Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 24/2537, 24/2659, 24/2708, 24/2709, 24/2712, 24/2844 en 24/3941
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2025 in de zaken tussen
1. [eisers 1]
,(SHE 24/2537)
(gemachtigde: [naam] )
2.[eisers 2] , (SHE 24/2659)
3. [eisers 3] .(SHE 24/2708)
(gemachtigden: mr. T.I.P. Jeltema en mr. S. Huijbers)
4.[eisers 4] , (SHE 24/2709)
(gemachtigden: mr. A. Collignon en mr. C.C. van Druten)
5.[eisers 5] , (SHE 24/2712)
6. [eisers 6](SHE 24/2844)
(gemachtigde [naam] )
7.[eisers 7] (SHE 24/3941)
allen uit Eindhoven, gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college
(gemachtigden: mr. A.M. Huiswoud, J.J.B. Lodewijks en L.J.L. van den Oever).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit van het college ten aanzien van het instellen van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025 (het verkeersbesluit). Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank hun beroepen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het verkeersbesluit onzorgvuldig is voorbereid ten aanzien van de gemaakte belangenafweging voor het gedeelte van het bedrijvengebied ‘De Kade’ dat binnen de Ring ligt. Het verkeersbesluit kan voor zover het gaat om dit bedrijvengebied niet in stand blijven. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat het verkeersbesluit wel in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het verkeersbesluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Onder 5 staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft in het verkeersbesluit van 4 juni 2024 besloten tot het instellen van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025.
2.1.
Eisers hebben hiertegen afzonderlijk beroep ingesteld. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 8 april 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers onder nummer 1, 3 en 4 en de gemachtigden van het college. Eiseres 5, die tevens de gemachtigde is van eiseres 6, heeft zich voor de zitting afgemeld. Verder waren aanwezig namens eisers 2 [naam] en eiser 7. Ter zitting hebben ook andere vertegenwoordigers van partijen het woord gevoerd.
Feiten en omstandigheden
3. Bij besluit van 15 mei 2007 [1] heeft het college met ingang van 1 juli 2007 besloten tot het instellen van een milieuzone voor de binnenstad van de gemeente Eindhoven. In de milieuzone werden alleen schone (nieuwere) vrachtwagens toegelaten met een euronorm van minimaal 4 of minimaal 2 of 3, mits voorzien van een gecertificeerd roetfilter. Deze milieuzone omvatte het gebied binnen de Ring van de gemeente Eindhoven. Ventwegen van de Ring aan de centrumzijde vielen daarbij in de milieuzone, met uitzondering van ventwegen ter hoogte van de Beukenlaan en de Hugo van der Goeslaan. In dit besluit is destijds onderbouwd waarom de zone ook een deel van bedrijventerrein ‘De Kade’ (Campina) omvat. Omdat de uitstralingseffecten van deze zone ten aanzien van de luchtkwaliteit aanzienlijk groter zijn dan bij de keuze voor een kleiner gebied is de milieuzone begrensd door de Ring. Het besluit is uitgevoerd door middel van het bord C7, vrachtwagenverbod, waardoor het in beginsel voor iedere vrachtwagen verboden was om in de milieuzone te rijden. Schonere vrachtwagens waarvoor het verbod niet gold, konden een ontheffing vragen om in de milieuzone te rijden.
3.1.
Op 11 november 2019 [2] is de landelijke harmonisatie inzake milieuzones gepubliceerd, waarin de mogelijkheid is opgenomen om per 1 januari 2025 een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s in te voeren.
3.2.
In het BO-MIRT [3] in 2019 is afgesproken dat in de provincie Noord-Brabant toegewerkt wordt naar het instellen van 5 tot 12 nul-emissiezones Stadslogistiek in gemeenten en dat de provincie de gemeenten daarin ondersteunt.
3.3.
Op 16 september 2020 heeft de raad van de gemeente Eindhoven de ambitie vastgesteld om in 2030 in het gebied binnen de Ring een nul-emissiezone voor alle mobiliteit in te stellen.
3.4.
Bij besluit van 25 november 2020 [4] heeft het college het verkeersbesluit van 15 mei 2007 met ingang van 1 januari 2021 gewijzigd in een verkeersbesluit voor vrachtverkeer én bussen. De omvang van de milieuzone is daarbij ongewijzigd gebleven.
3.5.
In 2021 heeft het college samen met het Rijk, diverse gemeenten en vertegenwoordigende partijen uit het bedrijfsleven diverse afspraken vastgelegd in de landelijke Uitvoeringsagenda Stadslogistiek (UAS). De UAS, ondertekend op 9 februari 2021, is een concrete uitwerking van het landelijke Klimaatakkoord van 28 juni 2019 waarin de invoering van een nul-emissiezone voor stadslogistiek per 1 januari 2025 in 30 tot 40 gemeentes is opgenomen.
3.6.
Het college heeft op 18 juli 2023 op grond van artikel 3:10, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten tot het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Een ontwerp van het verkeersbesluit heeft tussen 7 november en 18 december 2023 ter inzage gelegen. De zienswijzen die hierop zijn binnengekomen zijn in de ‘Nota van beantwoording zienswijzen ontwerp verkeersbesluiten nul-emissiezone en milieuzone’ van een reactie voorzien.
Het verkeersbesluit
3.7.
Met het verkeersbesluit heeft het college besloten een nul-emissiezone in te voeren door een zonaal uitgevoerde geslotenverklaring voor bedrijfs- en vrachtauto’s, met uitzondering van emissieloze voertuigen in te stellen door middel van het plaatsen van de borden model C22c met onderbord C22c1 en borden model C22d volgens bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990). Deze gesloten verklaring geldt voor alle straten gelegen binnen de Ring van Eindhoven. Het college heeft verder besloten tot opheffing van de geslotenverklaring vanwege de milieuzone voor vrachtauto’s met een dieselmotor door middel van het verwijderen van de onderborden model C22a9 en het plaatsen van de onderborden model C22a7 onder de reeds geplaatste borden C22a volgens bijlage 1 van het RVV 1990. In het verkeersbesluit heeft het college verder bepaald dat aanvullend op de wettelijke overgangsregeling voor vrachtwagens zoals bedoeld in artikel 86e, vijfde lid, onder c van de RVV 1990 ook overige vrachtauto’s, zijnde niet oplegger-trekkers met emissieklasse 6 met een datum eerste toelating vanaf 1 januari 2017 tot 1 januari 2020, tot 1 januari 2028 toegang hebben tot de nul-emissiezone door middel van een algemene ontheffing.
Beoordeling door de rechtbank
Is eiser 7 ontvankelijk in zijn beroep?
4. Eiser heeft op 18 november 2024 een bezwaarschrift ingediend bij het college. Met toepassing van artikel 6:15 van de Awb heeft het college dit bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift doorgestuurd naar de rechtbank. Omdat het hier gaat om een verkeersbesluit dat met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand is gekomen, stond tegen het verkeersbesluit van 4 juni 2024 geen bezwaar, maar uitsluitend beroep open.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat het verkeersbesluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt door middel van plaatsing in het Gemeenteblad van 4 juni 2024. Daarbij wijst de rechtbank erop dat dit volgt uit artikel 3:42 van de Awb waarin staat dat bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door middel van een openbare kennisgeving geschiedt, zoals in dit geval door middel van publicatie in het elektronisch beschikbare Gemeenteblad. Eiser 7 had dus uiterlijk op 16 juli 2024 beroep moeten instellen, maar hij heeft dit niet gedaan. [5]
4.2.
Als iemand een beroepschrift te laat indient, moet de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaren. Alleen als het niet tijdig indienen van het beroepschrift verontschuldigbaar is, laat de rechtbank niet-ontvankelijk verklaring op grond van die te late indiening achterwege. [6] Eiser stelt dat hij pas op de hoogte kwam van het besluit toen hij een brief kreeg van de gemeente Eindhoven waarin hij geïnformeerd werd over de nul-emissiezone. Hij is pas recent eigenaar geworden van een bestelauto.
4.3.
In dat wat eiser aanvoert ziet de rechtbank geen verontschuldigbare reden voor het te laat indienen van zijn beroepschrift. Eiser is door de gemeente Eindhoven geïnformeerd over de nul-emissiezone toen hij zich registreerde als eigenaar van een bedrijfsauto. Dit doet er echter niet aan af dat het verkeersbesluit al op 4 juni 2024 op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat eiser toen al beroep had moeten instellen. Dat het besluit toen mogelijk nog geen impact op hem had omdat hij nog geen bedrijfsauto had, maakt niet dat hij nadien nog beroep kan instellen. Het beroep van eiser 7 is dus niet-ontvankelijk.
Zijn eisers 2, 5 en 6 belanghebbenden?
4.4.
Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de eisers 2, 5 en 6 geen belanghebbenden zijn omdat zij niet rechtstreeks in hun belang worden getroffen, aangezien het verkeersbesluit niet geldt voor personenauto’s. Daarnaast is volgens het college het enkele feit dat er voor eventueel onderhoud van hun eigendommen externen moeten worden ingehuurd, die in beginsel niet zouden voldoen aan het verkeersbesluit en daardoor gezocht moet worden naar andere partijen met daarbij volgens eisers hogere kosten, niet een zodanig bijzonder, individueel van andere weggebruikers te onderscheiden belang dat maakt dat ze als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Hier is volgens het college meer sprake van een afgeleid belang.
4.5.
Zoals overigens ook door eiseres 3 terecht is betoogd, betreft dit verkeersbesluit een besluit dat gaat over het al dan niet toestaan van activiteiten die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. Met dit verkeersbesluit worden immers nog uitsluitend emissieloze bedrijfs- en vrachtauto’s binnen de Ring toegestaan. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022 waarin is overwogen dat een besluit op grond van de Wegenverkeerswet onder omstandigheden als een omgevingsrechtelijke zaak kan worden beschouwd. [7] De rechtbank beschouwt het verkeersbesluit ook als een omgevingsrechtelijk besluit. Daarom kan aan belanghebbenden niet worden tegengeworpen dat zij geen zienswijze over het ontwerpbesluit hebben ingediend. Voor niet-belanghebbenden geldt dat zij ook beroep kunnen instellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten, als zij een zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit of hen niet verweten kan worden dat zij dit niet hebben gedaan. [8] Eisers 2, 5 en 6 zijn inwoners binnen de Ring respectievelijk de vertegenwoordiger daarvan. Reeds om die reden kan niet worden volgehouden dat zij geen belanghebbenden zijn bij dit verkeersbesluit. Het verkeersbesluit beoogt de leefomgeving van in het bijzonder inwoners van Eindhoven te verbeteren en het raakt hen in die zin rechtstreeks. Daarbij komt dat, voor zover de rechtbank heeft kunnen vaststellen, in ieder geval eisers 2 en 5 ook een zienswijze hebben ingediend, zodat, zelfs al zouden ze niet-belanghebbend zijn, zij op grond van voormelde jurisprudentie toch ontvankelijk zouden zijn. Het verweer dat eisers 2, 5 en 6 niet ontvankelijk zijn, slaagt dus niet. Wel brengt het college terecht naar voren dat dit verkeersbesluit niet gaat over personenauto’s. De rechtbank zal dus niet ingaan op het betoog van eisers 2 voor zover het gaat over het weren van personen-dieselauto’s.
Is het besluit zorgvuldig voorbereid ten aanzien van het feitelijk effect op het milieu?
4.6.
Eisers 1 betogen dat het college het verkeersbesluit heeft genomen op basis van onvolledige en onbetrouwbare rapportages. Zij wijzen er verder op dat de meetpunten voor luchtkwaliteit binnen en buiten de Ring sinds 2018 geen duidelijk verschil laten zien en eisers 3 wijzen erop dat met de nul-emissiezone slechts beperkte milieuwinst wordt behaald en dat de grootste milieuwinst wordt behaald door beperkingen op de Ring zelf en de Geldropseweg te treffen. Over dit betoog overweegt de rechtbank het volgende.
4.7.
Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college op grond van het rapport van bureau CE Delft [9] concluderen dat van de invoering van de zero-emissie voor deze categorie motorvoertuigen een positief effect op de luchtkwaliteit binnen de Ring te verwachten valt door vermindering van fijnstof en CO2-uitstoot ter plaatse. Het betoog van eisers 2 dat de productie van elektrische motorvoertuigen op zichzelf ook een belasting voor het milieu kan vormen doet er niet aan af dat van het gebruik van elektrische motorvoertuigen binnen de Ring wel degelijk een positief effect te verwachten is op de luchtkwaliteit voor de inwoners van Eindhoven. Datzelfde geldt voor het betoog van eisers 1 dat houtstook en CV-ketels vervuilender zijn dan diesel euro 5 vrachtwagens en bestelbussen. De rechtbank sluit niet uit dat de luchtkwaliteit mogelijk niet op alle plekken binnen de Ring even veel zal verbeteren. Eisers 3 betogen terecht dat de Ring zelf ook als een bron vervuiling wordt gezien. Inwoners die direct naast de Ring wonen zullen dus ook mogelijk een minder grote verbetering ervaren. Echter, naar het oordeel van de rechtbank zal er hoe dan ook een positief effect zijn. Eisers 1 hebben gewezen op metingen die huns inziens aantonen dat de bestaande milieuzone waarbij vervuilende dieselvrachtwagens en bestelbussen geweerd worden, slechts een beperkt effect hebben op de luchtkwaliteit. De rechtbank merkt hierover op dat het instellen van een milieuzone zonder adequate handhaving niet tot de beoogde milieuverbetering zal leiden. Zoals de rechtbank verderop zal bespreken is er lange tijd door het college een beleid gevoerd waarbij het niet naleven van de reeds bestaande milieuzone slechts beperkt is gehandhaafd en dat beleid is zelfs ook zo gecommuniceerd naar bepaalde partijen. Daarmee valt te verwachten dat de ingestelde milieuzone minder effect heeft gehad op de luchtkwaliteit dan die had kunnen hebben bij adequate handhaving. Echter, dit vormt geen grond om te concluderen dat het college de grenzen van zijn beoordelingsruimte tot het instellen van een nul-emissiezone in dit opzicht heeft overschreden of dat het verkeersbesluit in dit opzicht onzorgvuldig is voorbereid. Gelet op het voorgaande, is voldaan aan het in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 gestelde vereiste dat het verkeersbesluit een feitelijk effect op het milieu moet hebben. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met deze maatregel een milieubelang wordt gediend [10] . Dat het verkeersbesluit in dit opzicht onzorgvuldig is voorbereid of dat de grenzen van de beoordelingsruimte ten aanzien van het feitelijk effect op het milieu zijn overschreden volgt de rechtbank dus niet. De betogen slaagt niet.
Is het verkeersbesluit zorgvuldig voorbereid ten aanzien van de belangenafweging voor eisers 2, 5 en 6 en pakt het verkeersbesluit voor hen onevenredig uit?
4.8.
Eisers 2, 5 en 6 betogen dat het besluit voor hen onevenredig uitpakt omdat zij vrezen dat het onderhoud van een woning duurder wordt doordat dienstverleners de woning niet goed meer kunnen bereiken. Eiseres 6 betoogt dat zij in haar keuzevrijheid wordt beperkt en mogelijk niet meer kan doorgaan met haar voorkeursleveranciers.
4.9.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden uitgesloten dat eisers enige economische nadelige gevolgen kunnen ondervinden van het verkeersbesluit. Echter in dat wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank, rekening houdend met de beleidsruimte die het college heeft, onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat het verkeersbesluit in dit opzicht onvoldoende zorgvuldig is voorbereid of dat het verkeersbesluit tot een onevenredig nadeel leidt ten opzichte van de doelen die met het verkeersbesluit worden gediend. Daarbij wijst de rechtbank erop dat het college bij het verkeersbesluit een belangenafweging heeft gemaakt waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De bestuursrechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Daarbij komt dat het verkeersbesluit vergezeld gaat van een pakket aan maatregelen die voorzien in enerzijds een ruime overgangsperiode voor het verkeersbesluit en anderzijds diverse ontheffingsmogelijkheden waarvan aangenomen kan worden dat daarmee eventuele nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor particulieren als eiseres 2, 5 en 6 in voldoende mate worden geadresseerd. Het betoog van eisers 2, 5 en 6 slaagt daarom niet en daarmee is hun beroep ongegrond.
Is het verkeersbesluit zorgvuldig voorbereid ten aanzien van de belangenafweging voor eisers 1, 3 en 4?
4.10.
Eisers 1, 3 en 4 zijn allemaal ondernemers die hun bedrijf binnen de Ring uitoefenen. Eisers 1 doen dit op het bedrijventerrein aan de Hallenweg, gelegen op enige afstand binnen de Ring. Eisers 3 en 4 zijn bedrijven (of vertegenwoordigers daarvan) gelegen in het Bedrijvengebied ‘De Kade’ dat deels binnen en deels buiten de Ring is gelegen en aan beide kanten aan de Ring grenst. Alvorens in te gaan op hun betogen ten aanzien van de zorgvuldige voorbereiding en de belangenafweging, zal de rechtbank stilstaan bij de omvang van de nul-emissiezone en de vraag of met de nul-emissiezone de bestaande milieuzone is uitgebreid.
Omvang nul-emissiezone
4.11.
Eisers 3 en 4 voeren aan dat met de huidige nul-emissiezone de oorspronkelijke milieuzone met bedrijventerrein ‘De Kade’ is uitgebreid. Zij wijzen erop dat zij dus altijd al uitgezonderd waren van de milieuzone en dat het onevenredig is om hierin nu verandering aan te brengen. Volgens het college klopt dit niet en is de huidige nul-emissiezone een voortzetting van de al in 2007 ingestelde milieuzone. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
4.12.
Zoals blijkt uit de besluitvorming die is geschetst in rechtsoverweging 3 van deze uitspraak, maakte het deel van bedrijventerrein ‘De Kade’ dat binnen de Ring ligt, altijd al deel uit van de bestaande milieuzone. Met het huidige verkeersbesluit wordt de bestaande milieuzone dus niet uitgebreid. In de praktijk werd echter een deel van de milieuzone uit 2007 niet gehandhaafd. Dit leidt de rechtbank af uit het Raadsvoorstel vervolgaanpak Nul-emissiezone binnen de Ring [11] . Hierin staat het volgende: “
Het verkeersbesluit Milieuzone (2007) besloeg het hele gebied binnen de Ring. Door bestuurlijke afspraken met organisaties uit het bedrijfsleven en met Bedrijvenkontakt De Kade is toen besloten om het handhavingsgebied voorlopig te beperken tot globaal het gebied ten zuiden van het spoor (rood), Tongelre binnen de Ring uit te sluiten van handhaving en het bedrijventerrein De Kade buiten de milieuzone te houden (blauw)., Verkeers-juridisch klopt deze situatie niet; door een goede communicatie is er de afgelopen 11 jaar slechts incidenteel verwarring geweest over het onderscheid van de gebieden van handhaving en gedogen. Op raadsvragen heeft het college destijds geantwoord dat de extra inspanning van handhaving niet opweegt ten opzichte van de opbrengst in verbetering van luchtkwaliteit. In het perspectief van een nul-emissiezone binnen de Ring en het verder autoluw maken van het centrum is het een logische stap om het handhavingsgebied op korte termijn één op één af te stemmen met de feitelijke begrenzing. Bedrijventerrein De Kade valt daarmee nog altijd buiten de milieuzone. Voor de vergroting van het handhavingsgebied kiezen we voor een zorgvuldige communicatie met een gewenningsperiode van vier maanden vanaf 1 januari 2021; vanaf 1 -5-2021 wordt effectief gehandhaafd, en zo nodig beboet. In het toegevoegde handhavingsgebied staan circa 110 vrachtwagens geregistreerd in de emissieklassen 0 t/m 3 (RDW). Eigenaren van deze vrachtauto's zullen maatregelen moeten nemen om aan de toegangseisen te voldoen. Ook voor hen geldt: het bestaande ontheffingenbeleid voor de milieuzone blijft van kracht.”. Verder op pagina 16 in het raadsvoorstel wordt een tijdslijn gegeven:
“2021 1 januari 2021: Uitbreiding handhavingsgebied tot gehele milieuzone binnen de Ring exclusief De Kade (eerste vier maanden, tot 1 mei 2021 gewenningsperiode) (…)
Het verkeersbesluit Milieuzone (2007) besloeg het hele gebied binnen de Ring. Door bestuurlijke afspraken met organisaties uit het bedrijfsleven en met Bedrijvenkontakt De Kade is toen besloten om het handhavingsgebied voorlopig te beperken tot globaal het gebied ten zuiden van het spoor (rood), Tongelre binnen de Ring uit te sluiten van handhaving en het bedrijventerrein De Kade buiten de milieuzone te houden (blauw)., Verkeers-juridisch klopt deze situatie niet; door een goede communicatie is er de afgelopen 11 jaar slechts incidenteel verwarring geweest over het onderscheid van de gebieden van handhaving en gedogen. Op raadsvragen heeft het college destijds geantwoord dat de extra inspanning van handhaving niet opweegt ten opzichte van de opbrengst in verbetering van luchtkwaliteit. In het perspectief van een nul-emissiezone binnen de Ring en het verder autoluw maken van het centrum is het een logische stap om het handhavingsgebied op korte termijn één op één af te stemmen met de feitelijke begrenzing. Bedrijventerrein De Kade valt daarmee nog altijd buiten de milieuzone. Voor de vergroting van het handhavingsgebied kiezen we voor een zorgvuldige communicatie met een gewenningsperiode van vier maanden vanaf 1 januari 2021; vanaf 1 -5-2021 wordt effectief gehandhaafd, en zo nodig beboet. In het toegevoegde handhavingsgebied staan circa 110 vrachtwagens geregistreerd in de emissieklassen 0 t/m 3 (RDW). Eigenaren van deze vrachtauto's zullen maatregelen moeten nemen om aan de toegangseisen te voldoen. Ook voor hen geldt: het bestaande ontheffingenbeleid voor de milieuzone blijft van kracht.”. Verder op pagina 16 in het raadsvoorstel wordt een tijdslijn gegeven:
“2021 1 januari 2021: Uitbreiding handhavingsgebied tot gehele milieuzone binnen de Ring exclusief De Kade (eerste vier maanden, tot 1 mei 2021 gewenningsperiode) (…)
2025 Invoering Nul-emissiezone bedrijfs- en vrachtwagens, bussen en touringcars en een milieuzone voor diesel personenauto’s vanaf emissieklasse 5 binnen de Ring, beide inclusief De Kade;”
Op pagina 9 van het raadsvoorstel is het gebied binnen de Ring waar niet wordt gehandhaafd als volgt aangeduid:
De rechtbank stelt vast dat het gebied wordt begrensd door de straten: Ruysdaelbaan, Willem van Konijnenburglaan, Tongelresestraat, Kanaaldijk-zuid, Breitnerstraat, Lucas Gasselstraat en Dirk Boutslaan, de Hugo van der Goeslaan en de Jeroen Boschlaan (de Ring zelf).
4.13.
De rechtbank leidt hieruit af dat de Milieuzone uit 2007 ook het bedrijventerrein De Kade, voor zover dit was gelegen binnen de Ring, omvatte maar dat op dit bedrijventerrein werd afgezien van handhaving van dit verkeersbesluit. Pas vanaf 1 mei 2021 werd bestuurlijk besloten effectief te gaan handhaven op de gehele milieuzone, maar daarbij werd nog steeds van handhaving afgezien voor wat betreft het bedrijventerrein ‘De Kade’. Verwarrend is dat hiermee wel de suggestie wordt gewekt dat bedrijventerrein ‘De Kade’ nimmer onder de bestaande milieuzone binnen de Ring zou hebben gevallen, althans dat voor dit bedrijventerrein een uitzondering werd gemaakt in samenspraak met Bedrijvenkontakt De Kade.
4.14.
De rechtbank trekt uit het voorgaande de conclusie dat de huidige nul-emissiezone met dit verkeersbesluit niet uitgebreid wordt ten opzichte van de bestaande milieuzone. Voor betrokken ondernemers van bedrijventerrein ‘De Kade’ is echter voorstelbaar dat dit niet duidelijk was. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in het raadsvoorstel handhaving en de invoering van de milieuzone door elkaar lijken te lopen. Feitelijk was er dus wel sprake van een milieuzone en een juridisch te handhaven verkeersbesluit. Echter, de naleving van deze milieuzone werd structureel voor wat betreft bedrijventerrein ‘De Kade’, en tot mei 2021 ook voor sommige andere gebieden binnen de Ring, niet gehandhaafd. Deze situatie valt vanuit rechtsgelijkheid en de beginselplicht tot handhaving niet goed uit te leggen. Daarnaast wordt door het instellen van een milieuzone die vervolgens structureel niet wordt gehandhaafd afbreuk gedaan aan de effectiviteit van het verkeersbesluit. Dat dit in verkeers-juridische zin niet helemaal klopt is dus voorzichtig uitgedrukt. Het is onjuist. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat tegen een verkeersbesluit wel rechtsbescherming wordt geboden, maar tegen het wijzigen of beëindigen van een handhavings- of gedoogbeleid géén rechtsbescherming wordt geboden. De vraag is vervolgens wat dit betekent voor de rechtmatigheid van dit verkeersbesluit dat voor eisers 3 en 4 een veel verdere strekking heeft dan de eerdere milieuzone die op het bedrijventerrein nooit werd gehandhaafd (en waarvan eisers 3 en 4 dus ook nooit nadelige gevolgen hebben ondervonden).
4.15.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de gevolgen van de milieuzone voor eisers 3 en 4 onderschat. Het college had het gedoogbeleid moeten betrekken bij de belangenafweging. Het college heeft in de belangen van bedrijventerrein ‘De Kade’ kennelijk altijd aanleiding gezien om de bedrijven tegemoet te komen voor wat betreft het niet handhaven van de milieuzone. De bestaande milieuzone gold voor hen slechts op papier. Dit maakt dat van het college verwacht mocht worden dat het in het bijzonder ten aanzien van dit bedrijventerrein de nodige kennis zou vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen bij dit verkeersbesluit.
4.16.
Daar geeft het verkeersbesluit onvoldoende blijk van. Het verkeersbesluit stelt het bedrijventerrein ‘De Kade’ gelijk aan andere bedrijventerreinen binnen de Ring en stelt dat het gebied vrijwel geen industriële activiteiten meer kent, maar voornamelijk detailhandel. Verder wijst het college voor wat betreft eiseres 4 op de mogelijkheid om een ontheffing te vragen indien elektrische voertuigen met een haakarm niet beschikbaar zijn. Ook wijst het college erop dat de betrokken bedrijven zich al sinds het besluit van de gemeenteraad in 2020 op dit besluit hadden kunnen voorbereiden en dat de bedrijvengebieden steeds meer omringd worden door woningen.
4.17.
Het college heeft echter verzuimd om zelf voor het nemen van het verkeersbesluit op zorgvuldige wijze na te gaan of het besluit voor deze belanghebbenden geen onevenredige gevolgen heeft zoals het college die kennelijk eerder wel zag toen het besloot om de milieuzone voor (bezoekers van) eisers 3 en 4 niet te handhaven. Dit verdraagt zich ook niet goed met de eerder in het raadsvoorstel gelegde nadruk op samenspraak of en hoe de milieuzone en de nul-emissiezone mogelijk zou worden gemaakt in dit bedrijvengebied. Het verkeersbesluit geeft er onvoldoende blijk van dat het voldoende heeft geïnventariseerd wat voor soort bedrijven er zijn gevestigd, hoe zij door dit besluit worden geraakt of de eventuele nadelen wel kunnen worden weggenomen met ontheffingen. En, als de gevolgen van het verkeersbesluit niet kunnen worden gemitigeerd, of dit nog evenredig is in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen. Hierbij zou zwaar moeten wegen dat dit bedrijventerrein grenst aan de Ring waar geen nul-emissiezone geldt. Dit betekent dat het betoog van eisers 3 en 4 slaagt. Het verkeersbesluit, voor zover het gaat om de instelling van de nul-emissie zone op het bedrijvengebied ‘De Kade’ binnen de Ring, is onzorgvuldig voorbereid en komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal de overige beroepsgronden van eisers 3 en 4 die zien op de gemaakte belangenafweging, niet beoordelen omdat eerst het college deze belangen beter zal moeten inventariseren en zal moeten wegen.
4.18.
Voor eisers 1 komt de rechtbank tot een andere conclusie. Eisers 1 zijn, naar zij zelf stellen, of werkzaam in, of huurder of eigenaar van een pand op de Hallenweg in Eindhoven. Net als bedrijventerrein ‘De Kade’ is de Hallenweg altijd binnen de bestaande milieuzone gevallen. Anders dan het bedrijventerrein ‘De Kade’ is het gebied altijd ook binnen de zone gevallen waarin wel gehandhaafd werd. Uit het eerder aangehaalde raadsvoorstel volgt niet dat de Hallenweg op dit vlak een uitzonderingspositie had. Dat, zoals eisers 1 ter zitting hebben gesteld, er nooit een bon is uitgedeeld, maakt niet dat dit berust op een formeel standpunt van het college. Eisers 1 hebben dus altijd rekening kunnen en moeten houden met het feit dat zij werkzaam zijn binnen een milieuzone en hadden bedacht kunnen zijn op handhaving van deze zone jegens hen en hun bezoekers. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen en dat jegens eisers 1 in dit opzicht voldoende onderzoek is verricht. Het college heeft aan eisers 1 kunnen tegenwerpen dat het pakket van overgangsregelingen, vrijstellingen en ontheffingen voldoende maatwerk biedt voor deze ondernemers. Eisers 1 hebben niet geconcretiseerd waarom dit voor hen anders zou moeten liggen. Het betoog dat eisers 1 voeren is algemeen van aard en weinig toegespitst op hun daadwerkelijke situatie. Eisers 1 voeren aan dat een uitzondering voor het bedrijventerrein Hallenweg makkelijk is te realiseren. Dit neemt echter niet weg dat het bedrijventerrein is omgeven door woningen en dat deze woningen wel gebaat zijn bij de zero emissiezone. Het college heeft de belangen voldoende in kaart gebracht en heeft in redelijkheid kunnen besluiten tot instelling van de zero emissiezone op het bedrijventerrein Hallenweg. Het verkeersbesluit is jegens eisers 1 niet onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep van eiser 7 is niet-ontvankelijk. De beroepen van eisers 1, 2, 5 en 6 zijn ongegrond. Dit betekent dat zij het door hen betaalde griffierecht niet terugkrijgen en ook geen vergoeding krijgen van de door hen eventueel gemaakte proceskosten.
5.1.
De beroepen van eisers 3 en 4 zijn gegrond omdat het verkeersbesluit jegens hen onzorgvuldig is voorbereid. Dit heeft tot gevolg dat het verkeersbesluit voor zover het gaat om de instelling van de nul-emissiezone op het bedrijvengebied De Kade binnen de Ring, begrensd door de Ruysdaelbaan, Willem van Konijnenburglaan, Tongelresestraat, Kanaaldijk-zuid, Breitnerstraat, Lucas Gasselstraat en Dirk Boutslaan, de Hugo van der Goeslaan en Jeroen Boschlaan (de Ring zelf), wordt vernietigd. Het college dient daarom het door eisers 3 en 4 betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college verder in de door eisers 3 en 4 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 7 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van eisers 1, 2, 5 en 6 ongegrond;
- verklaart het beroep van eisers 3 en 4 gegrond;
- vernietigt het verkeersbesluit tot het instellen van een nul-emissiezone voor zover het gaat om de instelling van de nul-emissie zone op het bedrijvengebied ‘De Kade’ binnen de Ring; begrensd door de Ruysdaelbaan, Willem van Konijnenburglaan, Tongelresestraat, Kanaaldijk-zuid, Breitnerstraat, Lucas Gasselstraat en Dirk Boutslaan, de Hugo van der Goeslaan en Jeroen Boschlaan (de Ring zelf),
- bepaalt dat het college het griffierecht van (totaal) € 365,- aan eisers 3 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers 4 moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers 3 tot een bedrag van (totaal) € 1.814,-
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres 4 tot een bedrag van € 1.814,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2025.
de griffier is buiten staat
de uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Op grond van artikel 2, eerste lid van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot: het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.