Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/3652
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete in verband met overtredingen van de Meststoffenwet. Eiseres is het niet eens met de boete en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat de minister deels is teruggekomen op de boete. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop en totstandkoming van het besluit
2. Eiseres exploiteert een rundveehouderij met graasdieren. In 2019 hield eiseres melkvee en één fokstier als graasdieren. Er vond beweiding plaats. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij een controle verschillende overtredingen geconstateerd in kalenderjaar 2019. Deze staan in het controlerapport van de NVWA van 11 mei 2021, met rapportnummer [nummer]. De minister heeft op basis van dit rapport nader onderzoek gedaan en heeft geconstateerd dat eiseres in 2019 niet heeft voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de mestverwerkingsplicht.
2.1.
De minister heeft op 24 mei 2022 aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 6 juni 2022 gereageerd met een zienswijze.
2.2.
Bij besluit van 16 mei 2023 heeft de minister eiseres een boete van in totaal € 34.965 opgelegd. De boete is een optelsom van twee delen. Voor de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm in 2019 was de (gematigde) boete € 33.165 en voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2019 was de (gematigde) boete € 1.800,00. In het besluit staat dat de mestproductie van de graasdieren van eiseres is berekend aan de hand van bedrijfsspecifieke excretie (BEX). De minister heeft mede op basis hiervan vastgesteld dat eiseres 4.697 kilogram stikstof uit dierlijke mest teveel heeft gebruikt, uitgaande van de standaard gebruiksnorm voor dierlijke mest van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Ook heeft eiseres volgens de minister de stikstofgebruiksnorm met 796 kilogram overschreden.
2.3.
Met het bestreden besluit van 22 november 2023 is de minister bij de boete van € 34.965 gebleven. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat bij de berekening van de mestproductie en de stikstofexcretie van de graasdieren van eiseres al rekening is gehouden met stikstofvervluchtiging, zodat voor een extra correctie geen plaats is.
2.4.
Eiseres heeft op 29 december 2023 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft op 24 januari 2024 de gronden van het beroep ingediend.
2.5.
De minister heeft op 15 januari 2025 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. In het verweerschrift heeft de minister medegedeeld dat zij terugkomt van het boetedeel van € 1.800,00 voor de overtreding van de mestverwerkingsplicht.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben vennoot [naam], de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Mestverwerkingsplicht
3.1.
De minister heeft in het verweerschrift de rechtbank verzocht de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht (€ 1.800) te laten vervallen. De rechtbank begrijpt hieruit dat de minister niet blijft bij een boete van € 34.965. Het beroep is daarom gegrond. Na de beoordeling van de door eiseres naar voren gebrachte beroepsgronden, voor zover thans nog aan de orde, zal de rechtbank uitleggen welke gevolgen dit heeft.
Stikstofverliezen bij de mestproductie van graasdieren
3.2.
Eiseres bestrijdt dat zij in 2019 de gebruiksnorm dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Eiseres vindt dat de minister ten onrechte geen, althans onvoldoende, rekening heeft gehouden met stikstofverliezen door stikstofvervluchtiging. Als de minister dat wel had gedaan, zou er volgens eiseres feitelijk geen sprake zijn geweest van een overschrijding van de gebruiksnormen. Het is volgens eiseres onterecht dat de correctie op stikstofvervluchtiging alleen wordt toegepast op de mestproductie van staldieren en niet (ook) op de mestproductie van graasdieren. Voor het overige bestrijdt eiseres niet de door de minister gemaakte berekeningen en de daarbij gehanteerde uitgangspunten.
3.3.
De rechtbank wijst erop dat de mestproductie van de graasdieren van eiseres in 2019 is vastgesteld op basis van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX). Hierin wordt al rekening gehouden met grotere stikstofverliezen door vervluchtiging dan bij staldieren. Voor een extra correctie op stikstofvervluchtiging bestaat geen aanleiding. De rechtbank volgt hierbij de rechtspraak van onder meer het College van Beroep voor het bedrijfsleven. [1] De minister heeft de overschrijding van de gebruiksnormen dan ook kunnen vaststellen zoals zij dat heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging of schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn?
4.1.
De rechtbank moet beoordelen of de redelijke termijn waarbinnen deze procedure had moeten worden afgerond is overschreden. [2] Die termijn bedraagt in deze zaak twee jaar en is gaan lopen op 24 mei 2022, toen de minister aan eiseres liet weten dat zij aan haar een bestuurlijke boete wilde opleggen. [3] De termijn eindigt per vandaag, de datum van de uitspraak door de rechtbank. Dit betekent dat de procedure 3 jaar en 1 maand heeft geduurd en dus dat de redelijke termijn met 1 jaar en 1 maand is overschreden.
4.2.
Voor wat betreft het deel van de boete dat betrekking heeft op de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm, geldt het volgende. De minister heeft de boete met betrekking tot de overschrijding van de gebruiksnormen al gematigd, omdat er meer dan 26 weken verstreken waren tussen de datum van het voornemen en de oplegging van de boete. Dat blijkt uit het besluit van 16 mei 2023. De minister heeft de voorgenomen boete van € 35.665,00 toen met € 2.500,00 gematigd tot € 33.165,00. Omdat de minister dit deel van de boete al met het maximale bedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande of aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar. Dit is in lijn met de rechtspraak van het CBb. [4] Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar, namelijk met ongeveer één maand, wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank volstaat met de enkele constatering dat de redelijke termijn met nog ongeveer één maand is overschreden, omdat deze extra overschrijding beperkt is. De rechtbank zal de boete dus niet verder matigen.
4.3.
Zoals hiervoor is overwogen, heeft de minister de rechtbank verzocht de boete wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht te laten vervallen. In deze zaak doet zich niet het geval voor dat er geen te matigen boete meer bestaat, want de minister heeft voor alle overtredingen samen één totale boete opgelegd. Het vervallen van het deel van de boete dat betrekking heeft op het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht, brengt met zich mee dat die totale boete met € 1.800,00 wordt verminderd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een aanvullende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
5. Namens eiseres is nog benadrukt dat zij niet moedwillig de gebruiksnormen heeft overtreden en dat zij al decennia een familiebedrijf runt dat zich aan de regels houdt. Daarom vindt zij een schriftelijke waarschuwing een meer passende sanctie en dus dat de boete een te hoge straf is voor de geconstateerde overtredingen. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres dit vindt. Maar voor het kunnen opleggen van een boete is het enkele overschrijden van de gebruiksnormen voldoende. Eiseres hoeft dat dus niet doelbewust te hebben gedaan. Daarnaast is het zo dat met de handhaving van meststoffenwetgeving belangrijke doelen worden nagestreefd. Economische belangen, waaronder eerlijke concurrentie tussen branchegenoten, milieubelangen en het belang van een helder en eenduidig handhavingsbeleid, rechtvaardigen dat de boetes fors en gestandaardiseerd zijn. Andere overtreders krijgen voor vergelijkbare overschrijdingen van de gebruiksnormen, vergelijkbare boetes. Als opzet of het meerdere keren overtreden van de Meststoffenwet aan de orde is, wordt daar in het beleid ten nadele van de overtreder rekening mee gehouden, zo heeft de minister ter zitting uitgelegd. Op die manier is dus rekening gehouden met wat eiseres naar voren brengt over dat zij zich altijd aan de wet heeft gehouden, maar niet op de manier die eiseres graag zou zien.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en zal, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm vast te stellen op € 33.165,00. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het gedeeltelijk vernietigde bestreden besluit.
7. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden en wordt de minister veroordeeld in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift; 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt van € 907; wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 22 november 2023 voor wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 16 mei 2023 voor wat betreft de hoogte van de boete;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 33.165,00 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 november 2023;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van den Munckhof, voorzitter, en mr. A.F. Vink en mr. J. Krommendijk, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.