Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/2350
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.I. Veldhuis-Lampe),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mr. J.A. ter Schure).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de intrekking van de subsidievaststelling, de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van de subsidie ter hoogte van € 100.000,-
2. Met het bestreden besluit van 23 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
3. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister. Namens de minister zijn ook [naam] , mr. [naam] en [naam] naar de zitting gekomen.
Totstandkoming van het besluit
5. Eiser was werkzaam als medisch specialist (anesthesist) en heeft op 23 februari 2015 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de SOIT. [1] Om aan die regeling mee te kunnen doen heeft eiser zijn praktijk als vrijgevestigd medisch specialist beëindigd en is hij per 1 januari 2015 bij ziekenhuis Bernhoven B.V. in loondienst getreden.
6. Bij besluit van 15 september 2015 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en is aan eiser, via Bernhoven B.V., een subsidie verleend van € 100.000,-.
7. Op 1 november 2017 is eiser wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd met pensioen gegaan en is het dienstverband met Bernhoven B.V. beëindigd.
8. Op 5 juni 2019 heeft Bernhoven B.V. namens eiser een aanvraag tot vaststelling van de subsidie ingediend.
9. Op 4 september 2019 heeft de financieel adviseur van eiser de minister via een e-mail op de hoogte gesteld dat eiser in 2018 werkzaamheden als anesthesist heeft verricht voor AIC (Anesthesia en Intensive Care Services). De adviseur heeft in de e-mail geschreven dat eiser veronderstelt dat deze inkomsten niet hoeven te worden opgegeven aan de minister omdat hij niet voor een ziekenhuis werkzaam is. De adviseur wil dit namens eiser bij de minister verifiëren en hij heeft de minister verzocht om daarover geïnformeerd te worden.
10. Op 9 september 2019 heeft de minister gereageerd dat volgens de subsidieregeling geen inkomsten mogen zijn verkregen voor het leveren van curatieve zorg als vrijgevestigd specialist. Daarom is de exacte aard van de werkzaamheden met betrekking tot de neveninkomsten van belang. Om dit te kunnen beoordelen en eiser verder te kunnen informeren over de definitieve vaststelling van de subsidie heeft de minister eiser verzocht om documenten die de aard van de inkomsten onderbouwen, zoals facturen, overeenkomsten of (concept-)aangiften.
11. Met een e-mail van 23 september 2019 heeft de adviseur van eiser laten weten dat eiser geen vrijgevestigd specialist is en heeft hij de overeenkomst, de facturen voor eisers werkzaamheden en de aangifte IB over 2018 meegestuurd.
12. Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft de minister de subsidie vastgesteld op
€ 100.000,-. In dit besluit heeft de minister gemotiveerd dat uit de ontvangen verantwoording blijkt dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden. In het besluit is verder vermeld dat eiser in verband met een mogelijke nacontrole van de subsidievaststelling op een later tijdstip verzocht kan worden om de nog niet ingediende belastingaangiften en vastgestelde aanslagen aan te leveren.
13. Per brief van 4 oktober 2021 heeft de minister eiser laten weten dat zijn aanvraag tot vaststelling van de subsidie is geselecteerd voor een nacontrole.
14. Vervolgens heeft de minister bij besluit van 7 april 2022 met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de subsidievaststelling ingetrokken, het subsidiebedrag op nihil gesteld en met toepassing van artikel 4:57 van Pro de Awb de subsidie van € 100.000, – van eiser teruggevorderd. Aan dit besluit ligt het standpunt ten grondslag dat de werkzaamheden die eiser voor AIC heeft verricht in de hoedanigheid van vrijgevestigd medisch specialist onder een overeenkomst van opdracht zijn uitgevoerd. Daarmee voldoet eiser volgens de minister niet aan artikel 9, eerste lid, onder c, van de SOIT.
Beoordeling door de rechtbank
15. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden luidt of is voldaan aan de voorwaarden voor de bevoegdheid van de minister om het besluit van 2 oktober 2019 waarbij de subsidie is vastgesteld, in te trekken. Volgens de minister is die bevoegdheid op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb ontstaan, omdat de subsidievaststelling onjuist was en eiser dit wist of behoorde te weten. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden die eiser hiertegen heeft aangevoerd, beoordelen of aan deze cumulatieve voorwaarden is voldaan.
Was de subsidievaststelling onjuist?
16. Volgens de minister heeft eiser niet voldaan aan artikel 9, eerste lid, van de SOIT op grond waarvan hij tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van een arbeidsovereenkomst met een zorgaanbieder werkzaam diende te zijn geweest. De minister is van oordeel dat de werkzaamheden die eiser als anesthesist voor AIC heeft verricht hier niet aan voldoen.
17. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt van de minister juist is. In het met ingang van 1 april 2015 gewijzigde artikel 9, eerste lid, van de SOIT, is bepaald dat de subsidie-ontvanger met ingang van het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam is. [2] Met de wijziging werd beoogd om ook medisch specialisten die voor 1 juni 2019 met pensioen gingen onder de werkingssfeer van de SOIT te laten vallen. Eiser heeft niet betwist dat hij de werkzaamheden voor AIC niet heeft verricht op basis van een arbeidsovereenkomst, maar op basis van een overeenkomst van opdracht. Hij betwist ook niet dat AIC geen zorgaanbieder is. De rechtbank oordeelt dat eiser niet voldoet aan de in artikel 9, eerste lid, van de SOIT gestelde voorwaarden.
18. Eiser voert aan dat de aan hem verleende subsidie overeenkomstig de doelstelling van de SOIT is verleend, omdat hij voor zijn pensionering een duurzame relatie met het Bernhoven ziekenhuis is aangegaan en niet meer teruggekeerd is naar het ondernemerschap. Volgens eiser heeft de minister de subsidievoorwaarde ‘loondienstverband’ te beperkt uitgelegd en is een overeenkomst van opdracht vergelijkbaar met een uitzendovereenkomst. Verder voert eiser aan dat de inzet van AIC waarvoor eiser werkzaam is geweest juist de kwaliteit en doelmatigheid van de zorg ten goede komt. Het besluit van de minister leidt ertoe dat ziekenhuizen in noodsituaties geen medisch specialist meer kunnen inschakelen die gebruik heeft gemaakt van de SOIT. Verder is eiser van mening dat de minister in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij voert in dit verband aan dat de SOIT niet voorziet in een regeling om af te kunnen wijken wanneer een strikte hantering van de SOIT tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg zou leiden. Eiser is in het kader van een bijzondere situatie opgeroepen om incidenteel werkzaamheden te verrichten. Hij dreigt nu de dupe te worden van een te strikte hantering van de regeling.
19. Tijdens de zitting heeft eiser desgevraagd nader toegelicht dat de minister gelet op de in de vorige overweging vermelde beroepsgronden aanleiding had moeten zien om de in artikel 9, eerste lid, van de SOIT gestelde voorwaarden niet aan hem tegen te werpen. De rechtbank vat dit betoog op als een verzoek om artikel 9, eerste lid, van de SOIT in dit concrete geval buiten toepassing te laten en oordeelt daarover als volgt.
20. Gelet op wat eiser heeft aangevoerd kan het betoog van eiser in die zin worden samengevat dat hij van mening is dat het strikt vasthouden aan de zinsnede ‘uitsluitend op basis van een of meer arbeidsovereenkomsten’ in zijn concrete geval tot een onevenredig gevolg leidt dat niet in verhouding staat tot het met het besluit gediende doel. De rechter kan tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift, zoals de SOIT niet als zodanig tegenover een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan verplicht is dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval zo nadelige gevolgen heeft dat die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [3]
21. De rechtbank ziet in de situatie van eiser geen aanleiding om artikel 9, eerste lid, van de SOIT buiten toepassing te laten. Voor zover eiser stelt dat de subsidie ook in zijn geval overeenkomstig de doelstelling van de SOIT is verleend, wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021 [4] waarin uitvoerig is ingegaan op de doelstelling van de SOIT en de vierjaarsregeling. Zoals de Afdeling heeft overwogen, heeft de minister bij het opstellen van een subsidieregeling als de SOIT veel beslissingsruimte. De SOIT is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om voor een bepaalde activiteit subsidie te verlenen. Die activiteit betreft de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst, waarbij duurzame arbeidsverhoudingen tussen zorgaanbieders en de medisch specialisten ontstaan. De situatie als die van eiser, waarin sprake is van pensionering, heeft de wetgever voorzien met de hiervoor onder overweging 17 weergegeven wijziging. Dat de arbeidsovereenkomst van eiser met Bernhoven B.V. automatisch eindigde met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, laat onverlet dat het voor eiser mogelijk was om opnieuw een arbeidsovereenkomst aan te gaan met dezelfde of een andere zorgaanbieder. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn redenering dat ziekenhuizen in noodsituaties geen medisch specialisten meer kunnen inschakelen die gebruik hebben gemaakt van de SOIT. De beroepsgrond slaagt niet.
22. De rechtbank komt tot conclusie dat eiser niet aan artikel 9, eerste lid, van de SOIT heeft voldaan. Dat betekent dat de subsidievaststelling van 2 oktober 2019 onjuist was.
Wist eiser of behoorde hij te weten dat de subsidievaststelling onjuist was?
23. De rechtbank benadrukt dat voor het ontstaan van de bevoegdheid van de minister om de subsidievaststelling in te trekken niet alleen moet komen vast te staan dat de subsidievaststelling onjuist was, maar ook dat eiser wist of behoorde te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Het gaat er dus níet om dat eiser wist of behoorde te weten dat hij niet aan zijn verplichtingen had voldaan, maar dat hij wist of behoorde te weten dat het besluit tot subsidievaststelling, waarin de minister heeft bepaald dat eiser wél aan zijn verplichtingen had voldaan, niet juist was. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat hij de minister vóór de subsidievaststelling op de hoogte had gesteld van zijn werkzaamheden bij AIC en daarover documenten had opgestuurd. Kort daarna heeft de minister, die op de hoogte was van de situatie, de subsidie vastgesteld. Eiser is van mening dat niet aan de voorwaarde van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan.
24. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Zoals hiervoor is aangegeven, heeft eiser de minister voorafgaand aan het besluit tot subsidievaststelling expliciet bevraagd over het voldoen aan de voorwaarden van artikel 9 van Pro de SOIT en heeft eiser naar aanleiding van de reactie van de minister nadere stukken ingestuurd. Daarom komt naar het oordeel van de rechtbank met het oog op het belang van de rechtszekerheid eens te meer betekenis toe aan het besluit, waarin de minister de subsidie heeft vastgesteld en heeft overwogen dat eiser aan zijn verplichtingen heeft voldaan. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat eiser niet wist of behoorde te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Hieruit volgt dat de gevolgen van de door de minister erkende fout voor rekening van de minister en niet van eiser als subsidie-ontvanger moeten komen. De omstandigheid dat het gaat om een groot subsidiebedrag legt op dit punt geen gewicht ten voordele van de minister in de weegschaal. Integendeel, het had de minister juist moeten aanzetten tot het betrachten van een grote mate van zorgvuldigheid bij de vaststelling van de subsidie. Dit betekent dat voor de minister geen bevoegdheid is ontstaan om de subsidievaststelling van 2 oktober 2019 met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb in te trekken of ten nadele van eiser te wijzigen.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank zal gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het besluit van 7 april 2022 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit betekent dat eiser geen subsidie hoeft terug te betalen. De rechtbank veroordeelt de minister verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.998,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en allemaal met een wegingsfactor 1). Ook zal de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht ter hoogte van € 184,- moeten terugbetalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 7 april 2022 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.998, -;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer-Habraken, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.