ECLI:NL:RBOBR:2024:773

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/2635

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. I.L. van Geel),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren, het college

(gemachtigden: N. Pullens en mr. A. Kuijken).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in planschade voor zijn pluimveebedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] .

1.1.

Het college heeft de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade met het besluit van 1 maart 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 september 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing gebleven.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college.

1.4.

Na de zitting heeft de rechtbank twee getuigen opgeroepen. De rechtbank heeft de getuigen op 11 oktober 2023 onder ede gehoord. Nadien heeft de rechtbank aan partijen gevraagd of zij er nog behoefte aan hebben om mondeling op een zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft aangegeven behoefte te hebben aan een nieuwe zitting. Wel heeft de rechtbank eiser nog in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op door het college ingebrachte stukken. Eiser heeft bij brief van 1 november 2023 nadere stukken ingediend. Het college heeft hier bij brief van 16 november 2023 op gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in planschade heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Vooraf

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden:

 Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [vestigingsplaats] met daarop een opfok- en vermeerderingsbedrijf in pluimvee (het pluimveebedrijf). De agrarische activiteiten op het pluimveebedrijf bestonden tot voor kort uit het grootbrengen van kuikens tot kippen. De kuikens werden aan het pluimveebedrijf van eiser geleverd door een opfokorganisatie. Er zijn in Nederland slechts vier van dit soort opfokorganisaties werkzaam.

 Bij besluit van 20 december 2017 heeft de gemeenteraad van de gemeente Someren het bestemmingsplan "Vogelasiel Someren" vastgesteld. Dit plan voorziet op ruim één kilometer afstand tot het pluimveebedrijf in voorzieningen voor dagrecreatie, waaronder een vogelasiel. Ter plaatse was feitelijk al een vogelasiel gevestigd en dit plan maakt een uitbreiding en vernieuwing van dat vogelasiel planologisch mogelijk.

 Eiser heeft het college bij brief van 26 september 2019 verzocht om een tegemoetkoming in planschade. De gestelde schade houdt verband met de kennisgeving van diverse opfokorganisaties aan eiser dat zij vanwege de nabijheid van het vogelasiel en de daarbij behorende risico’s op verspreiding van dierziektes geen kuikens (meer) zullen plaatsen op het pluimveebedrijf van eiser.

 Het college heeft de aanvraag om toekenning van een tegemoetkoming in planschade voorgelegd aan Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). Op 20 november 2020 heeft SAOZ een conceptadvies naar partijen gestuurd waarop eiser heeft gereageerd. De reactie van eiser heeft niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen. Het advies is in januari 2021 definitief geworden. SAOZ heeft de tegemoetkoming in planschade vastgesteld op nihil, omdat het opzeggen van de door eiser genoemde overeenkomsten of het kenbaar maken van afnemers dat zij geen gebruik meer maken van de diensten van het pluimveebedrijf het gevolg is van beslissingen van privaatrechtelijke aard en niet rechtstreeks een ruimtelijk gevolg van de wijziging van de bestemming voor het vogelasiel betreft. De eventuele schade die uit die privaatrechtelijke beslissingen voortvloeit, komt volgens SAOZ niet voor tegemoetkoming op de voet van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in aanmerking.

 Het college heeft het advies van SAOZ aan het primaire besluit ten grondslag gelegd.

4 Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door eiser in de aanvraag van 26 september 2019 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

5 Eiser voert aan dat hij vanwege de vaststelling van het bestemmingsplan "Vogelasiel Someren" in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. Dit bestemmingsplan maakt namelijk een uitbreiding en vernieuwing van een vogelasiel planologisch mogelijk, terwijl het voorgaande bestemmingsplan een vogelasiel niet toestond. Eiser verwijst naar brieven van een drietal opfokorganisaties. Met die brieven hebben de drie opfokorganisaties aan eiser te kennen gegeven dat zij geen kuikens willen leveren aan het pluimveebedrijf vanwege de nabijheid van het vogelasiel en het daarmee samenhangend verhoogd risico op een vogelgriepuitbraak binnen het pluimveebedrijf. Eiser voert aan dat hij voor de levering van kuikens volledig afhankelijk is van de drie opfokorganisaties en dat dit de enige opfokorganisaties in Nederland zijn. Omdat eiser geen kuikens meer geleverd krijgt, is de waarde van de eigendommen van eiser aangetast, omdat deze niet meer kunnen worden gebruikt voor de exploitatie van een pluimveebedrijf, en is sprake van omzetderving, aangezien eiser zijn bedrijf niet meer (in de huidige vorm) kan exploiteren. Volgens eiser is de schade een rechtstreeks gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan “Vogelasiel Someren”. Als dit bestemmingsplan niet zou zijn vastgesteld, dan hadden de opfokorganisaties de levering van dieren aan eiser niet gestopt, zo staat ook in de brieven van de opfokorganisaties. Dit volgt volgens eiser ook uit een van de getuigenverklaringen.

6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het kenbaar maken van opfokorganisaties dat zij geen gebruik meer maken van de diensten van het pluimveebedrijf van eiser het gevolg is van beslissingen van privaatrechtelijke aard en niet rechtstreeks een ruimtelijk gevolg van de wijziging van de bestemming voor het vogelasiel betreft. Tussen de gestelde schade en de planologische wijziging bestaat geen rechtstreeks oorzakelijk verband, nu de overeenkomsten door de opfokorganisaties als gevolg van een bij hen levende, maar niet geobjectiveerde vrees voor besmettingen, zijn opgezegd. Het college stelt namelijk vast dat een concreet en algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs ontbreekt en dat er ook geen sprake is van een anderszins van (rijks)overheidswege voorgeschreven, op het voorzorgsprincipe gebaseerd dringend advies om in een situatie als de onderhavige een bepaalde minimumafstand aan te houden. De schade kan dus niet als een rechtstreeks gevolg van het nieuwe bestemmingsplan aan het college worden toegerekend. De eventuele schade die uit die privaatrechtelijke beslissingen voortvloeit komt daarom niet voor tegemoetkoming in aanmerking. Mocht er daadwerkelijk schade zijn ontstaan door de uitbraak van salmonella of vogelgriep, waarbij aangetoond wordt dat het vogelasiel daarvoor verantwoordelijk is, dan kan dit op grond van artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk wetboek verhaald worden op het schadeveroorzakende bedrijf. Dat is in dit geval het vogelasiel, aldus het college. Daarnaast volgt uit de getuigenverklaringen dat de ligging van het vogelasiel niet de enige reden is voor het niet aangaan van een leveringsovereenkomst. Uit één getuigenverklaring volgt namelijk dat de aanwezigheid van een vogelasiel een duidelijk minpunt is in het totaalplaatje, maar op voorhand niet absoluut beslissend hoeft te zijn. Uit de andere getuigenverklaring volgt volgens het college dat de eis van de opfokorganisatie is dat er geen ander pluimveebedrijf binnen één kilometer mag zitten voor Grandparent Stockdieren. Bij Parent Stock dieren zijn deze eisen minder zwaar. Het vogelasiel is gelegen op 1,1 kilometer afstand tot het bedrijf van eiser, dus daarin kan volgens het college geen dwingende reden gelegen zijn om geen leveringsovereenkomst aan te gaan met het pluimveebedrijf van eiser.

7. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) getuigen opgeroepen. Beide getuigen werken bij twee verschillende opfokorganisaties, in een functie waarbij zij verantwoordelijk zijn voor of wetenschap hebben over leveringsovereenkomsten die hun firma afsluit met derden zoals het bedrijf van eiser. Uit de getuigenverklaringen leidt de rechtbank het volgende af:

 In Nederland zijn vier opfokorganisaties werkzaam. Het is een kapitaalintensieve bedrijfstak met een hoog risico, waardoor er geen nieuwkomers zijn.

 Opfokorganisaties kunnen het opfokken van kuikens uitbesteden aan pluimveebedrijven zoals die van eiser. Dit is uniek voor Nederland. In andere landen is de keten namelijk geïntegreerd, en in België is geen sprake is van een vergelijkbare situatie, omdat daar de broederijen vaak de eigenaar van de opfokdieren zijn.

 Uit een van de getuigenverklaringen volgt dat de opfokorganisatie voor eigen rekening kuikens levert die worden geplaatst bij andere pluimveehouderijen. Deze worden daar opgefokt, en door de opfokorganisatie vervolgens weer afgenomen, als ze gezond zijn. Daarvoor krijgt de pluimveehouder een vergoeding.

 Bij het uitbesteden van het opfokken is voor de opfokorganisaties de ligging van het pluimveebedrijf belangrijk. Uit een van de verklaringen volgt dat de opfokorganisatie als eis stelt dat er geen andere pluimveebedrijven in de buurt mogen zijn gesitueerd van het pluimveebedrijf waaraan zij dieren levert. Deze opfokorganisatie maakt onderscheid tussen Parent Stock-dieren en Grandparent Stock-dieren. Bij Grandparent Stock-dieren mag geen ander pluimveebedrijf binnen een afstand van één kilometer zijn gesitueerd. Bij Parent Stock-dieren zijn de eisen minder zwaar. Dat zijn eisen van de opfokorganisatie zelf.

 Uit de andere getuigenverklaring volgt dat het bedrijf waarvoor de getuige werkt een scan maakt van potentiële pluimveebedrijven waarmee de opfokorganisatie wil samenwerken. In zo’n scan kijkt de opfokorganisatie naar ondernemerschap, naar het pluimveebedrijf zelf, de stallen, de algemene kwaliteit, en verder onder meer of in het verleden salmonella is opgetreden bij het pluimveebedrijf. De opfokorganisatie vraagt zich met de scan steeds af of zij een investering wil plegen bij het pluimveebedrijf.

 Uit een van de getuigenverklaringen volgt dat de opfokorganisatie voor wie de getuige werkt een vogelasiel absoluut ziet als een risico. Uit de andere getuigenverklaringen volgt dat de opfokorganisatie voor wie de getuige werkt de omstandigheid dat een vogelasiel nabij het pluimveebedrijf van eiser is gesitueerd ziet als een minpunt in de scan van een pluimveebedrijf, maar kan daaruit niet worden afgeleid dat als het vogelasiel er niet zou zitten, de opfokorganisatie zonder meer niet in zee zou zijn gegaan met het pluimveebedrijf van eiser. De aanwezigheid van een vogelasiel is voor deze opfokorganisatie wel een heel duidelijke min in het totaalplaatje.

 Uit een van de getuigenverklaringen volgt dat de opfokorganisatie voor wie deze getuige werkt in het verleden een leveringsovereenkomst had met het pluimveebedrijf van eiser, maar dat niet bekend is wanneer deze overeenkomst is beëindigd. Het totaalplaatje van het pluimveebedrijf is de reden geweest voor het niet (opnieuw) aangaan van een overeenkomst. Uit de andere getuigenverklaring volgt dat het de getuige niet bekend is of de opfokorganisatie voor wie hij werkt een overeenkomst heeft (gehad) met het pluimveebedrijf van eiser.

8. De rechtbank overweegt het volgende. Voor het toekennen van een tegemoetkoming in planschade is vereist dat de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schade en het nieuwe planologische regime vereist^[1], wat wil zeggen dat de schade in een zodanig nauw verband met het nieuwe bestemmingsplan moet staan, dat de schade het college, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een rechtstreeks gevolg van het nieuwe bestemmingsplan kan worden toegerekend.^[2]

9. Een tegemoetkoming in geleden planschade is een vorm van nadeelcompensatie van een rechtmatige overheidsdaad. De rechtbank maakt bij het vaststellen van de aanwezigheid van het causale verband twee stappen: is er een conditio sine qua non (csqn)-verband (is er maar één factor waardoor schade wordt geleden of zijn er meerdere factoren?) en wat is de omvang van de aansprakelijkheid (welke schadeposten en welke schadeomvang kunnen de overheid worden toegerekend?).

10. In dit geval lijdt eiser strikt genomen geen schade door de wijziging van het bestemmingsplan zelf, maar lijdt hij schade door de keuze van de opfokorganisaties om de bestaande overeenkomst op te zeggen dan wel geen (nieuwe) overeenkomst aan te gaan. Het nieuwe bestemmingsplan dwong de opfokorganisaties echter niet tot het maken van die keuze. Het bestemmingsplan maakt wel de komst van een vogelasiel mogelijk. Uit de getuigenverklaringen blijkt naar het oordeel van de rechtbank in een voldoende redelijke mate van waarschijnlijkheid dat de aanwezigheid van een vogelasiel invloed heeft op opfokorganisaties bij de selectie van pluimveebedrijven. In zoverre is er een csqn-verband (en wordt voldaan aan de eerste noodzakelijke voorwaarde voor toekenning van een tegemoetkoming in geleden planschade).

11. Kan deze schade wel volledig aan de overheid worden toegerekend? De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit bij de beantwoording van deze vraag in onvoldoende mate rekening heeft gehouden met de omstandigheden van het geval. De rechtbank noemt een aantal omstandigheden die van belang zijn bij de toerekening:

 de selectie van opfokbedrijven is een ondernemersbeslissing van de opfokorganisaties. Naast de aanwezigheid van een vogelasiel zijn bij de selectie andere elementen van een potentieel opfokbedrijf van belang.

 Bovendien valt niet uit te sluiten dat de aanwezigheid van een vogelasiel in de toekomst een meer doorslaggevende rol gaat spelen of juist een minder prominente rol (bijvoorbeeld als er een goed, breed geaccepteerd vaccin tegen vogelgriep is ontwikkeld). De vrees voor verspreiding van dierziektes speelt een belangrijke rol maar deze vrees is niet overal even hard aanwezig en is evenmin vertaald in harde, eenduidige selectiecriteria. Een getuige heeft aangegeven dat hierbij een harde grens wordt getrokken van één kilometer bij Grandparent Stock-dieren, maar de grens is al minder hard bij Parent-stock dieren. De rechtbank neemt ook in aanmerking dat eiser ook zou kunnen omschakelen naar een reguliere pluimveehouderij (vleeskuikens of leghennen).

 Ook de kennis over verspreidingsrisico’s zal een rol spelen. Dit wordt bevestigd in de reactie van het college op de getuigenverklaringen waarin twijfels worden geuit over de overdraagbaarheid van vogelgriep door de lucht.

 Eiser heeft in zijn reactie op de getuigenverklaring enkele andere relevante omstandigheden genoemd: de kring van opfokorganisaties is beperkt (er zijn maar vier organisaties in Nederland) en er zijn ook maar weinig opfokbedrijven. Het is een kleine kring en het is een zeer kapitaalintensieve markt.

 Tot slot staat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een vogelasiel op deze locatie uit het oogpunt van vogelgriep en de eventuele gevolgen van het bestemmingsplan voor de agrarische bedrijven in de omgeving, waaronder die van eiser, vast na de uitspraak van de Afdeling^[3]op het beroep van eiser tegen het bestemmingsplan op juist dit punt. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat het bedrijf van eiser in het verleden wel door een opfokorganisatie is geselecteerd, ondanks de illegale aanwezigheid van het vogelasiel op dat moment.

12. De rechtbank acht het onder de hierboven geschetste omstandigheden in dit specifieke geval niet redelijk dat de door eiser geleden schade volledig aan de gemeente wordt toegerekend. Daarvoor is de selectie van opfokbedrijven te veel een ondernemersbeslissing en zijn de criteria voor deze selectie niet geheel objectief en wetenschappelijk onderbouwd. Anderzijds acht de rechtbank het evenmin redelijk dat eiser met lege handen achterblijft en geen enkele aanspraak kan maken op enige tegemoetkoming. Duidelijk is dat de aanwezigheid van het vogelasiel wel een rol speelt en dat de invloed van dat asiel bepalend kan zijn in een kleine kapitaalintensieve markt. Met andere woorden, deze zaak leent zich niet voor een ‘alles of niets’-benadering. Welke benadering past dan wel? Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in de rede om in dit specifieke geval een toerekening naar redelijkheid toe te passen waarbij het antwoord op de vraag aan welke gebeurtenis of gebeurtenissen de schade moet worden toegerekend, afhangt van diverse factoren en de omstandigheden van het geval. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat door de positieve bestemming van het vogelasiel op zijn minst een risico voor eiser is geschapen, dat zich vervolgens heeft verwezenlijkt. Dit heeft het college in het bestreden besluit op bezwaar niet onderkend. In zoverre slaagt de beroepsgrond. Overigens acht de rechtbank het redelijk om de omvang van de schade te relateren aan de kosten van omschakeling van een pluimveehouderij van bijvoorbeeld Grandparent-stock dieren naar een andere categorie (bijvoorbeeld vleeskuikens).

Redelijke termijn

13. De vraag of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser. In beginsel is in dit geval, waarin de bezwaarfase is gevolgd, een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift.^[4]Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens te worden bezien of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.

14. De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift (12 april 2021). Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn bijna 3 jaren verstreken. Al is het geen gemakkelijke zaak, de rechtbank heeft in dit geval geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de lengte van de gehele procesgang langer dan twee jaar zou mogen duren. De redelijke termijn is aldus met 11 maanden overschreden. Uitgaande van een uit de jurisprudentie af te leiden vergoeding van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiser toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 1.000,00. Deze schade moet volledig worden toegerekend aan de rechtbank. Daarom zal de rechtbank de Staat opdragen deze schade te vergoeden.

Conclusie en gevolgen

15. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak binnen twaalf weken na dagtekening van deze uitspraak.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.062,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen op de zittingen inclusief het bijwonen van het getuigenverhoor en ½ punt voor de reactie naar aanleiding van het getuigenverhoor, met een waarde per punt van € 875,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 183,00 vergoedt;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser, vastgesteld op € 3.062,50;
veroordeelt de Staat tot betaling aan eiser van een schadevergoeding van € 1.000,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.J.A.B. Elsman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Toekenning gedeeltelijke planschade door legalisatie vogelasiel nabij pluimveebedrijf