Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/1555
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne, het college
(gemachtigde: mr. E. Smets).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [woonplaats] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college op het bezwaar van de derde-partij om de aan eiser verleende omgevingsvergunning voor het aanpassen en emissiearm maken van zijn vlees- en melkveebedrijf te herroepen.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Eiser heeft op 11 maart 2024 een aanvullend beroepschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2024 op zitting behandeld. Hierbij waren eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en de derde-partij met zijn echtgenote aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser heeft een veehouderij aan de [adres] te [woonplaats] (de locatie). Hiervoor is op 1 december 2017 een omgevingsvergunning beperkte milieutoets verleend voor het houden van 169 melkkoeien, 40 stuks jongvee en 660 mestvarkens.
Op 8 juni 2022 heeft eiser op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met de artikelen 2.2.a, eerste lid, onder i, en 2.2a, vierde lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning beperkte milieutoets aangevraagd voor een wijziging van zijn veehouderij. Hierbij wil eiser vleesvee gaan houden (99 vleesstieren en 276 vleeskalveren), hetzelfde aantal volwassen melkkoeien en 89 stuks jongvee en wil eiser de stallen voor zijn volwassen melkvee emissiearm maken in overeenstemming met de eisen van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV). Het volwassen melkvee zal worden gehouden op stalsysteem BWL 2010.35.V8 (Rav-code A1.14), het vleesvee op stalsysteem BWL 2008.09.V6 (Rav-code A4.4).
Eiser heeft geen aparte vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) aangevraagd.
3.2
Op 3 november 2022 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor een beperkte milieutoets voor het veranderen van een meldingplichtige milieu-inrichting verleend. Hierbij heeft het college geoordeeld dat op voorhand significante effecten op Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten, op grond waarvan geen Wnb-vergunning vereist is.
3.3
Derde-partij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Derde-partij vreest (onder meer) voor een toename van geluid- en geuremissies, schadelijke stoffen en daaruit voortvloeiende negatieve gezondheidseffecten en schade aan de natuur.
3.4
Met het bestreden besluit van 10 mei 2023 heeft het college het bezwaar van derde-partij gegrond verklaard en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning herroepen, omdat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project geen significante gevolgen heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarin is overwogen dat uit rechtspraak is gebleken dat bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet zonder meer kan worden uitgegaan van de in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) genoemde emissiefactor voor stalsysteem A.1.14.
Toepasselijk recht
4.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.2
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit?
5.1
Eiser betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig is. De bezwaarschriftencommissie is namelijk van oordeel dat de vergunning niet in stand kan blijven, gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 september 2022 (de Afdeling) [1] over stalsysteem A1.13. Over het door eiser aangevraagde stalsysteem A1.14 zijn nog geen uitspraken gedaan. Volgens eiser staat daarom niet vast dat zijn stalsysteem niet voldoet.
Het is bovendien onduidelijk wat er gaat gebeuren nu de omgevingsvergunning wordt herroepen.
5.2
Het college stelt zich op het standpunt dat rechtbanken en de Afdeling meerdere keren hebben geoordeeld dat de emissiefactoren uit de Rav niet zonder meer gebruikt kunnen worden bij vergunningverlening in het kader van de Wnb. De Rav is geen regeling op basis van de Wnb. Het college merkt daarbij op dat het stalsysteem A1.14 vergelijkbaar is met de huisvestingssystemen A1.13 en A1.28, waarvan al meerdere keren is geoordeeld dat er twijfel bestaat over de juistheid en haalbaarheid van het reductiepercentage. Het CBS heeft stalsysteem A1.14 onderzocht en zij is tot de conclusie gekomen dat de emissiereductie wordt overschat. De aanvraag voorziet in een beperking van emissie door toepassing van het stalsysteem A1.14 maar dat systeem wordt gebruikt om meer vleesvee te houden. Per saldo bedraagt de afname slechts 2,02 kg/NH3/j. Het college sluit significante gevolgen op Natura-2000 gebieden niet langer op voorhand uit en heeft een verklaring van geen bedenkingen aangevraagd bij het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) op 22 juni 2023.
5.3
De derde-partij vindt ook dat lang onduidelijk blijft wat er nu gaat gebeuren.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat de Rav weliswaar een algemeen verbindend voorschrift is, maar niet een regeling is bij of krachtens de Wnb. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden (anders dan bij de toetsing aan de Wet ammoniak en veehouderij en artikel 2.14 van de Wabo) niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Daarom kan bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. De rechtbank heeft eerder geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de bijlage bij de Rav. [2]
5.5
Uit de aanvraag blijkt dat binnen het project twee emissiearme stalsystemen worden toegepast; BWL 2010.35.V8 (Rav-code A1.14) in het stalgedeelte voor 97 melkkoeien in stal 5 en BWL 2008.09.V6 (Rav-code A4.4) voor 276 vleeskalveren in stal 4. Het college heeft op de zitting erkend dat er geen twijfels zijn over de juistheid en haalbaarheid van de emissiefactor van stalsysteem A4.4 en ook de rechtbank heeft hierover geen twijfels. Het stalsysteem A4.4 is een enkelvoudige chemische luchtwasser en verschilt daarmee van de biologische luchtwassers in de hieronder genoemde uitspraak van 8 april 2022.
5.6
Eiser heeft ter zitting zelf aangegeven en uitgelegd dat de werking van stalsysteem A1.14 nauwelijks verschilt van de werking van stalsysteem A1.13. Het stalsysteem A1.14 wordt geleverd door een andere fabrikant en heeft daarom een eigen Rav-code. De rechtbank is van oordeel dat het college met verwijzing naar de genoemde uitspraak van de Afdeling voldoende heeft gemotiveerd waarom niet zonder meer van de juistheid en de haalbaarheid van de emissiefactor van stalsysteem A1.14 mag worden uitgegaan. De rechtbank verwijst mede naar de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2022 [3] . De rechtbank is van oordeel dat niet met de op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid kan worden gezegd dat een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren conform de emissiefactor in de Rav. Daarom kan het college niet zonder meer van de emissiefactor A1.14 in de Rav uitgaan en staat niet vast dat toepassing van de aangevraagde emissiearme stalsystemen daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zullen optreden en dat dit bedrijf een natuurtoestemming nodig heeft. Omdat eiser niet apart een Wnb-vergunning heeft aangevraagd, haakt deze aan bij onderhavige vergunningaanvraag op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit voldoende duidelijk aangegeven in het bestreden besluit. Voor het verlenen van de natuurtoestemming is een verklaring van geen bedenkingen van GS nodig, die door het college is aangevraagd op 22 juni 2023. GS verleent op dit moment geen natuurvergunningen en geeft geen verklaringen van geen bedenkingen af. Dat betekent dat het besluit op de aanvraag langer op zich zal laten wachten, maar dat is geen reden om het bestreden besluit onrechtmatig te achten.
5.7
Ten behoeve van het verschaffen van meer duidelijkheid wijst de rechtbank er op dat zij niet uitsluit dat op een andere wijze kan worden geborgd dat het emissiearme stalsysteem doet wat de Rav belooft. In de uitspraak van 8 april 2022 heeft de rechtbank meerdere methoden genoemd:
-De voersamenstelling (melkureum gehalte en ruw eiwit gehalte). Door het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling kan de onzekerheid worden weggenomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de voersamenstelling als beschermingsmaatregel worden aangemerkt.
-De met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats. De wisselende oppervlakte per gehouden dier (afhankelijk van de veebezetting) is ook een oorzaak voor onzekerheid. Door het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats kan deze onzekerheid worden weggenomen. Hierbij is wel van belang dat een agrariër niet verplicht kan worden om zijn volledige vergunning te gebruiken. Het voorschrift kan dan worden nageleefd door (afhankelijk van de veebezetting) delen van de stal af te sluiten voor de dieren zodat ze altijd dezelfde oppervlakte beschikbaar hebben. Hierdoor treden geen variaties op in de maximum emitterende oppervlakte. Gelet op het verschil tussen de oppervlakte in de stalbeschrijving en de oppervlakte bij vaststelling van de Rav-emissiefactor zal een keuze moeten worden gemaakt en zal moeten worden bezien of deze keuze leidt tot een toename van de ammoniakemissie of niet. Met andere woorden, een agrariër kan er voor kiezen om een koe te houden op 4,5 m2 oppervlakte of op 5,5 m2 oppervlakte. Bij de keuze voor een grotere oppervlakte kan hij minder dieren houden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de oppervlakte per dier of dierplaats als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling.
-Het onderhoud van de stal (schoonmaken) en de frequentie van de mestschuif. Het college en de agrariër kunnen ook kiezen voor verdergaande stalmanagement-maatregelen dan voorgeschreven in de stalbeschrijving. Bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie dan in de stalbeschrijving staat. Dit heeft een ammoniakemissiebeperkend effect. Ook dit zal moeten worden vastgelegd in een voorschrift omdat dit afwijkt van de aangevraagde stalbeschrijving.
Deze beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. In dat geval is een verklaring van geen bedenkingen van GS noodzakelijk. Artikel 2.27 van de Wabo biedt de mogelijkheid om deze beschermingsmaatregelen door middel van voorschriften te borgen in de omgevingsvergunning.
Is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
6.1
Eiser betoogt verder dat sprake is van rechtsonzekerheid. Artikel 2.66 van de IOV en de bij de IOV horende bijlage 2 verplichten eiser namelijk om een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen, maar deze wordt (achteraf) niet verleend. Eiser begrijpt niet wat hij verkeerd heeft gedaan. In de bijlage bij de IOV is bepaald welke reductie per huisvestingssysteem gehaald moet worden, waarbij is aangesloten bij de reductiecijfers van de Rav. Eiser begrijpt niet dat door het college vast wordt gehouden aan de reductiepercentages uit de IOV, als is gebleken dat deze niet meer gehanteerd kunnen worden. De IOV bevat rechtsreeks werkende regels op grond waarvan het vertrouwen moet kunnen bestaan dat de keuze voor een bepaald stalsysteem kan leiden tot het verlenen van een (onherroepelijke) vergunning. Hetzelfde geldt voor de Omgevingsverordening Noord-Brabant (Ov). Volgens eiser moeten de IOV en de Ov onverbindend worden verklaard of door het college buiten toepassing worden gelaten voor zover zij veehouderijen verplichten tot het behalen van een bepaald reductiepercentage, omdat de rechtstreeks werkende regels dwingen tot het reduceren van emissie uit stallen terwijl bestuursorganen niet de zekerheid geven dat met de keuze voor een stalsysteem wordt voldaan aan die rechtsreeks werkende regels. Dit is onevenredig en in strijd met de rechtszekerheid. Een reductieverplichting kan niet worden opgelegd als niet op voorhand zeker is dat aan die verplichting kan worden voldaan.
6.2
Het college stelt zich op het standpunt dat de gang van zaken weliswaar leidt tot onzekerheid, maar dat het geen omgevingsvergunning kan verlenen zonder verklaring van geen bedenkingen. Het college merkt daarbij op dat de Rav geen regeling is die bij of krachtens de Wnb is vastgesteld.
6.3
De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.66 van de IOV en de bij de IOV horende bijlage 2 (of de corresponderende bepalingen in artikel 3.98 van de Ov) eiser niet verplichten om een bepaald type stalsysteem aan te vragen voor volwassen melkvee, jongvee jonger dan 2 jaar of fokstieren jonger dan 2 jaar of vleeskalveren jonger dan 1 jaar (categorieën HA1, HA2, HA3) voor 1 juli 2026. De genoemde bepalingen verplichten wel om na die datum een huisvestingssysteem te hebben dat voldoet aan de eisen in bijlage VI bij de Ov. In deze bijlagen wordt verwezen naar huisvestingssystemen in bijlage V van de Omgevingsregeling. In bijlage V bij de Omgevingsregeling (feitelijk de opvolger van de bijlage bij de Rav) wordt ook het door eiser aangevraagde stalsysteem genoemd. Artikel 2.66 van de IOV of artikel 3.98 van de Ov verplichten eiser evenmin om de natuurwinst die zou kunnen worden gehaald met toepassing van een emissiearm stalsysteem te gebruiken om meer dieren te gaan houden. Genoemde bepalingen bieden veehouders de ruimte en de vrijheid om aanvullende beschermingsmaatregelen te treffen dan wel om minder dieren te houden, al beseft de rechtbank dat de emissiearme stalsystemen moeten worden gefinancierd.
6.4
Omdat op dit moment, alsmede ten tijde van de aanvraag en ten tijde van het bestreden besluit, eiser niet verplicht was (en is) de stalsystemen te hebben, ziet de rechtbank in deze zaak en op dit moment geen aanleiding voor beantwoording van de vraag of artikel 2.66 van de IOV of artikel 3.98 van de Ow buiten toepassing moeten worden gelaten dan wel onverbindend moeten worden verklaard wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Dit kan aan de orde komen als het bevoegd gezag handhaaft op naleving van de maatwerkregels in artikel 3.98 van de Ov.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr. J. Oosterveer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (ten tijde van het bestreden besluit)
Artikel 2.66 Eisen huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij
Lid 1. Vanaf 1 juli 2024 geldt dat:
a. een veehouderij gemiddeld op bedrijfslocatieniveau moet voldoen aan de eisen van Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem, of:
b. elk huisvestingssysteem dat op een veehouderij wordt toegepast of in werking is, moet voldoen aan de eisen uit Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem, behoudens in het geval dat het huisvestingssysteem is gerealiseerd op een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit die:
1. voor de hoofdcategorie rundvee uit de Regeling ammoniak en veehouderij ten hoogste 20 jaar geleden onherroepelijk is geworden of uiterlijk 20 jaar geleden is ingediend, of
2. voor alle andere diercategorieën uit de Regeling ammoniak en veehouderij ten hoogste 15 jaar geleden onherroepelijk is geworden of uiterlijk 15 jaar geleden is ingediend.
Lid 2. Voor een veehouderij die op 19 juli 2017 voor een hele hoofdcategorie niet voldeed aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting geldt in afwijking van het eerste lid aanhef als datum 1 januari 2020.
Lid 3. Voor de toepassing van dit artikel geldt dat het in beperkte omvang en aantal houden van hobbydieren voor privégebruik en zonder relatie met de bedrijfsvoering, niet betrokken hoeft te worden in de beoordeling of een veehouderij voldoet aan de eisen uit Bijlage 2 technische eisen huisvestingssystemen.
Omgevingsverordening
Artikel 3.98 Maatwerkregels huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij
Lid 1. Vanaf 1 juli 2024 geldt dat:
een veehouderij gemiddeld op bedrijfsniveau voldoet aan de eisen van Bijlage VI Technische eisen huisvestingssysteem; of
elk huisvestingssysteem dat op een veehouderij wordt toegepast of in werking is, voldoet aan de eisen uit Bijlage VI Technische eisen huisvestingssysteem, behoudens in het geval dat het huisvestingssysteem is gerealiseerd op een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit of een melding ingevolge het Besluit activiteiten leefomgeving die:
voor de hoofdcategorie rundvee uit bijlage V van de Omgevingsregeling ten hoogste 20 jaar geleden onherroepelijk is geworden of uiterlijk 20 jaar geleden is ingediend; of
voor alle andere diercategorieën uit bijlage V van de Omgevingsregeling ten hoogste 15 jaar geleden onherroepelijk is geworden of uiterlijk 15 jaar geleden is ingediend.
Lid 2. In afwijking van het eerste lid, aanhef, geldt:
1 januari 2020, voor een veehouderij die op 19 juli 2017 voor een hele hoofdcategorie niet voldeed aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting;
1 januari 2026, voor de diercategorieën HA1, HA2 en HA3, bedoeld in bijlage V van de Omgevingsregeling.
Lid 3. Een bestaand huisvestingssysteem voor een veehouderij hoeft niet te voldoen aan het eerste lid, onder a en b, als:
op de datum, bedoeld in het eerste lid, aanhef, of het tweede lid, onder b, binnen de bestaande diercategorie ten hoogste het aantal dieren wordt gehouden dat overeenkomt met de berekende emissie vanuit de stal waarvan sprake zou zijn geweest wanneer de toegepaste huisvestingssystemen zouden voldoen aan de vanaf 1 juli 2024 geldende emissiereductie eisen, zoals opgenomen in Bijlage VI Technische eisen huisvestingssysteem; en
is geborgd dat in de omgevingsvergunning voor de N2000-activiteit op grond van de wet of bij gebreke daarvan de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit of de melding op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving, het aantal dieren is vastgelegd dat op grond van het eerste lid in de stal mag worden gehouden.
Lid 4
Voor de toepassing van het derde lid, onder a, geldt als referentiesituatie de diercategorie en het aantal dieren dat op 1 januari 2023 mag worden gehouden binnen de feitelijk gerealiseerde capaciteit op grond van de omgevingsvergunning voor de N2000-activiteit op grond van de wet of bij gebreke daarvan de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit of de melding op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Lid 5
Voor de toepassing van dit artikel geldt dat het in beperkte omvang en aantal houden van hobbydieren voor privé gebruik en zonder relatie met de bedrijfsvoering, niet betrokken hoeft te worden in de beoordeling of een veehouderij voldoet aan de eisen uit Bijlage VI Technische eisen huisvestingssysteem.