Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/2907
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W. Nass),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigde: mr. N.M.H.A. van Hirtum).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvragen voor algemene bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) afgewezen.
Bij besluit van 10 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser (kennelijk) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is geboren op [geboortedag] 1952. Hij ontvangt een (onvolledig) ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) van € 790,79 per maand. Eiser heeft een eigen onderneming in persoonlijke dienstverlening. Op 2 april 2020 heeft hij een aanvraag om algemene bijstand op grond van de Tozo ingediend (Tozo 1). Bij besluit van 23 april 2020 heeft verweerder over de maanden maart en april 2020 voorschotten toegekend. Over die maanden is in totaal € 2.100,- aan voorschotten betaald. Eiser heeft vervolgens ook over de maanden juni tot en met augustus 2020 een aanvraag om algemene bijstand op grond de Tozo ingediend (Tozo 2).
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvragen afgewezen en aangekondigd dat de verstrekte voorschotten zullen worden teruggevorderd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Standpunten partijen
3. Aan de besluitvorming heeft verweerder het standpunt ten grondslag gelegd dat eiser AOW ontvangt en op grond van artikel 1 van Pro de Tozo als pensioengerechtigde niet tot de rechthebbenden behoort. Dat eiser geen volledig AOW-pensioen heeft maakt geen verschil. In het primaire besluit heeft verweerder al aangegeven dat hij mogelijk in aanmerking komt voor algemene bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO). Eiser kan die dan aanvragen bij de Sociale verzekeringsbank (Svb).
4. Eiser heeft aangevoerd dat hij ten tijde van de aanvraag niet de pensioengerechtigde leeftijd als bedoeld in de Tozo had bereikt. De AOW-leeftijd is namelijk 66 jaar en de pensioengerechtigde leeftijd is 68 jaar. Uit artikel 22 van Pro de Participatiewet (Pw) volgt dat het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd geen uitsluiting van de algemene bijstand meebrengt. Het leeftijdscriterium dat verweerder hanteert is in strijd met het verbod op leeftijdsdiscriminatie (artikel 1 van Pro de Grondwet, artikelen 10 en 19, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). De Tozo is geen wet in formele zin, waardoor de rechter de Tozo aan de Grondwet kan toetsen. Er is geen sprake van een gerechtvaardigd onderscheid omdat verweerder al aangeeft dat eiser geen volledig AOW-pensioen ontvangt. Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat met het verstrekken van de voorschotten het vertrouwen is gewekt dat hij in aanmerking komt voor een Tozo-uitkering.
Beoordeling
5. Ingevolge artikel 1 van Pro de Tozo wordt in dit besluit en daarop berustende bepalingen onder zelfstandige verstaan: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;
a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;
b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en
c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.
Pensioengerechtigde leeftijd
6. De grond dat eiser de pensioengerechtigde leeftijd als bedoeld in artikel 1 van Pro de Tozo niet heeft bereikt, slaagt niet. De grondslag voor de Tozo-regeling zijn de artikelen 78f van de Participatiewet (Pw) en 63 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Op grond van artikel 78f van de Pw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het verlenen van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal aan zelfstandigen. Op grond van artikel 1, aanhef, en onder m, van de Pw, wordt in deze wet en daarop berustende bepalingen onder pensioengerechtigde leeftijd verstaan: pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet. In dat artikel onder i is bepaald dat in 2020 de pensioengerechtigde leeftijd 66 jaar en 4 maanden is. Dit betekent dat eiser, die is geboren op [geboortedag] 1952, in 2020 de pensioengerechtigde leeftijd had. Overigens is ook niet in geschil dat eiser in de periode in geding ook feitelijk ouderdomspensioen op grond van de AOW heeft ontvangen.
7. Omdat eiser ten tijde in geding de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, valt hij niet onder de definitie van een zelfstandige als genoemd in artikel 1 van Pro de Tozo en heeft hij geen recht op algemene bijstand op grond van de Tozo.
Leeftijdsdiscriminatie
8. De beroepsgrond van eiser dat sprake is van leeftijdsdiscriminatie ziet op de beperking dat volgens artikel 1 van Pro de Tozo slechts zelfstandigen die de pensioengerechtigde leeftijd niet hebben bereikt een beroep kunnen doen op algemene bijstand op grond van de Tozo.
9. De Tozo is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) is in zijn uitspraak van 20 juli 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1789) ingegaan op de wijze van toetsing van de Tozo.
10. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
11. Volgens de nota van toelichting bij de Tozo (p. 7, 8, 11 en 40; Stb. 2020, 118) derven veel zelfstandigen als gevolg van de coronacrisis en ook als gevolg van de maatregelen van de rijksoverheid om de verspreiding van het coronavirus te beteugelen, buiten hun invloedsfeer inkomsten en worden veel zelfstandigen met acute financiële problemen geconfronteerd. Deze coronacrisis kan niet als normaal ondernemersrisico worden aangemerkt. Daarom acht de regering het gerechtvaardigd en noodzakelijk om zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, tijdelijk te ondersteunen. De vermindering van inkomsten bij zelfstandigen heeft inmiddels bij gemeenten geleid tot een ongekend hoog aantal aanvragen voor inkomensondersteuning van het Bbz 2004. De nood bij zelfstandigen is hoog. Het Bbz 2004 is in deze uitzonderlijke tijd alleen al vanwege de uitvoerbaarheid niet het geijkte instrument om deze nood tijdig te lenigen. Een snel uitvoerbare noodregeling is daarvoor nu echt noodzakelijk. De regering komt daarom met de Tozo om deze zelfstandigen met een aanvullende inkomensondersteuning en kapitaalverstrekking tijdelijk tegemoet te komen en hen in staat te stellen de komende periode zo goed mogelijk door te komen en om uiteindelijk weer volledig zelfstandig in het bestaan te voorzien. Om deze zelfstandigen zo snel mogelijk te helpen en inkomenszekerheid te bieden, heeft bij de vormgeving van deze tijdelijke noodregeling de snelle uitvoerbaarheid door gemeenten centraal gestaan. Een voorwaarde om te worden aangemerkt als zelfstandige is dat moet zijn voldaan aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep, zoals bijvoorbeeld ingeschreven staan in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Bedoeld is alleen zelfstandigen die reeds op de dag van de aankondiging van deze maatregel, 17 maart 2020, als zodanig werkzaam waren, in aanmerking te laten komen voor bijstand op grond van dit besluit. Om reden van eenvoudige verificatie is dit criterium geformaliseerd in de eis dat de zelfstandige op 17 maart 2020 ingeschreven moet staan in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Daarnaast geldt dat die zelfstandige moet hebben verklaard dat diens bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Zodoende strekt de kring van rechthebbenden zich alleen uit tot zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in de omstandigheid verkeren dat zij zijn aangewezen op bijstand op grond van dit besluit.
12. Met artikel 17 maakt Pro de regering het mogelijk om de kring van rechthebbenden van dit besluit uit te breiden. De mogelijkheid om dat bij ministeriële regeling te kunnen doen zorgt ervoor dat de uitbreiding snel geformaliseerd kan worden.
13. Op grond van de Regeling van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 29 april 2020, gepubliceerd in de Staatscourant (2020, 24833) kunnen pensioengerechtigden die nog actief zijn als zelfstandige, een beroep doen op bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. In de regeling is verder opgenomen dat pensioengerechtigden zijn aangewezen op het pensioen op grond van de AOW en waar nodig op algemene bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO). Het reguliere vangnet van de AIO, dat in voorkomende gevallen een inkomensaanvulling tot het sociaal minimum garandeert, is ook in deze tijd een adequaat vangnet. Daarmee is ongewijzigd dat pensioengerechtigde zelfstandigen geen beroep kunnen doen op algemene bijstand op grond van de Tozo-regeling. Gepensioneerden kunnen, indien zij aan de voorwaarden voldoen, ongewijzigd een beroep doen op de AIO, die wordt uitgevoerd door de Svb.
14. Eisers stelling dat sprake is van leeftijdsdiscriminatie volgt de rechtbank gelet op het voorgaande niet, aangezien hij als pensioengerechtigde een AIO-aanvulling aan kan vragen. Het feit dat de Tozo zich beperkt tot zelfstandigen die de pensioengerechtigde leeftijd niet hebben bereikt, acht de rechtbank niet in strijd is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie. Het reguliere vangnet van de AIO garandeert immers ook een inkomensaanvulling tot het sociaal minimum.
15. Eiser heeft terecht aangegeven dat uit artikel 22 van Pro de Pw blijkt dat pensioengerechtigden niet zijn uitgesloten van het recht op bijstand op grond van de Pw. Eiser wordt daar echter ook niet van uitgesloten. Zoals hiervoor is aangegeven kan eiser zich namelijk richten tot de Svb om een AIO-aanvulling aan te vragen. De AIO-aanvulling vindt net als de Tozo zijn grondslag in de Pw. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij inmiddels een AIO-aanvraag heeft gedaan.
Vertrouwensbeginsel
16. Anders dan eiser heeft aangevoerd, kan eiser aan de toekenning van een voorschot niet het vertrouwen ontlenen dat verweerder de aanvraag om bijstand zou honoreren. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3335). Met de verwijzing naar de enkele gedraging dat verweerder aan eiser een voorschot heeft toegekend terwijl verweerder bekend moet worden geacht met de leeftijd van eiser, is eiser daarin niet geslaagd. Verweerder heeft ter zitting namelijk toegelicht dat hij ondernemers die in de problemen zaten, zo snel mogelijk wilde helpen en daarom in een paar dagen circa 6000 Tozo-aanvragen heeft verwerkt. Verweerder heeft daartoe meteen voorschotten verstrekt, zonder te beoordelen of daadwerkelijk recht op de gevraagde Tozo-uitkering bestond. Onder deze omstandigheden kon en mocht eiser redelijkerwijs niet uit de gedraging van verweerder afleiden dat verweerder de aanvraag om bijstand zou honoreren.
17. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hebbink, rechter, in aanwezigheid van J.H. van Wordragen - van Kampen, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 oktober 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.