partijen ondertekend;
- de overeenkomst bevat ten minste een aanduiding van het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet;
- de overeenkomst voldoet aan de bij regeling van Onze Minister gestelde regels;
- in de overeenkomst wordt opgenomen de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die de andere onderneming in het desbetreffende kalenderjaar zal afnemen en de verwerker zal afnemen met het oog op verwerking.
6. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de DPO niet aan deze eisen voldoet. Eiseres heeft dit ook erkend, maar zij heeft betoogd dat de minister die DPO desondanks had moeten betrekken bij de vraag of zij aan haar mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht VGM heeft voldaan, omdat aannemelijk is dat de in de DPO vermelde kilogrammen fosfaat daadwerkelijk zijn verwerkt.
7. De minister heeft in het bestreden besluit beoordeeld of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat [bedrijven] de in de DPO vermelde 1.122 kilogram fosfaat hebben verwerkt voor eiseres, ondanks dat die DPO niet aan de voorwaarden voldoet. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres dat niet aannemelijk heeft gemaakt.
De minister heeft bij die beoordeling gekeken naar de verklaring van [bedrijven] en de overgelegde lijst met aan- en afvoer van mest van [bedrijf] , waarin is vermeld dat [bedrijf] in 2017 835.830 kilogram fosfaat heeft aangevoerd en 848.965 kilogram heeft afgevoerd, waarvan 845.398 kilogram is geëxporteerd. De minister heeft er terecht op gewezen dat [bedrijf] in 2017 dus meer mest heeft geëxporteerd dan was aangevoerd, wat mogelijk was doordat er op het bedrijf van [bedrijf] een aanzienlijke voorraad mest aanwezig was. Gelet op die voorraad heeft de minister terecht gevonden dat de overgelegde lijst en verklaring onvoldoende bewijs zijn van de stelling dat de door eiseres aan [bedrijf] geleverde vrachten met 1.122 kilogram fosfaat geëxporteerd zijn. Het verschil tussen de afgevoerde fosfaat en geëxporteerde fosfaat is 3.567 kilogram fosfaat. Die hoeveelheid is dus gewoon afgevoerd en niet verwerkt. Uit de lijst blijkt niet dat de specifiek door eiseres geleverde vrachten met 1.122 kilogram fosfaat onder de geëxporteerde hoeveelheid van 845.398 kilogram vallen. De minister heeft hieraan terecht de conclusie verbonden dat de door eiseres geleverde vrachten evengoed kunnen zijn afgevoerd, maar niet geëxporteerd en dus niet verwerkt. De stelling van eiseres dat 3.567 kilogram fosfaat slechts 0,42% van de totale hoeveelheid door [bedrijf] in 2017 geëxporteerde hoeveelheid kilogram fosfaat is en dat de minister dus niet mag concluderen dat de mest van eiseres onder die 0,42% valt, volgt de rechtbank niet. De bewijslast ligt bij eiseres en met wat zij heeft aangevoerd, is niet voldoende inzichtelijk gemaakt dat ook de 1.122 kilogram fosfaat van eiseres daadwerkelijk is verwerkt. De minister heeft daarom terecht de op de DPO vermelde 1.122 kilogram fosfaat buiten beschouwing gelaten bij de vraag of eiseres aan haar mestverwerkingsverplichtingen heeft voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging
8. Eiseres heeft ook aangevoerd dat de opgelegde boete moet worden gematigd. Eiseres heeft hierbij gewezen op het Boetebeleid Meststoffenwet RVO van 15 oktober 2020, waarin is vermeld dat bij een eerste overtreding van de regels voor de DPO de boete wordt gematigd tot een bedrag van € 2.000,–. Ook heeft eiseres gewezen op de persoonlijke omstandigheden van [persoon] in 2017. [persoon] zelf is vier weken ziek geweest en in dezelfde tijd werd ook zijn pasgeboren zoon ziek, waardoor hij wellicht minder scherp is geweest en een aantal punten bij het aangaan van de DPO over het hoofd heeft gezien.
9. De rechtbank volgt eiseres ook niet in dit betoog. Zoals de minister tijdens de zitting terecht heeft opgemerkt, is dat beleid van toepassing in de situatie dat een DPO niet aan één van de voorwaarden voldoet. In dit geval voldoet de DPO echter niet aan meerdere voorwaarden (jaartal niet vermeld, niet ondertekend en niet geregistreerd in het digitale dossier). Daar komt bij dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de in de DPO vermelde kilogrammen fosfaat daadwerkelijk zijn verwerkt. De stelling van eiseres dat de voorwaarde dat het jaartal moet worden vermeld in de DPO geen zelfstandige betekenis heeft en dus niet als voorwaarde mag worden gehanteerd, volgt de rechtbank niet. Het vermelden van het jaartal is een essentieel onderdeel om een overeenkomst te kunnen duiden. Partijen bij een overeenkomst kunnen daarin immers ook afspraken maken over andere jaren dan het jaar waarin die overeenkomst wordt gesloten. Daarom is het moment waarop de overeenkomst moet worden ingediend bij de RVO onvoldoende om te kunnen duiden op welk jaar de overeenkomst betrekking heeft. Verder overweegt de rechtbank dat de persoonlijke omstandigheden van eiseres in 2017 betreurenswaardig zijn, maar dat daarin onvoldoende reden gelegen is voor matiging van de opgelegde boete. Zo had eiseres bijvoorbeeld de behartiging van haar zaken kunnen overdragen aan een ander.
Cautie
10. Eiseres heeft ten slotte betoogd dat zij tijdens de bezoeken van haar bedrijf door de NVWA en verhoren door de NVWA nooit de cautie heeft gekregen. Eiseres heeft gesteld dat er al eerder dan op 1 maart 2019 sprake was van een vermoeden dat eiseres de Msw had overtreden. Eiseres heeft in dit verband gewezen op de volgende passage in het boeterapport:
“De aanleiding voor deze controle was het vermoedelijk niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2017, dit op basis van de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland geregistreerde gegevens”. Volgens eiseres volgt hieruit dat al vanaf het begin van het onderzoek bij de NVWA het vermoeden bestond dat zij de Msw had overtreden, zodat zij toen al de cautie had moeten krijgen. Dit betekent volgens haar dat de door [persoon] afgelegde verklaringen niet gebruikt kunnen worden als bewijs voor de feiten die aan de boetes ten grondslag zijn gelegd.
“De aanleiding voor deze controle was het vermoedelijk niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2017, dit op basis van de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland geregistreerde gegevens”. Volgens eiseres volgt hieruit dat al vanaf het begin van het onderzoek bij de NVWA het vermoeden bestond dat zij de Msw had overtreden, zodat zij toen al de cautie had moeten krijgen. Dit betekent volgens haar dat de door [persoon] afgelegde verklaringen niet gebruikt kunnen worden als bewijs voor de feiten die aan de boetes ten grondslag zijn gelegd.
11. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in de uitspraak van 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:366) volgt uit (de strekking van) artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat de cautieplicht bestaat, indien naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat een betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd.
12. Wat er ook zij van de stelling dat al eerder sprake was van een vermoeden dat eiseres de Msw had overtreden dan waar de minister van uitgaat, de rechtbank stelt vast dat het gevolg van het niet of niet tijdig geven van de cautie enkel zou zijn dat de zonder cautie afgelegde verklaring van [persoon] niet als bewijs zou mogen worden gebruikt voor de feiten die aan de boete ten grondslag liggen. Uit vorenstaande overwegingen volgt dat er ook los van de verklaringen van [persoon] voldoende grondslag bestaat om de boete op te baseren. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, voorzitter,
en mr. M. de Vries en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 5 oktober 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:10a
1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
Meststoffenwet (Msw)
Artikel 1, eerste lid, onderdeel ee
mestverwerkingsovereenkomst:
1° bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of
2° overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker;
Artikel 33a, eerste lid
Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
Artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, onder 1
Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot laat verwerken (…).
Artikel 33a, derde lid, onderdeel b
Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°.
Artikel 33b, eerste lid
Een mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2° (…) voldoet voor de toepassing van deze wet indien is voldaan aan de bij of krachtens de in het tweede tot en met vierde lid gestelde eisen.
Artikel 33b, tweede lid
Een mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2° (…):
a. wordt uiterlijk in het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet schriftelijk op een duurzame gegevensdrager aangegaan en door partijen ondertekend;
b. bevat ten minste een aanduiding van het kalenderjaar waarop de overeenkomst ziet;
c. voldoet aan de bij regeling van Onze Minister gestelde regels.
Artikel 33b, derde lid
In een mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, wordt opgenomen de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die de andere onderneming in het desbetreffende kalenderjaar zal afnemen en de verwerker zal afnemen met het oog op verwerking.