Uitspraak
201903828/1/R2.
Datum uitspraak: 27 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Gezond en Leefbaar Milieu Nederweert, gevestigd te Nederweert, en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, (hierna: GLMN en MOB)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2019 in zaak nr. 18/165 in het geding tussen:
GLMN en MOB
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de exploitatie van een melkrundvee- en varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats].
Bij uitspraak van 5 april 2019 heeft de rechtbank het daartegen door GLMN en MOB ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben GLMN en MOB hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
GLMN en MOB hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2020. GLMN, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, en MOB, vertegenwoordigd door voornoemde rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door A. Lahaije en J.D. Demollin, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en bijgestaan door ing. P.S.J. van Lier, rechtsbijstandverlener te Heythuysen, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft op 30 november 2017 een Wnb-vergunning verleend voor de exploitatie van een melkvee- en varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats]. In de omgeving van het bedrijf liggen de Natura 2000-gebieden "Groote Peel", "Sarsven en de Banen" en "Weerter en Budelerbergen & Ringselven". De aanvraag dateert van 30 juni 2015 en ziet op het houden van 70 melkkoeien, 50 stuks jongvee en 220 vleesvarkens met een emissie van 1.790,0 kg NH3 / jaar. Er is niet eerder een vergunning op grond van de Wnb of de voorheen geldende Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Voor het bedrijf is op 17 mei 1994 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor 50 stuks jongvee (in stallen met Rav- code 3.100), 70 stuks melkvee (in een stal met Rav-code A 1.100), en 220 vleesvarkens (in een stal met Rav-code D 3.100).
Het college heeft de Wnb-vergunning verleend omdat de aanvraag ziet op de bedrijfssituatie waarvoor op 17 mei 1994 een milieuvergunning is verleend. Daardoor is volgens het college verzekerd dat de stikstofdepositie door de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de depositie in de zogenoemde referentiesituatie.
2. Voor de gebieden "Groote Peel", "Sarsven en de Banen" en "Weerter en Budelerbergen & Ringselven" voor zover aangewezen als Habitatrichtlijngebied, geldt als referentiedatum 7 december 2004. Voor zover aangewezen als Vogelrichtlijngebied, geldt 10 juni 1994 als referentiedatum voor "Groote Peel" en 24 maart 2000 voor "Weerter en Budelerbergen & Ringselven".
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft onder verwijzing naar het PAS-arrest van het Hof van Justitie van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882), geoordeeld dat ten opzichte van de op 17 mei 1994 vergunde situatie sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming wat betreft de plaats waar en de voorwaarden waaronder de vergunde activiteiten (kunnen) worden uitgevoerd, zodat die activiteiten kunnen worden aangemerkt als één en hetzelfde project voor de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De toestemming om die activiteiten te verrichten is sedert 17 mei 1994 ongewijzigd. De aangevraagde activiteiten leiden dan ook niet tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de eerder vergunde situatie in 1994. Dat de vergunde activiteiten feitelijk niet worden verricht en dat in het milieuspoor bij het feitelijk opnieuw opstarten van de in geding zijnde activiteiten (mogelijk) ook andere voorwaarden gaan gelden, is gezien het toepasselijk wettelijk kader en de geldende jurisprudentie voor de natuurbescherming niet beslissend. En anders dan in het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, Stadt Papenburg (ECLI:EU:C:2010:10), is hier geen sprake van afzonderlijke projecten naar plaats en voorwaarden als sedert 1994 vergund, aldus de rechtbank.
3.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:901) verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de verlening van de gevraagde vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dient te worden uitgegaan van de vergunde en niet van de feitelijke situatie. Uit die jurisprudentie blijkt volgens de rechtbank niet dat de mate waarin de inrichting feitelijk niet meer in functie is overeenkomstig de milieuvergunning, van doorslaggevend gewicht is. Dat het in dit geding gaat om een inrichting die ten tijde van de aanvraag om een natuurvergunning feitelijk in het geheel niet in gebruik is, leidt volgens de rechtbank dan ook niet tot een ander oordeel.
3.2. Over het beroep op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL9656) geoordeeld dat met de vergunningverlening, zoals geldend op grond van artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb, is voorzien in de algemene beschermingsverplichting op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens de rechtbank hebben appellanten wel gesteld, maar niet onderbouwd dat verweerder met de onderhavige vergunningverlening en de daaraan verbonden voorschriften niet heeft besloten in overeenstemming met de doelstelling van (artikel 6, tweede lid, van) de Habitatrichtlijn.
Het hoger beroep
4. GLMN en MOB betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij het bepalen van de referentiesituatie terecht is uitgegaan van de vergunde situatie zoals die geldt sinds de vergunning van 17 mei 1994. Volgens hen is geen sprake van de voortzetting van een bestaand project maar vormt de aangevraagde activiteit een afzonderlijk project dat afzonderlijk beoordeeld had moeten worden. Voor de referentiesituatie had dan ook niet mogen worden uitgegaan van de sinds 17 mei 1994 vergunde situatie. GLMN en MOB hebben desgevraagd bevestigd dat zij bijstelling beogen van de vaste rechtspraak van de Afdeling over vergunningverlening wanneer de wijziging of uitbreiding van een bestaand project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen). Volgens hen wordt ten onrechte aangenomen dat als de stikstofdepositie gelijk blijft, op grond van objectieve gegevens uitgesloten is dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. Ter ondersteuning van het voorgaande wijzen zij op de arresten van het Hof van 10 januari 2016, Grüne Liga (ECLI:EU:C:2016:10), 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL (ECLI:EU:C:2019:622) en het PAS-arrest.
In dit geval is het hele bedrijf feitelijk al gestopt en zijn volgens hen de stallen niet meer geschikt voor gebruik als dierenverblijf. Dan is geen sprake meer van de voortzetting van een bestaand project, aldus GLMN en MOB. De uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, waar de rechtbank naar verwijst, gaat om een ander geval, namelijk waarin alleen een onderdeel van het bedrijf niet langer feitelijk aanwezig is. Omdat de stallen volgens GLMN en MOB niet meer geschikt zijn voor het huisvesten van dieren in overeenstemming met de vergunning heeft de rechtbank volgens GLMN en MOB ten onrechte geoordeeld dat sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming wat betreft de plaats waar en de voorwaarden waaronder de vergunde activiteiten worden uitgevoerd. Omdat de continuïteit ontbreekt, is geen sprake van hetzelfde project voor de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn maar van een afzonderlijk project dat opnieuw beoordeeld zou moeten worden, aldus GLMN en MOB.
5. Subsidiair betogen GLMN en MOB dat, als sprake zou zijn van voortzetting van een bestaand project, de ongewijzigde voortzetting van het op de referentiedatum toegestane project een schending van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn oplevert. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, stellen GLMN en MOB wel te hebben onderbouwd dat het college de vergunning niet in overeenstemming met de doelstelling van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft verleend.
Volgens GLMN en MOB draagt het bedrijf met een stikstofdepositie van 2,44 mol/ha/jaar op het gebied de Groote Peel namelijk bij aan de sterke stikstofoverbelasting van dit gebied dat onder meer is aangewezen ter bescherming van het voor stikstof zeer kwetsbare habitattype hoogveen. Dit terwijl het volgens GLMN en MOB evident is dat de stikstofdepositie in omvang teruggebracht dient te worden. De bestreden Wnb-vergunning zorgt alleen voor een "standstill" van de depositie die met de vergunning van 17 mei 1994 is toegestaan. Daarmee blijft het risico op significante effecten vanwege de onderhavige activiteiten onverminderd in stand. Gelet op de sterke stikstofoverbelasting van het zeer kwetsbare hoogveen in de Groote Peel met een ongunstige staat van instandhouding zouden volgens GLMN en MOB maatregelen opgelegd dienen te worden die erin bestaan verslechteringen en verstoringen te voorkomen. In dat verband wijzen GLMN en MOB ook op het rapport "Effecten van gelijkblijvende N-depositie op N2000-habitats in de Groote Peel", door R. Bobbink van 16 november 2010. Hieruit volgt volgens hen dat een stand-still in een hoge stikstofdepositie niet slechts leidt tot een standstill in de negatieve effecten op de hoogveenhabitats, maar tot een verdere achteruitgang. Er zijn geen solide ecologische inzichten dat dit verdere kwaliteitsverlies met herstelmaatregelen gemitigeerd kan worden, aldus GLMN en MOB.
Volgens GLMN en MOB is de in de Wnb-vergunning opgenomen "standstill" in depositie niet in overeenstemming met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Beoordeling van het hoger beroep
6. Niet in geschil is dat de aangevraagde situatie in de voorliggende Wnb-vergunning overeenkomt met de in 17 mei 1994 vergunde situatie en dat die vergunde situatie nadien niet is gewijzigd.
7. Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn luidt:
"2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."
7.1. Artikel 2.7, tweede en derde lid, van de Wnb, luidde ten tijde van de vergunningverlening: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen."
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
Artikel 2.8, negende lid, luidde ten tijde van de vergunningverlening:
"9. Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
Vaste rechtspraak en oordeel over bijstelling van de rechtspraak
8. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van de vergunningverlening, een natuurvergunning vereiste voor de ongewijzigde voortzetting van een activiteit waarvoor toestemming is verleend voor de relevante referentiedatum. Bij agrarische bedrijven is die activiteit de bedrijfssituatie waarvoor op grond van de Hinderwet of Wet milieubeheer toestemming is verleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010).
Het is daarnaast vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging of uitbreiding van een bestaand project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft (vergelijk de uitspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1891)). Ook in deze gevallen was op grond van artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van de vergunningverlening, een vergunning vereist.
9. In een geval als hier aan de orde waarin vaststaat dat de depositie van de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, zou zowel in het geval dat sprake is van een ongewijzigde voortzetting van de 1994 vergunde activiteit als wanneer sprake is van een wijziging daarvan, zoals GLMN en MOB betogen met hun verwijzing naar het ontbreken van continuïteit, een vergunning zijn vereist op grond van artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb. De vraag of in deze zaak sprake is van een ongewijzigde voortzetting of wijziging van een bestaande activiteit behoeft dan ook geen bespreking, tenzij het betoog van GLMN en MOB dat de rechtspraak over de beoordeling van de significante gevolgen van de wijziging van een bestaande activiteit bijstelling behoeft slaagt. Dan zou immers voor de wijziging van een bestaande activiteit een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede en derde lid, onder a, nodig zijn, waarvoor een passende beoordeling is vereist. De Afdeling gaat daarom eerst in op dat betoog.
9.1. GLMN en MOB betogen dat de rechtspraak over de beoordeling van de significantie van de gevolgen van een wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit moet worden bijgesteld. Deze beoordeling moet volgens hen meer inhouden dan alleen een vergelijking van de aangevraagde depositie met de vergunde depositie op de referentiedatum. Zij betogen dat bij de beoordeling de aangevraagde situatie in zijn geheel moet worden betrokken.
9.2. De Afdeling heeft in haar recente uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) overwogen dat zij geen aanleiding ziet om de hiervoor omschreven rechtspraak bij te stellen. De Afdeling is daarbij ook ingegaan op de door GLMN en MOB genoemde jurisprudentie van het Hof.
Kort gezegd leidt de Afdeling uit die jurisprudentie van het Hof af dat op het moment waarop geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project beoordeeld moet worden of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet in zijn geheel onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen, zoals GLMN en MOB stellen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan beoordeeld moet worden of die significante gevolgen kan hebben. In deze uitspraak overweegt de Afdeling verder dat zij in de rechtspraak van het Hof van Justitie geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat de referentiesituatie niet betrokken mag worden bij de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de wijziging van een bestaande activiteit significante gevolgen heeft.
De Afdeling ziet gelet op het voorgaande in het door GLMN en MOB aangevoerde geen grond voor het oordeel om de rechtspraak bij te stellen.
9.3. Het voorgaande betekent dat de vraag of in deze zaak sprake is van een ongewijzigde voortzetting van een activiteit of de wijziging daarvan geen bespreking behoeft.
Is de vaste rechtspraak juist toegepast?
10. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank in overeenstemming met de hiervoor omschreven rechtspraak heeft geoordeeld dat het college terecht is uitgegaan van de vergunde situatie zoals die geldt sinds de vergunning van 17 mei 1994 bij het bepalen van de referentiesituatie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de huidige feitelijke situatie niet van belang is bij het bepalen van de referentiesituatie. In dit geval is de referentiesituatie ontleend aan de veebezetting en stalsystemen die in 1994 vergund zijn en ziet de Wnb-aanvraag op die situatie. De stikstofdepositie neemt dus niet toe ten opzichte van de referentiesituatie. Dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde situatie significante gevolgen heeft. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college bij de vergunningverlening hiervan mocht uitgaan.
De Afdeling volgt het betoog van GLMN en MOB dan ook niet dat de rechtbank had moeten oordelen dat de activiteit een afzonderlijk project vormt dat in zijn geheel opnieuw beoordeeld had moeten worden.
Het betoog slaagt niet.
Is de vergunningverlening verenigbaar met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn?
11. De Afdeling zal nu het betoog behandelen dat gaat over de vraag of de "standstill" in depositie zoals opgenomen in deze Wnb-vergunning in overeenstemming is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarbij is van belang dat bij een gelijkblijvende stikstofdepositie - "standstill" - gelet op de hiervoor beschreven rechtspraak op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aangevraagde situatie significante gevolgen heeft.
11.1. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het vergunningenregime zoals opgenomen in artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van belang, voorziet in de algemene beschermingsverplichting op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, onder 5.1-5.2 (ECLI:NL:RVS:2019:1604)).
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1063) kan het bevoegd gezag, om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. De Afdeling ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd.
Ter zitting heeft het college toegelicht dat ten tijde van de vergunningverlening geen beleid werd gevoerd dat inhoudt dat een vergunning alleen wordt verleend als maatregelen worden getroffen gericht op verdere reductie van de stikstofdepositie. Voor vergunningverlening werd uitgegaan van "standstill"-beleid, wat betekent dat vergunningverlening kon plaatsvinden zolang de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. In dit geval is overeenkomstig dat beleid de vergunning verleend.
Gelet op het voorgaande voerde het college geen beleid dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. Het college was daarom dan ook niet gehouden om aanvullende maatregelen op te nemen. Het betoog onder verwijzing naar het rapport "Effecten van gelijkblijvende N-depositie op N2000-habitats in de Groote Peel", dat het college de Wnb-vergunning in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft verleend, waar GLMN en MOB ook bij de rechtbank op hebben gewezen, kan daarom niet leiden tot de conclusie dat er een verplichting bestond om in dit geval aanvullende maatregelen tot reductie van de stikstofdepositie op te nemen in de vergunning.
De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het college met deze vergunningverlening niet in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft gehandeld.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
429-865.