Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/3784
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [bedrijf] B.V., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij.
Procesverloop
In het besluit van 13 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder aan [bedrijf] B.V. (vergunninghoudster) een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het wijzigen van haar varkenshouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , gelegen nabij de Natura 2000-gebieden, zoals opgenomen in bijlagen 1 en 2 bij deze vergunning.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor vergunninghoudster zijn [naam] en de gemachtigde verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Hieronder zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna schetst de rechtbank het beoordelingskader en behandelt de rechtbank de beroepsgronden.
Feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , nabij verschillende Natura 2000-gebieden, waaronder “Biesbosch”, “Brabantse Wal”, “Ulvenhoutse bos”, “Krammer-Volkerak”, “Hollands Diep” en enkele in België gelegen Natura 2000-gebieden.
Voor deze inrichting is op 16 januari 2007 door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen (college) een milieu(revisie)vergunning verleend.
Op 21 maart 2016 heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 8.079 vleesvarkens. De totale ammoniakemissie bedroeg in deze situatie 3.635,55 kg NH3/jr. Het beroep van eisers tegen deze vergunning is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 25 oktober 2017 [1] ongegrond verklaard
.
.
Op 4 oktober 2018 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag ingediend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dat artikel toen gold. De aanvraag is aangevuld op 18 december 2018, 22 november 2019, 4 maart 2020, 18 juni 2020 en 22 juni 2020. De aanvraag heeft betrekking op de wijziging van de varkenshouderij. De wijziging betreft het laten vervallen van de eerder vergunde maar nog niet gerealiseerde stallen 6.4 en 6.5 en geringe verminderingen van het aantal dieren binnen de overige stallen.
De totale ammoniakemissie in de aangevraagde situatie bedraagt blijkens het bestreden besluit 2.467,8 kg NH3 per jaar en de emissie van stikstofoxiden bedraagt 491,98 kg NOx per jaar.
Op 7 oktober 2020 heeft het college een omgevingsvergunning (revisie) verleend voor het houden van 5.484 vleesvarkens in de bestaande gebouwen. De vergunde situatie is gelijk aan het project dat is vergund in het bestreden besluit. Tegen dit besluit is beroep ingesteld, maar niet door eisers.
Het bestreden besluit van 13 november 2020 is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eisers hebben zienswijzen ingediend.
Beoordelingskader
3.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021 [2] ), moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen.
3.2
In dit geval is de referentiesituatie de Nbw-vergunning uit 2016. De aangevraagde situatie is een actualisatie van deze referentiesituatie waarin de nog niet gerealiseerde stallen 6.4 en 6.5 vervallen en geringe verminderingen plaatsvinden van het aantal dieren binnen de overige stallen.
3.3
De rechtbank is van oordeel dat de emissies vanwege de nog niet gerealiseerde stallen 6.4 en 6.5 niet zonder meer kunnen worden betrokken bij de vergelijking tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie, mede gelet op de uitspraak van deze rechtbank van 8 december 2021. [3] Deze stallen zijn niet gebouwd en voor het bouwen en in gebruik nemen van deze stallen is een aanvullende omgevingsvergunning vereist. Bij de referentiesituatie mogen de hogere dieraantallen in de stallen 1, 2, 3 en 4 wel worden betrokken. Deze stallen zijn opgericht en doorlopend in gebruik geweest. Met andere woorden, met uitzondering van de stallen 6.4 en 6.5 zijn alle onderdelen van het project gerealiseerd en alle vergunde activiteiten verricht. Dat mogelijk niet alle vergunde dierplaatsen zijn gebruikt, wil niet zeggen dat de activiteit niet is verricht. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de AERIUS-berekeningen die ten grondslag hebben gelegen aan het bestreden besluit de stallen 6.4 en 6.5 niet als emissiebron heeft meegenomen. In de beoogde situatie neemt de NH3-emissie in de stallen 1, 2, 3 en 4 af ten opzichte van de emissie in de Nbw-vergunning uit 2016 (als gevolg van de verminderde dieraantallen).
3.4
De rechtbank zal hierna beoordelen of er een natuurvergunning noodzakelijk is. Daarvoor zal de rechtbank een vergelijking maken tussen de uitgangssituatie en de aangevraagde situatie aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden. Eisers hebben hun beroepsgrond over een (niet in het bestreden besluit opgenomen) voorschrift voor een realisatieverplichting ingetrokken.
Behandeling beroepsgronden
4.1
Eisers zien in de AERIUS-berekening kleine verschillen tussen de invoergegevens van de stallen in de aangevraagde situatie en de referentiesituatie.
4.2
Vergunninghoudster heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat er niets aan de stallen is veranderd. De verschillen zijn ontstaan doordat de invoergegevens van de stallen in de referentiesituatie zijn ontleend aan de AGRO Stacks-berekeningen die ten grondslag hebben gelegen aan de Nbw-vergunning uit 2016.
4.3
De rechtbank ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat deze verschillen leiden tot hogere emissies ondanks de vermindering van het aantal dieren.
5.1
Eisers hebben twijfels bij de juistheid van de bepaling van de referentiesituatie. Volgens hen zijn in de onderliggende Nbw-vergunning geen transportemissies (stikstofemissies) vergund.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat ook de mobiele bronnen mogen worden meegenomen in de referentiesituatie. De Afdeling heeft in een uitspraak van 18 november 2020 [4] overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project (een veehouderij). Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. In het verlengde hiervan moet een eerder verleende Wnb- of Nbw-vergunning geacht worden te zijn verleend voor alle gevolgen (waaronder verkeersbewegingen) die verband houden met het project. Indien ten onrechte bij dat besluit deze gevolgen niet zijn betrokken, daargelaten of dat in dit geval zo is, dan had dat in de procedure over dat besluit naar voren kunnen worden gebracht (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021). [5] De Nbw-vergunning is verleend voor een project en niet voor emissies. Bij het project horen ook de verkeersbewegingen van en naar het project. Dat de transportemissies niet expliciet zijn benoemd in de Nbw-vergunning betekent niet dat er geen vergunning voor is verleend. Eisers merken terecht op dat emissie van mobiele bronnen die samenhangen met het gebruik van de stallen 6.4 en 6.5 niet mogen worden meegenomen omdat die nooit in gebruik zijn genomen. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 3.3 van deze uitspraak. Dat is echter in dit geval ook niet gebeurd. De mobiele bronnen in de referentiesituatie zijn hetzelfde als de mobiele bronnen in de aangevraagde situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eisers hebben kritiek op de berekeningen van de transportemissies in de aangevraagde situatie. Uit de AERIUS-berekening blijkt dat de transportemissies zijn beperkt tot de emissies van voertuigbewegingen tot enkele honderden meters van en naar de bedrijfslocaties.
6.2
Verweerder merkt op dat de berekening van de referentiesituatie op dezelfde wijze heeft plaatsgevonden.
6.3
De rechtbank stelt vast dat de transportemissies nagenoeg identiek zijn. In de aangevraagde situatie zijn de emissies van de tractor en vrachtwagen zelfs lager als gevolg van het feit dat er minder dieren worden gehouden. Het door eisers gestelde gebrek aan de berekening van de gevolgen van de transportemissies kleeft zowel aan de berekening van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de referentiesituatie als aan de berekening in de aangevraagde situatie. Het gestelde gebrek leidt dus nooit tot een toename in stikstofdepositie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Volgens eisers zijn onvoldoende gegevens aangeleverd om emissies te kunnen vaststellen. De aanvraag bevat namelijk geen informatie over het eiwitgehalte in het veevoer, terwijl dit een essentiële factor is voor het vaststellen van de optredende emissies.
7.2
Verweerder merkt, in navolging van vergunninghoudster, op dat het voer met de jaren steeds minder eiwitrijk is geworden en daardoor, zeker in combinatie met het houden van minder dieren, met zekerheid gesteld kan worden dat dit in deze zaak niet kan leiden tot significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden.
7.3
Vergunninghoudster geeft aan dat altijd standaard veevoer wordt gebruikt.
7.4
In artikel 2, eerste lid, van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is bepaald dat voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij de emissiefactoren worden toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling.
Het derde lid van dit artikel, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, bepaalt dat, indien in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, de emissiefactor wordt verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage. Een verlaging van de emissiefactor is dus mogelijk als aangepast diervoeder wordt gebruikt. In een verhoging van de emissiefactor vanwege veevoeder is niet voorzien.
7.5
In dit geval wordt geen voer- of managementmaatregel getroffen en is dit ook niet vermeld in de aanvraag. Verweerder mocht er van uitgaan dat in het voermanagement geen wijzigingen optreden in de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie. Er is geen aanleiding voor verweerder om aan te nemen dat veevoer zal worden gebruikt dat leidt tot een hogere ammoniakemissie. Volgens de rechtbank hoefde verweerder niet na te gaan welk veevoer binnen het bedrijf van vergunninghoudster wordt gebruikt en was er geen reden om de aanvraag buiten behandeling te stellen om deze reden.
8.1
Eisers zijn van mening dat onvoldoende zeker is dat de stikstofdepositie afneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Verweerder kon niet volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de Rav. Er worden biologische combiluchtwassers toegepast en eisers stellen onder verwijzing naar verschillende onderzoeken dat deze emissiefactoren bij andere veehouderijen niet worden gehaald. Eisers beschouwen de luchtwassers als beschermingsmaatregel en de positieve gevolgen van deze maatregelen mogen alleen in een passende beoordeling worden betrokken als voldoende zekerheid bestaat dat die maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
8.2
Volgens verweerder moet worden uitgegaan van het vergunde recht (de Nbw- vergunning uit 2016) en mag vergunninghoudster minder dieren houden omdat in de Nbw- vergunning meer dieren zijn toegelaten.
8.3
Vergunninghoudster heeft desgevraagd uitgebreid toegelicht op de zitting hoe de luchtwassers worden gecontroleerd en onderhouden. Er zijn sinds de installatie in 2016 geen problemen geweest. De luchtwassers zijn in bedrijf in overeenstemming met de leaflet en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Er zijn geen ammoniakrendementsmetingen uitgevoerd maar vergunninghoudster denkt dat de luchtwassers het beoogde rendement gewoon halen.
8.4
De rechtbank stelt vast dat in de Nbw-vergunning identieke stalsystemen zijn vergund als in het bestreden besluit. Op basis van de door eisers genoemde rapporten is de rechtbank van oordeel dat de verwijzing naar de Rav onvoldoende zekerheid biedt dat toepassing van de daarin genoemde combiluchtwassers ook leidt tot de in de Rav genoemde ammoniakemissiereductie. Echter, dit gebrek kleeft zowel aan de berekening van de gevolgen van de ammoniakemissies van het bedrijf in de referentiesituatie als aan de berekening van de gevolgen in de aangevraagde situatie. Het gestelde gebrek leidt daarmee niet tot een toename in stikstofdepositie.
8.5
Als gevolg van dit gebrek kan dus geen vergunningplicht ontstaan op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zoals dat luidt na 1 januari 2020. Verweerder had de aangevraagde vergunning moeten weigeren omdat voor het aangevraagde project geen natuurvergunning nodig was.
Conclusie
9.1
De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit (de natuurvergunning) voor de aangevraagde situatie niet nodig was gelet op artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zoals dat luidt na 1 januari 2020. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
9.2
Eisers hebben gesteld dat een vergunning voor onbepaalde tijd in strijd zou zijn met artikel 6, lid 1 en lid 2 van de Habitatrichtlijn, gelet op de overbelaste situatie en het ontbreken van concreet zicht op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van de Natura 2000-waarden. Gelet op de vernietiging van de natuurvergunning, behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking.
9.3
De rechtbank voorziet zelf in de zaak en wijst de aanvraag van [bedrijf] B.V. voor het project beschreven in het vernietigde bestreden besluit af. Zolang de varkenshouderij in werking is volgens deze beschrijving, is er op basis van de huidige regelgeving geen natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden en krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00). Het te vergoeden bedrag komt daarmee op € 1.518,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- wijst de aanvraag van [bedrijf] B.V., voor het project beschreven in het vernietigde bestreden besluit, af;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 22 februari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.