Uitspraak
201800060/1/A2.
Datum uitspraak: 23 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 november 2017 in zaak nr. 17/1861 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2016 heeft het college het verkeersbesluit "Milieuzone Amsterdam" vastgesteld. Voorts heeft het college bij besluit van 22 juni 2016 het ontheffingenbeleid vastgesteld.
Bij besluit van 9 februari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. P van Veen en mr. J. Dos Santos, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het besluit van 20 oktober 2016 is een verkeersbesluit strekkende tot vaststelling van een zonaal uitgevoerde geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen per 1 januari 2017, door het plaatsen van zoneborden C6z en C6ez volgens bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990. Met onderborden is aangegeven dat het verbod geldt voor vrachtauto’s in de Euroklassen 0 - III, en voor bestelauto’s rijdend op diesel met een datum eerste toelating (hierna: DET) van 1999 en ouder. De omvang van de zone is gelijk aan de reeds in 2008 ingevoerde zone voor vrachtauto’s en geldt in het gebied gelegen binnen de ring A10 en ten zuiden van het IJ, uitgezonderd gebieden met industrie. De zone is aangegeven op een kaart die integraal onderdeel uitmaakt van het verkeersbesluit.
1.1. Het college heeft verder op 22 juni 2016 ontheffingenbeleid vastgesteld, op grond waarvan aan particuliere eigenaren met een bestelvoertuig onder de in het beleid opgenomen voorwaarden een ontheffing kan worden verleend (Gemeenteblad van 22 november 2016, nr. 162804). Op 20 maart 2018 heeft het college dit beleid verder verduidelijkt en uitgebreid met een aantal nieuwe ontheffingsgronden, waaronder de mogelijkheid om ontheffing te krijgen in verband met een schone motor (Gemeenteblad van 29 maart 2018, nr. 66151). In dit beleid is de vaste gedragslijn, zoals die bestond ten tijde van het besluit op bezwaar, vastgelegd.
Aanleiding tot en grondslag voor het besluit
2. Het college heeft uiteengezet dat het verkeersbesluit deel uitmaakt van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen waarmee het beoogt de luchtkwaliteit in Amsterdam - één van de speerpunten van beleid voor de gemeente - te verbeteren.
Op 11 maart 2015 is door de raad van de gemeente Amsterdam de Agenda Duurzaamheid vastgesteld. Hierin is de basis gelegd voor een koers naar uitstootvrij vervoer in de stad in 2025. Voor alle doelgroepen worden daarmee duidelijkheid en een handelingsperspectief geboden voor de lange termijn. Om het doel te bereiken wordt gezocht naar een zo breed mogelijke samenwerking voor maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Het gaat om een integraal pakket van maatregelen, dat zowel faciliterend, stimulerend als regulerend is. In de Agenda Duurzaamheid zijn verschillende milieuzones voor verschillende voertuigen aangekondigd. Het in geding zijnde verkeersbesluit betreft een van die in 2015 aangekondigde milieuzones.
Na inspraak en overleg met verschillende brancheorganisaties is op 22 juni 2016 door de gemeenteraad het maatregelenpakket "Schone lucht voor Amsterdam: op weg naar een uitstootvrij 2025" vastgesteld. Het maatregelenpakket is een concrete uitwerking van de milieuzones die in de Agenda Duurzaamheid zijn opgenomen.
Er zijn inmiddels milieuzones ingevoerd voor:
- vrachtwagens (per 1-1-2008)
- bestelauto’s (per 1-1-2017)
- brom- en snorfietsen (per 1-1-2018)
- taxi’s (per 1-1-2018) en
- autobussen (per 1-1-2018).
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat de artikelen 8, 9 en 13 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) het college de ruimte bieden om met de gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de milieuzone te regelen.
De rechtbank heeft verder overwogen dat niet is gebleken dat het onderzoek van TNO waarop het college zijn besluitvorming heeft gebaseerd ondeugdelijk is. Dat het effect van de milieuzone voor diesel bestelauto’s gering is, maakt niet dat de maatregel ongeschikt is, omdat deze deel uitmaakt van een groter samenhangend pakket aan maatregelen om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren. Ook is de afweging van het college om te kiezen voor de milieuzone niet zodanig onevenwichtig dat het college niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen.
Het verkeersbesluit is evenmin in strijd met de door [appellant] genoemde verdragsbepalingen, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat het bovenste deel van de bordencombinatie een algemeen verbod op inrijden voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen is. Het middelste deel van de bordencombinatie is een onderbord dat niet voldoet aan artikel 67, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990). Een nadere uitleg van het verkeersbord C6 is: "gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen". Artikel 67, eerste lid, aanhef en onder a, is daarom niet van toepassing. Dit onderbord geeft, naast symbolen, ook tekens weer en bevat niet het woord "uitgezonderd", zodat ook artikel 67, aanhef en onder b en c, niet van toepassing is. Ook het onderste deel van de bordencombinatie heeft, anders dan de milieuzone als bedoeld in artikel 86d, geen grondslag in het RVV 1990.
5.1. [appellant] bestrijdt dat, zoals door het college ter zitting bij de rechtbank is uiteengezet, de bijdrage van de uitstoot door diesel bestelauto’s aan de concentratie fijnstof (PM10) en roet (EC) in verhouding tot het aantal door deze auto’s gereden kilometers in vergelijking met andere voertuigen groot is. PM is fijnstof dat bestaat uit roet (EC) en deeltjes als gevolg van slijtage van de banden en remmen. De Europese emissiestandaard voor Light commercial vehicles >1760 max 3500 kg laat zien dat de stelling van het college niet waar kan zijn, omdat er geen normen zijn gesteld voor benzinemotoren voor de uitstoot van PM bij Euro I tot en met IV. Onderzoek wijst uit dat een dieselmotor per kilometer juist minder fijnstof uitstoot dan een benzinemotor.
De herkomst van de brandstof en niet de dieselmotor is de bron van de luchtvervuiling. Door het gebruik van de dieselbrandstof CyclOx wordt de uitstoot wel aangepakt. CyclOx kan gemakkelijk worden toegepast in het verkeer en is voor wat betreft dieselmotoren de beste aanpak om luchtvervuiling door verbranding van dieselbrandstof te voorkomen. Het college weigert in te zien dat een systeem op basis van CyclOx heel gemakkelijk te handhaven is op grond van artikel 9.2.2.6a van de Wet Milieubeheer (hierna: Wm). Onder verwijzing naar correspondentie en een proefschrift van een deskundige bestrijdt [appellant] het standpunt van het college dat de luchtvervuilende emissies als gevolg van het gebruik van biodiesel aanzienlijk zijn en vergelijkbaar met die van gewone diesel.
5.2. [appellant] bezit een bedrijfsvoertuig, volgens hem de enige Unimog 404 SD ter wereld, met een DET van 5 januari 1966 en een Mercedes OM 617 dieselmotor uit 1989 die, blijkens een door [appellant] overgelegde roetmeting, voldoet aan dezelfde emissienormen als een voertuig met Euronorm V of VI. Daarom had het besluit van de rechtbank Amsterdam in ieder geval moeten luiden dat het college [appellant] voor onbepaalde tijd dient te behandelen als ware hij in het bezit van een ontheffing van het verbod de Milieuzone Amsterdam in te rijden met zijn huidige bedrijfsvoertuig, aldus [appellant].
[appellant] wijst er verder op dat er geen ontheffing voor oldtimers kan worden verleend. Hij heeft met zijn oldtimer toegang tot alle milieuzones in Nederland en Duitsland, omdat alle bij deze zones betrokken bestuursorganen rekening houden met de fiscale vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor oldtimers, behalve in de eigen woon/verblijfplaats. Het is kennelijk goed gebruik of behoorlijk bestuur in omstandigheden als hier aan de orde rekening te houden met de afschaffing van de fiscale vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor oldtimers of te voorkomen dat klassiekers van de weg verdwijnen, aldus [appellant].
5.3. Er bestaat volgens [appellant] geen causaal verband tussen de DET en de Euronormen of de vervuiling. Het college hanteert de DET als norm voor vervuiling, terwijl de DET daarvoor ongeschikt is. De Euronorm en dus de feitelijke uitstoot moet de maat zijn. Het college heeft de DET gekozen als norm in plaats van de Euronorm, omdat de Euroklassen van motoren in voertuigen tot 3500 kg niet bekend zijn. [appellant] vraagt zich af hoe dan te bepalen is dat de DET een realistische en redelijke norm is. Dat de gemiddelde afschrijftermijn voor een bedrijfsmatig ingezette bestelauto voor het college de redelijke norm is op grond waarvan het verkeersbesluit wordt genomen, bewijst dat de gestelde milieudoelen niet de werkelijke doelen zijn die het college nastreeft, aldus [appellant].
5.4. [appellant] is van mening dat de rechtbank te marginaal heeft getoetst. De beleidsvrijheid van het college is kennelijk dermate ruim dat het college [appellant] kan dwingen afstand te doen van zijn huidige voertuig dat voldoet aan de door het college gehanteerde Euronorm en een nieuwe auto die aan dezelfde Euronorm voldoet aan te schaffen om met een eigen auto toegang tot de stad te hebben. Ook is sprake van de dreiging van het opleggen van een sanctie. Overtreden van het verkeersbesluit is gesanctioneerd met een boete. Bij verkeersbesluiten waarbij lokale overheden ‘milieuzones’ invoeren voor voertuigen met een bepaalde DET die worden gehandhaafd met strafsancties (boetes) dient de bestuursrechter een uitzondering te maken op de beschreven terughoudendheid bij de toetsing van de door het bestuursorgaan verrichte afweging van belangen, en artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht aldus toe te passen dat de rechter beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van het overtreden van het verkeersbesluit en de zwaarte van de opgelegde sanctie.
De jurisprudentie bij de Wegenverkeerswet laat zien dat het bevoegd gezag bij de belangenafweging in het kader van een verkeersbesluit de gevolgen voor het milieu kan betrekken. Daaronder valt ook de luchtkwaliteit. Dit betekent dat het verkeersbesluit moet worden getoetst aan feitelijk behaalde luchtkwaliteitseisen als bedoeld in titel 5.2 van de Wm en moet worden afgezet tegen de alternatieven. Bij de afweging van de belangen is het college zeer onzorgvuldig te werk gegaan en ook heeft het aan de belangenafweging onjuiste uitgangspunten ten grondslag gelegd, zoals bijvoorbeeld het uitgangspunt dat elektrisch rijden "uitstootvrij" is en diesels met een DET ouder dan 1999 "vervuilend".
5.5. [appellant] betoogt verder dat dit verkeersbesluit in het bijzonder en de milieuzones die in het algemeen lokaal worden ingevoerd voor auto’s ongeschikt zijn om de gestelde milieudoelen te bereiken. Uit het TNO-rapport van 9 december 2015 blijkt dat de effecten van milieuzones voor bestelverkeer, taxi’s en touringcars verwaarloosbaar klein tot beperkt zijn. Ook heeft [appellant] gewezen op de door TNO onderzochte effecten van de Milieuzone Utrecht. In het rapport van TNO van 25 maart 2016 staat dat via de analyse van TNO de vastgestelde afname van de verkeersbijdrage aan de lokale EC-concentratie niet kan worden toegerekend aan de milieuzone personen- en bestelverkeer.
5.6. Voorts betoogt [appellant] dat de alternatieven, zoals het gebruik van CyclOx of andere biodiesels of AdBlue of retrofitten met een roetfilter, al dan niet in combinatie, die voorspelbaar en aantoonbaar in absolute termen wel een significant positief effect hebben op de luchtkwaliteit, door het college doelbewust worden afgewezen. [appellant] weerspreekt het standpunt van het college dat van retrofitten van oudere dieselvoertuigen met een DET van vóór 2005 na korte tijd het effect afneemt tot 10-20%. Hij wijst erop dat Duitsland sinds jaar en dag succesvol milieubeleid op basis van retrofitten handhaaft.
5.7. Het besluit is volgens [appellant] in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). In dit geval is sprake van regulering van eigendom zonder wettelijke basis en met marginale toetsing aan het EVRM door het bestuursorgaan en de rechter. [appellant] heeft in dit kader gewezen op het verschil tussen de onderhavige zaak en de door de rechtbank aangehaalde zaak (uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5664). In dit geval zou het gaan om een marginaal getoetst verkeersbesluit op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), waarin de regulering van eigendom niet wettelijk is geregeld, terwijl het volgens [appellant] in de aangehaalde uitspraak gaat om de ter plaatse geldende bestemmingsplanregeling die integraal wordt getoetst en waarbij de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) de regulering van eigendom wettelijk regelt.
Als gevolg van het verkeersbesluit moet [appellant] afstand doen van twee vergunningen: de vergunning om de stad in te rijden met de huidige auto die aan de Euronorm V/VI voldoet en de vergunning om in de stad te parkeren met deze auto. Omdat er marginaal wordt getoetst en het college niet hoeft aan te tonen dat het verkeersbesluit effect heeft, kan de rechtbank niet weten of de inmenging gerechtvaardigd of in het algemeen belang is.
Ook is het besluit in strijd met het discriminatieverbod van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De rechtbank stelt dat het college geen onderscheid tussen personen maakt. Het verkeersbesluit gaat hem echter persoonlijk aan en dit betekent niets anders dan dat het is gericht tot mensen, aldus [appellant].
Beoordeling van het hoger beroep
Bevoegdheid
6. Ter aanduiding van de milieuzone heeft het college het bord C6 geplaatst met daarboven de tekst "zone". Eronder is een onderbord aangebracht met een afbeelding van een vrachtauto en de tekst "euro 0-III" met daaronder een afbeelding van een bestelauto met de tekst "diesel 1999 en ouder". Het onderste deel van de bordencombinatie is een onderbord met een afbeelding van een camera en de tekst "milieuzone".
Bord C6 is een verkeersbord dat een verbod inhoudt. De omschrijving van dit verkeersbord in de bijlage bij het RVV 1990 luidt: "gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen". Deze omschrijving geeft de betekenis die dit verkeersbord uit zichzelf, zonder onderbord, heeft weer en is, anders dan [appellant] stelt, niet een nadere uitleg van het verkeersbord als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder a. Dat het in onderdeel b gaat om een onderbord waarop uitsluitend symbolen voorkomen, betekent niet dat het aanduiden van een bepaalde voertuigcategorie met een combinatie van symbolen en tekens niet mogelijk is. Op grond van genoemde bepalingen kan door middel van onderborden de werkingssfeer van het verkeersbord C6 tot de aangeduide voertuigcategorieën worden beperkt. [appellant] kan daarom niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de onderborden geen grondslag hebben in het RVV 1990. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het ontbreken van een landelijk bord niet betekent dat er geen bevoegdheid tot het nemen van het verkeersbesluit is. De artikelen 8, 9 en 13 van het BABW en artikel 67 van Pro het RVV 1990 bieden het college de mogelijkheid om met de gebruikte combinatie van borden een beperkte toelating tot de milieuzone te regelen. Het onderbord met de afbeelding van een camera en de tekst "milieuzone" maakt geen onderdeel uit van het verkeersbesluit zelf. Met dit bord wordt aangegeven dat het verkeersbesluit door middel van cameratoezicht wordt gehandhaafd.
Overige gronden
7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
7.1. Het college heeft aan het verkeersbesluit het TNO-rapport "Effecten van mogelijke milieuzones voor bestelverkeer, taxi’s en touringcars" van 9 december 2015 ten grondslag gelegd. In dit rapport is geconcludeerd dat het effect van de milieuzone voor bestelauto’s met een minimale leeftijdseis van 17 jaar op de NO2-concentratie in 2017 verwaarloosbaar klein is en dat het effect op de PM10-concentratie en EC-concentratie groter is respectievelijk ongeveer 0.05 µg/m3 en 0,03 µg/m3. Dat is minder dan respectievelijk 1% en ongeveer 8% van de lokale bijdrage aan de PM10- en EC-concentraties. TNO heeft het relatieve effect op de EC-concentratie ten opzichte van de totale lokale verkeersbijdrage aan de EC-concentratie als hoog aangemerkt. Het college mocht op grond van dit rapport concluderen dat de categorie diesel bestelauto’s met een DET van 1999 en ouder relatief vervuilender is en het mocht van de invoering van een milieuzone voor deze categorie motorvoertuigen een positief effect op de luchtkwaliteit verwachten. Daarmee is voldaan aan het in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 gestelde vereiste dat het verkeersbesluit een feitelijk effect op het milieu moet hebben. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met deze maatregel een milieubelang wordt gediend.
7.2. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300, behoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een in absolute termen significant groot effect, indien een verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet hoeft te worden beoordeeld of het effect van het weren van diesel bestelauto’s met een DET van 1999 en ouder op zichzelf significant is, nu het weren van deze categorie motorvoertuigen onderdeel is van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Amsterdam. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het doel van het verkeersbesluit de verbetering van de luchtkwaliteit, omdat luchtverontreiniging schadelijk is voor de volksgezondheid. In het verkeersbesluit is overwogen dat de focus op de belangrijkste vervuilende voertuigen ligt, te weten vrachtauto’s, bestelauto’s, taxi’s, autobussen, openbaar vervoer (bussen), personenauto’s en brom- en snorfietsen. Uit het TNO-rapport van 9 december 2015 volgt dat van de andere onderdelen van het pakket ook positieve effecten voor de luchtkwaliteit vallen te verwachten. Ter zitting heeft het college erop gewezen dat in de Agenda Duurzaamheid naast verkeersmaatregelen ook nog andere maatregelen zijn opgenomen en dat het gaat om het gehele pakket aan maatregelen.
7.3. Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat in het rapport van TNO van 25 maart 2016 staat dat via de analyse van TNO de vastgestelde afname van de verkeersbijdrage aan de lokale EC-concentratie niet kan worden toegerekend aan de milieuzone personen- en bestelverkeer, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de vraag of de doelstellingen zullen worden gehaald in een breder verband dan dat van alleen de milieuzone voor bestelauto’s moet worden bezien. Bovendien zullen volgens het college de daadwerkelijke effecten van deze maatregelen pas op langere termijn merkbaar en zichtbaar zijn. Dit volgt ook uit het rapport van TNO, waarin staat dat langdurige monitoring inzicht geeft in de algemene ontwikkeling van de concentraties EC in de stad.
7.4. Het college heeft voor de DET in plaats van de Euronorm gekozen, omdat de Rijksdienst voor het wegverkeer van motoren tot 3500 kg de Euroklasse niet consequent bijhoudt en toezicht op en handhaving van een zone op basis van Euroklasse derhalve nagenoeg onmogelijk is. Zoals de rechtbank Midden-Nederland eerder heeft overwogen, is de Euroklassenorm een erkende Europese norm en is deze representatief (uitspraak van 22 januari 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:339). De DET van 1 januari 2001 is gerelateerd aan de Euro 3-norm. Het college heeft op de DET nog een correctie aangebracht door niet van 2001, maar van 1999 uit te gaan, omdat enkele automerken vooruitlopend op de Euro 3-norm al eerder motoren leverden, die Euro 3-proof waren. Het college ontkent dat het uitsluitend vanwege de gemiddelde afschrijftermijn van een bedrijfsmatig ingezette bestelauto tot de keuze voor een DET van 1999 en ouder heeft gekozen of dat de gemiddelde afschrijftermijn doorslaggevend zou zijn geweest. De afschrijftermijn heeft een rol gespeeld ter bepaling van het belang van bestelbuseigenaren. Gelet op het vorenstaande mocht het college van de gekozen DET uitgaan.
7.5. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de gunstige effecten van het gebruik van CyclOx, heeft het college in het besluit op bezwaar terecht overwogen dat een bevoegdheid om terzake regulerend op te treden op grond van artikel 9.2.2.6a van de Wm is voorbehouden aan de Kroon die in de algemene maatregel van bestuur eisen van duurzaamheid kan opnemen waar de brandstofleveranciers bij het op de markt brengen van brandstoffen ten behoeve van vervoer aan moeten voldoen. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, het college de bevoegdheid heeft om aan te dringen op regulerend optreden, laat de bevoegdheid van het college om een verkeersbesluit te nemen onverlet. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, nog los van de omstandigheid dat het verplicht stellen van het gebruik van CyclOx alleen op het niveau van de gemeente Amsterdam ook niet handhaafbaar zou zijn, vraagtekens kunnen worden gezet bij de praktische toepasbaarheid van CyclOx. Het college heeft er ter zitting bij de rechtbank terecht op gewezen dat deskundige M.D. Boot van de Technische Universiteit Eindhoven de door [appellant] geponeerde stellingen dat "CyclOx bij dieselmotoren de uitstoot van stikstofoxide en roet voorkomt" en "CyclOx bovendien geschikt is voor alle dieselauto’s" op dit moment niet wetenschappelijk kunnen worden onderbouwd en dat Boot deze uitingen dan ook niet als wetenschapper wenst te onderschrijven. Het proefschrift van J.J.E. Reinders betreft een onderzoek naar aanpassing van het verbrandingsconcept voor dieselvoertuigen, waarbij brandstoffen en motorcondities tegelijkertijd worden gewijzigd. Reeds omdat ook dit nog geen gangbare techniek is, kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat geen belang bij het verkeersbesluit zou bestaan.
7.6. Dat wellicht alternatieven bestaan voor het weren van de categorie bestelauto’s van 1999 en ouder, maakt niet dat het verkeersbesluit niet ten behoeve van de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 genoemde belangen is genomen. Voor zover [appellant] stelt dat Duitsland milieubeleid op basis van retrofitten succesvol handhaaft, tekent de Afdeling aan dat ook in Duitsland bestelauto’s van vóór 1 januari 2001 uit milieuzones kunnen worden geweerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat retrofitten een beter alternatief is dan invoering van de milieuzone voor de oudere diesel bestelauto’s, althans daarvoor in de plaats kan komen.
7.7. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat hij een bedrijfsvoertuig bezit dat aan dezelfde emissienormen voldoet als een voertuig met Euronorm V of VI, heeft het college opgemerkt dat als [appellant] meent in aanmerking te komen voor een ontheffing, hij hiervoor een aanvraag kan indienen. Artikel 3 van Pro het Gemeentelijk ontheffingenbeleid milieuzone bestelauto’s, autobussen en taxi’s Amsterdam 2018 voorziet in een ontheffingsmogelijkheid voor voertuigen met een schone motor. De stelling van [appellant] dat de motor van zijn bestelauto feitelijk voldoet aan de Euronorm V of VI en het daarvoor aan te dragen bewijs kunnen dan in het kader van een dergelijke aanvraag worden beoordeeld.
Het beleid voorziet niet in de mogelijkheid ontheffing te verlenen voor oldtimers. Daaraan ligt de overweging ten grondslag dat de gemeente Amsterdam kiest voor eenduidig beleid dat inhoudt dat iedereen die een vervoersmiddel in de stad gebruikt, de verantwoordelijkheid heeft om bij te dragen aan gezondere lucht. Er is volgens het college tevens geen juridische noodzaak om uitzonderingen te maken voor oldtimerbezitters. Gelet op de beleidsruimte die het college heeft, staat het het college vrij terzake een andere keuze te maken dan de keuzes die zijn gemaakt in andere gemeenten waar milieuzones zijn ingesteld. De door het college gemaakte afweging kan niet onredelijk worden genoemd.
7.8. Met betrekking tot de aard van de toetsing heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een toetsing zoals [appellant] die voorstaat, afbreuk zou doen aan de beleidsruimte van het college en aan de uitgangspunten die in het bestuursrecht gelden voor de toetsing van besluiten die zijn genomen op grond van bevoegdheden waarbij beleidsruimte aan de orde is. Zoals het college heeft gesteld, betekent de omstandigheid dat voor het negeren van de geslotenverklaring een boete kan worden opgelegd evenmin dat het verkeersbesluit dat strekt tot instelling van die geslotenverklaring anders zou moeten worden getoetst. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de omstandigheid dat het in dit geval naast klassieke verkeersbelangen gaat om belangen als bedoeld in de Wet milieubeheer die hun oorsprong vinden in Europese regelgeving, het toetsingskader van de rechter niet anders maakt.
Zoals ook de rechtbank heeft overwogen heeft het college bij het vaststellen van het verkeersbesluit een belangenafweging gemaakt, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De bestuursrechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
7.9. De rechtbank heeft bij de beoordeling van het betoog van [appellant] dat het verkeersbesluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5664. Anders dan [appellant] stelt, verschilt de onderhavige zaak wat betreft de aard van de toetsing niet van de aangehaalde zaak. In de aangehaalde zaak ging het om de verlening van een vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO. Ook in dat kader heeft het bestuursorgaan, net als in de onderhavige zaak, een discretionaire bevoegdheid.
De stelling dat bij de toepassing van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 sprake is van regulering van eigendom zonder wettelijke basis, is onjuist. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, voor zover het nemen van een verkeersbesluit op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, als een aantasting van het recht op ongestoord genot van eigendom zou zijn aan te merken, artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet laat. De bevoegdheid tot het nemen van het verkeersbesluit is bij wettelijk voorschrift voorzien en dient ertoe het gebruik van oudere diesel bestelauto’s in overeenstemming met het algemeen belang van het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wm, te reguleren. In hetgeen [appellant] in dit kader heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat in dit geval een redelijk evenwicht ontbreekt tussen het algemeen belang dat is gediend met het verkeersbesluit enerzijds en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellant] anderzijds. Voor zover de auto van [appellant], zoals hij stelt, aan de Euronorm V of VI voldoet, zijn de nadelige gevolgen voor [appellant] beperkt, omdat het door het college gehanteerde ontheffingenbeleid voorziet in de mogelijkheid om ontheffing te verkrijgen indien hij aantoont dat zijn voertuig tenminste net zo schoon is als de uitstoot van een voertuig met een Euroklasse 3-motor. Strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM doet zich dan ook niet voor.
7.10. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verkeersbesluit niet in strijd is met artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, omdat het college geen onderscheid maakt naar persoon. Het verkeersbesluit maakt onderscheid tussen verschillende voertuigen op basis van de DET. Dat het verkeersbesluit [appellant] rechtstreeks persoonlijk aangaat, maakt niet dat, zoals [appellant] stelt, onderscheid wordt gemaakt naar status of vermogen.
7.11. Het betoog slaagt niet.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
97. BIJLAGE - Wettelijk kader
Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
(…)
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
(…).
Artikel 14
Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent het toepassen van verkeerstekens en onderborden alsmede omtrent het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld betreffende het toepassen van verkeerstekens en onderborden. Bij ministeriële regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden.
Artikel 15
1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
(…).
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 8
1. Onder verkeersborden kunnen onderborden worden geplaatst.
2. Deze onderborden kunnen:
a. een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding inhouden;
b. bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden inhouden;
(…).
Artikel 9
1. Boven de verkeersborden A1, C1, C6 tot en met C22a, E1, E3, E9, G5 en G7 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, kan het woord "zone" worden aangebracht. Hieraan kan een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd.
(…).
Artikel 13
In het verkeersbesluit tot plaatsing van borden die de snelheid, het parkeren of geslotenverklaringen betreffen alsmede van bord G7 kan worden bepaald, dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied.
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
Artikel 67
1. Onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden:
a. een nadere uitleg van het verkeersbord;
b. ingeval op een onderbord uitsluitend symbolen voorkomen: het verkeersbord geldt slechts voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag;
c. ingeval op een onderbord het woord "uitgezonderd" in combinatie met symbolen voorkomt: het verkeersbord geldt niet voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag.
(…).
Wet milieubeheer
Artikel 9.2.2.6a
1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat bij het op de markt brengen van brandstoffen ten behoeve van vervoer in bij de maatregel aangewezen gevallen wordt voldaan aan bij of krachtens de maatregel gestelde eisen van duurzaamheid, waaronder begrepen de uitstoot van broeikasgassen.
(…).