Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2526
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,(hierna: de minister).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde boete van € 15.605,10 wegens een overtreding van de Meststoffenwet (hierna: Msw) in 2020.
1.1.
Deze boete is met het primaire besluit van 30 mei 2023 aan eiser opgelegd. Met het
bestreden besluit van 16 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma. Vanwege de overlap in beroepsgronden is deze zaak gelijktijdig (maar niet gevoegd) behandeld met beroepszaak ZWO 23/2464.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiser exploiteert een landbouwbedrijf aan de [adres]. In 2020 hield hij rundvee (melkvee en rosékalveren) en vleesvarkens.
3. Met de brief van 14 december 2021 heeft de minister eiser meegedeeld dat hij bezig is met een onderzoek naar de hoeveelheid meststoffen die eiser met zijn gebruiksruimte in 2020 heeft gebruikt en of hij voldoet aan de mestverwerkingsplicht, de verantwoorde groei melkveehouderij en de grondgebonden groei melkveehouderij, en heeft hij informatie opgevraagd bij eiser. Naar aanleiding hiervan heeft eiser bij de minister informatie over zijn bedrijfsvoering in 2020 aangeleverd. Mede op basis van deze door eiser verstrekte informatie heeft de hierna weergegeven besluitvorming plaatsgevonden.
Met de brief van 17 oktober 2022 heeft de minister aan eiser meegedeeld dat bij de controle van eisers bedrijf een overtreding is geconstateerd. Dat betreft het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest. De minister is voornemens hiervoor aan eiser een boete op te leggen van € 17.339,-.
Eiser heeft een zienswijze ingediend.
4. Met het primaire besluit van 30 mei 2023, gehandhaafd in het bestreden besluit van 16 oktober 2023, heeft de minister aan eiser een boete van € 15.605,10 opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in het jaar 2020. Uitgaande van de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram (hierna: kg) stikstof per hectare per jaar, mocht eiser maximaal 10.747 kg stikstof uit dierlijke mest gebruiken. Eiser heeft 13.224 kg stikstof uit dierlijke mest gebruikt, wat resulteert in een overschrijding van 2.477 kg stikstof uit dierlijke meststof. Dit is een overtreding van artikel 7 van de Msw en de minister is op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen. Het boetetarief is € 7,- per kg stikstof, wat resulteert in een boete van € 17.339,-. Deze boete is gematigd met 10% (tot € 15.605,10) wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de boete van € 15.605,10 vanwege de door de minister geconstateerde overtreding van artikel 7 van de Msw. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving, zoals deze luidde ten tijde van de overtredingen, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Toetsingskader
6. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt conform artikel 8 van voormelde wet niet, als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van deze gebruiksnormen wordt ingevolge artikel 12 van voormelde wet de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kg stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen.
7. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraken van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, en 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500) van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de veehouder die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
Heeft eiser artikel 7 van de Msw overtreden?
8. Eiser stelt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, neergelegd in artikel 8, onderdeel a, van de Msw door hem niet is overschreden, zodat van een overtreding van artikel 7 van de Msw geen sprake is. De minister heeft zich dan ook ten onrechte bevoegd geacht om hem een bestuurlijke boete op te leggen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser (expliciet) vier beroepsgronden aangevoerd, door eiser genummerd 1, 2, 3 en 4.
De rechtbank constateert dat eiser (impliciet) ook een vijfde beroepsgrond heeft aangevoerd. Deze beroepsgrond is opgenomen onder kopje ‘Motivatie bedrijf/verdeling meststoffen’, op pagina 2 van de beroepsgronden. De rechtbank zal deze beroepsgrond hierna als eerste bespreken onder het kopje ‘samenstelling van de aangewende/gebruikte meststof’. Daarna zal de rechtbank beroepsgronden 1 t/m 4 bespreken.
Samenstelling van de aangewende/gebruikte meststof
9. Eiser stelt (onder het kopje ‘motivatie bedrijf/verdeling meststoffen’) dat de minister bij de berekening van de hoeveelheid stikstof in de aangewende mest (bijlage ‘Berekening gebruik meststoffen 2020’, pagina 3, tabel Gebruikte ruimte; gehecht aan het boetebesluit van 30 mei 2023) ten onrechte een scheiding heeft gemaakt tussen varkensmest en rundveemest. Op eisers bedrijf wordt de varkensmest en de rundveemest gemengd en dit is niet nauwkeurig uit te splitsen en verifieerbaar. Er moet daarom worden uitgegaan van het gehele bedrijf (de rechtbank leest: aanwenden van gemengde mest). Door dit niet te doen is er bij de varkens sprake van een negatief gebruik van dierlijke meststoffen (zowel wat betreft fosfaat als stikstof) en is enkel bij het rundvee een overschrijding van de gebruiksnormen. Zie de hiervoor genoemde bijlage, pagina 2, tabel Gebruik per meststof. Door deze uitsplitsing in varkensmest en rundveemest creëert de minister een overtreding die er helemaal niet is. Daarbij wordt bovendien uitgegaan van een meststof die qua samenstelling niet bestaat en ook niet op zijn bedrijf voor komt. In de berekening is uitgegaan van 2.290 (de rechtbank leest: 2.289) kg fosfaat en 13.224 kg stikstof in aangewende rundveemest, wat overeenkomt met een verhouding fosfaat/stikstof van 1/5,77, aldus eiser.
Eiser heeft een alternatieve berekening in de beroepsgronden opgenomen, waarbij hij is uitgegaan van gemengde mest, dus geen uitsplitsing in varkensmest en rundveemest. Eiser komt uit op een negatieve waarde voor fosfaat (-939 kg) en een positieve waarde voor stikstof (8.117 kg). Zie de tabel bij punt 5, pagina 3 van de beroepsgronden. De hoeveelheid stikstof in de gemengde mest (8.117 kg) is lager dan de gebruiksruimte voor stikstof (10.747 kg) voor zijn bedrijf. Er is dan geen sprake van een overtreding, aldus eiser.
10. De minister heeft in zijn verweerschrift aangegeven dat hij de mineralenbalans heeft opgesteld conform artikel 12 van de Msw en de nadere uitwerking daarvan. Van het creëren van een overtreding zoals eiser stelt is dan ook geen sprake. Het louter vergelijken van verhoudingen levert volgens de rechtspraak geen geslaagde beroepsgrond op. De minister heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van het CBb van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612, en de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:2980.
11. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
11.1.
In artikel 12 van de Msw en de nadere uitwerking daarvan in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), is vastgelegd welke elementen bepalend zijn voor de vraag hoeveel stikstof en fosfaat op of in de bodem is gebracht en welke gegevens een bedrijf daarvoor moet administreren en overleggen. Negatieve uitkomsten in de mestbalans zijn inherent aan deze rekensystematiek. Als het niet mogelijk is om de hoeveelheden te bepalen op basis van de werkelijke gehalten, gebeurt dat op basis van forfaitaire gehalten, dan wel zo nauwkeurig mogelijk. Daarbij kunnen mogelijk hoeveelheden worden vastgesteld die niet overeenkomen met de werkelijkheid, zoals negatieve uitkomsten. Omdat een bedrijf geen negatieve hoeveelheid meststoffen kan hebben gebruikt, wordt met dergelijke negatieve getallen verder niet gerekend in de balans. Deze negatieve waarden worden daarom op 0 gesteld.
11.2.
De rechtbank stelt vast dat in de bijlage ‘Berekening gebruik meststoffen 2020’, zoals deze aan het boetebesluit van 30 mei 2023 is gehecht, de aangewende varkensmest (staldierenmest) bestaat uit een negatieve hoeveelheid fosfaat, te weten -3.228 kg, en een negatieve hoeveelheid stikstof, te weten -5.107 kg. Deze negatieve waarden zijn inherent aan de wettelijk voorgeschreven rekensystematiek, en dit betekent dan ook niet dat de minister fouten in de berekening heeft gemaakt.
De verrekening zoals eiser die voorstaat, te weten het verrekenen van negatieve waarden bij varkensmest met de positieve waarden bij de rundveemest is niet mogelijk, gelet op de wettelijk voorgeschreven rekensystematiek.
11.3.
De minister heeft in het bestreden besluit, pagina 9, 3e alinea, toegelicht dat met de afgevoerde hoeveelheid rundveedrijfmest in 2020 naar verhouding meer fosfaat dan stikstof is afgevoerd ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit werkt door in de berekende begin- en eindvoorraad en dat heeft weer invloed op het eindresultaat van de totale gebruikte hoeveelheid mest. Hiermee heeft de minister voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een irreële fosfaat- stikstofverhouding die niet aan de boeteoplegging ten grondslag zou kunnen worden gelegd.
11.4.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Stikstofverliezen bij de mestproductie van rundvee
12. Eiser zet (op pagina 2 van de beroepsgronden, kopje ‘Gronden’, nummer 1) vraagtekens bij de door de minister gehanteerde stikstofverliezen bij de mestproductie van zowel rundvee als varkens. De rechtbank stelt vast dat de nadere uitwerking van deze beroepsgrond (pagina 4 en verder) enkel ziet op stikstofverliezen bij rundvee, te weten ‘het stikstofgat bij rundvee’. De rechtbank zal zich daarom beperken tot het bespreken van stikstofverliezen bij rundvee.
Eiser heeft in dit kader aangevoerd dat bij rundvee het stikstofgat, zoals dat wordt gehanteerd bij staldieren, ook moet worden toegepast. Eiser heeft hierbij verwezen naar onderzoeken van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) en de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM). Ook heeft eiser verwezen naar de reactie van de minister op allerlei verzoeken op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) die zijn gemachtigde heeft ingediend. Daaruit concludeert eiser dat de minister niet kan onderbouwen waarom bij staldieren wel een stikstofgat wordt toegepast en bij rundvee (melk- en weidevee) niet.
13. De minister heeft in het bestreden besluit aangevoerd dat de mestproductie van melkvee is overgenomen door de door eiser zelf aangeleverde bedrijfsspecifieke excretieberekening (hierna: BEX-berekening). De normeringen in de BEX, waaronder stikstofverliezen naar de lucht, zijn gebaseerd op adviezen van deskundigen die periodiek controleren of op grond van nieuw onderzoek en/of ervaringsgegevens aanleiding bestaat de normen te herzien. De door eiser overgelegde onderzoeken van het CBS en de CDM vormen onvoldoende tegenbewijs om deze normeringen in twijfel te trekken. Er is daarom geen reden om, naast de in de BEX opgenomen normering voor stikstofverliezen naar de lucht, nog een extra correctie voor stikstofverliezen toe te passen.
Ter zitting heeft de minister hieraan toegevoegd dat de stikstofexcretieforfaits voor melkvee met ingang van 1 januari 2025 zijn aangepast. Zie de Staatscourant van 19 december 2024, nr. 41564. Uit de brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 13 september 2024 blijkt dat de verhoging van de norm alleen ziet op de forfaitaire excretiegehalten voor graasdieren en niet op de BEX. In de BEX-berekening is al een correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging. De minister heeft verwezen naar, onder meer, de uitspraak van het CBb van 3 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:869.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
14.1.
De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt bepaald op basis van de in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid ziet op staldieren.
Op grond van paragraaf 5.1.4.4. van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (hierna: het Boetebeleid) wordt bij het vaststellen van de stikstofproductie van staldieren rekening gehouden met een (bovenwettelijk) stikstofgat. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met hogere stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Dat bij het forfaitair bepalen van de stikstofproductie van graasdieren geen stikstofgat graasdieren hoeft te worden toegepast, is meermalen in de rechtspraak bevestigd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724, overweging 6.3.
14.2.
In deze zaak is de minister uitgegaan van de door eiser overgelegde BEX-berekening. De BEX-berekening is een erkende wijze van vrij bewijs om de mineralengehaltes in de geproduceerde mest van melkvee vast te stellen afwijkend van de wettelijke forfaits (zie paragraaf 5.1.4.1 van het Boetebeleid). In deze berekening is al rekening gehouden met stikstofverliezen naar de lucht. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat de met ingang van 1 januari 2025 aangepaste excretieforfaits voor melkvee in deze zaak niet van toepassing zijn. Dit is in lijn met de uitspraak van het CBb van 3 december 2024, overweging 4.2.2, waarnaar de minister in dit kader heeft verwezen.
De rechtbank onderschrijft tevens het standpunt van de minister dat de door eiser aangehaalde onderzoeken van het CBS en de CDM onvoldoende tegenbewijs vormen om de in de BEX opgenomen normering voor stikstofverliezen naar de lucht in twijfel te trekken. Dit zijn immers algemene, niet op de concrete situatie van eiser toegespitste onderzoeken. De minister heeft zich dan ook mogen baseren op de door eiser overgelegde BEX-berekening.
14.3.
De stelling van eiser - dat de minister niet kan onderbouwen waarom bij staldieren wel een stikstofgat wordt toegepast en bij melkkoeien niet - onderschrijft de rechtbank niet. Zoals de rechtbank in haar - niet gepubliceerde, maar de gemachtigde wel bekende - uitspraak van 31 juli 2023 (registratienummer: ZWO 22/1838), overwegingen 5.2 en 5.3 reeds heeft geoordeeld, heeft de minister voldoende dragend beargumenteerd dat de berekening van een stikstofgat alleen bij staldieren wordt toegepast. Bij staldieren worden de gasvormige stikstofverliezen immers als aparte post in de berekening meegenomen. In onderhavig geval is sprake van melkvee waarbij een BEX-berekening is gemaakt. Daarin is het verlies al in de berekening verdisconteerd. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de hiervoor al genoemde uitspraak van het CBb van 19 december 2023, overweging 5.3.
14.4.
Eiser heeft niet onderbouwd waarom de rechtbank moet terugkomen op deze eerdere lijn en waarom de argumentatie van de minister geen stand kan houden. Gelet hierop heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van willekeur of van een ongerechtvaardigd onderscheid bij de vaststelling van de mestproductie van staldieren enerzijds en die van melkvee anderzijds.
14.5.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Onnauwkeurigheidsmarges bij de afvoer van meststoffen
15. In het ‘Toelichtend rapport bij boeteberekening’, dat als bijlage is gevoegd bij zowel het voornemen als het primaire besluit, staat dat bij het berekenen van de gebruiksnormen de post ‘afvoer’ bij zowel graasdierenmest als staldierenmest in het voordeel van eiser zijn bijgesteld. Dit omdat dit posten zijn waarvan redelijkerwijs niet van eiser kan worden verwacht dat hij de gebruikte gegevens kan weerleggen. Daarom is in de boeteberekening bij de post ‘afvoer’ op onderdelen in het voordeel van eiser afgeweken van de gegevens uit zijn administratie. Daarbij is aangeven dat bij graasdierenmest het percentage waarmee is gerekend 10% is voor zowel stikstof als fosfaat. Bij staldierenmest is bij vaste mest gerekend met een percentage van 10% voor fosfaat en 15% voor stikstof. Bij de overige mest van staldieren is gerekend met een percentage van 10% voor zowel stikstof als fosfaat. Verder is in de toelichting gesteld dat voor de grootte van de bijstelling de wetenschappelijk onderzochte standaardafwijking die zou kunnen optreden is genomen. Bij ‘Aanpassen mestbalans’ staat wat de exacte correctie per post is. Daarbij is tevens verwezen naar het document ‘
Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’.
Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’.
In het primaire besluit staat dat eiser er voor heeft gekozen om een mengmonster te nemen, wat betekent dat de monsters van verschillende vrachten zijn samengevoegd. Hiervan is slechts één analyse gedaan, waardoor er per definitie een grotere onnauwkeurigheid in de meting ontstaat.
16. Eiser stelt dat het werken met mengmonsters wettelijk is toegestaan (zie artikel 77 van de Uitvoeringsregeling). Een mengmonster heeft een grotere onnauwkeurigheid dan een ‘regulier’ monster, en de minister had hiermee rekening moeten houden door een grotere onnauwkeurigheidsmarge toe te passen. Dat heeft de minister niet gedaan. Verder stelt eiser dat de gehanteerde onnauwkeurigheidsmarges niet zijn gecommuniceerd, zodat hem een onnauwkeurigheids-correctie is ontzegd. Eiser heeft hierbij verwezen naar de ‘marge-zaken’ van het CBb, ECLI:NL:CBB:2018:652 t/m 654.
17. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
17.1.
De door de minister gehanteerde onnauwkeurigheidmarges zijn ondertussen wel gepubliceerd. Verder is eiser expliciet geïnformeerd over deze marges en waar deze zijn te vinden in de bijlage ‘Toelichtend rapport boeteberekening’ gehecht aan het voornemen, oftewel voordat de boete aan eiser werd opgelegd. De verwijzing naar de ‘marge-zaken’ gaat dan ook niet op.
17.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de onnauwkeurigheidsmarges overeenkomstig het hiervoor genoemde document heeft mogen toepassen. Dit document is immers gebaseerd op bevindingen van een ter zake deskundige, de Wageningen University & Research. Eiser heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat toepassing van de in dit document genoemde marges in haar geval onjuist zou zijn. Eiser heeft er zelf voor gekozen niet elke vracht afzonderlijk te laten bemonsteren en te analyseren, maar heeft slechts één mengmonster laten analyseren. Dat het werken met mengmonsters wettelijk is toegestaan, betekent niet dat aan de gepubliceerde (dus kenbare) marges geen dan wel minder betekenis zou toekomen. De ondernemer moet zelf de afweging maken of hij meer analysekosten wil maken teneinde een grotere nauwkeurigheid te verkrijgen dan wel dat hij kiest voor lagere kosten met een grotere onnauwkeurigheid.
17.3.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Beginvoorraad rundveemest
18. Eiser stelt dat de door hem opgegeven beginvoorraad van de rundveemest (3.901 kg fosfaat en 13.188 kg stikstof) bij nader inzien niet juist bleek te zijn. Deze gegevens zijn gebaseerd op de afvoercijfers van 2019. Op basis van de afvoer in 2020 bedraagt de beginvoorraad stikstof 3.120 kg. Deze lagere hoeveelheid stikstof in de beginvoorraad had de minister moeten meenemen in zijn berekening. Dat heeft hij evenwel niet gedaan.
19. De minister heeft in het bestreden besluit aangegeven dat hij de beginvoorraad rundveemest heeft bepaald conform artikel 94 van de Uitvoeringsregeling. In het verweerschrift heeft de minister daaraan expliciet toegevoegd dat hij heeft gerekend met door eiser zelf aangeleverde (voorraad)gegevens, en hierbij verwezen naar een drietal uitspraken van het CBb. Verder heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat hij bij de bepaling van de beginvoorraad in 2020 (gelijk aan de eindvoorraad in 2019) is uitgegaan van de gewogen, gemiddeld afgevoerde gehalten vanaf het bedrijf in 2019. Dit is immers het ‘betreffende jaar’ gelet op de toelichting bij artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. De gehalten van afvoer in 2020 zijn immers nog niet bekend en hierop kan bovendien worden gestuurd, aldus de minister.
20. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
20.1.
Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, wordt gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid. zie de uitspraak van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, overweging 4.3.
20.2.
Omdat gegevens over de beginvoorraad rundveemest niet beschikbaar waren, heeft de minister voor de bepaling van de beginvoorraad in 2020 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde mest in 2019. De berekening van de beginvoorraad is daarom conform de systematiek van de regelgeving tot stand gekomen. De minister heeft gerekend met de gegevens die eiser zelf heeft aangeleverd.
20.3.
Volgens vaste rechtspraak van het CBb ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs.
In deze zaak heeft eiser aangevoerd dat de door hem overgelegde gegevens over de beginvoorraad rundveemest in 2020 bij nader inzien niet juist zijn, gelet op de gehalten fosfaat en stikstof in de afgevoerde mest in 2020. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat op deze gehalten in de afvoer in 2020 gestuurd kan worden, zodat deze gegevens niet zonder meer kunnen worden gebruikt voor het bepalen van de beginvoorraad in 2020. Dat is immers geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de minister bij de door hem gehanteerde berekening ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad rundveemest.
20.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Gebruiksruimte / oppervlakte landbouwgrond
21. Eiser stelt dat de minister is uitgegaan van een kleinere oppervlakte aan landbouwgrond (63,22 hectare) dan wat hij heeft doorgegeven aan de minister, te weten 63,35 hectare. Door te rekenen met een kleinere oppervlakte is de gebruiksruimte verkleind.
22. De minister heeft in zijn verweerschrift aangegeven dat sprake is van een beoordelingsgeschil met betrekking tot perceel 28. De door de minister toegepaste bijstelling (0,13 hectare) betreft twee stukjes van dat perceel die zich niet kwalificeren als landbouwgrond (beteelde oppervlakte) in de zin van de Msw.
23. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister. Op de bij het verweerschrift gevoegde luchtfoto (bijlage 3) is duidelijk te zien dat de twee stukjes grond bestaan uit een tuin + erf en een bomenrij. De rechtbank oordeelt dat de minister de oppervlakte van de landbouwgrond, en daarmee de gebruiksruimte, op juiste wijze heeft bepaald. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
24. Gelet op vorenstaande heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser in 2020 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overschreden, waardoor hij het verbod in artikel 7 van de Msw heeft overtreden. De minister heeft zich terecht bevoegd geacht om eiser hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn?
25. Ter zitting heeft eiser verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
26. Ter zitting heeft de minister verwezen naar de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, overwegingen 6.4 t/m 6.6, en de door hem in deze zaak toegepaste matiging van 10% wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn.
27. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
27.1.
Volgens vaste rechtspraak van het CBb geldt in punitieve zaken het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
Bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken wordt de boete gematigd. Wat betreft de berekening van de hoogte van deze matiging verwijst de rechtbank naar de hieronder weergegeven passage uit de uitspraak van de CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:11, overweging 11.3.
“De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 33.121,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm gematigd tot € 30.621,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al met 10% tot een maximum van € 2.500,- heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3).”
27.2.
In deze zaak is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM begonnen op 17 oktober 2022, de datum waarop de minister aan eiser kenbaar heeft gemaakt dat hij wil overgaan tot oplegging van de boete. Dit betekent dat op de dag dat de rechtbank deze uitspraak doet, de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure is overschreden met minder dan zes maanden.
In navolging van de hiervoor aangehaalde rechtspraak van het CBb ziet rechtbank in het gegeven dat de minister de boete al met 10% heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de datum oplegging van de boete, aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden.
27.3.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Conclusie en gevolgen
28. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete van € 15.605,10 in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Meststoffenwet
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170
kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Artikel 12
1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
Artikel 51
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7 (…).
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, (…).
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Artikel 66
1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van (…) en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar.
2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van (…) en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, (…).
3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens: (…).
Artikel 68
3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 77
1. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
2. Indien een vervoerder binnen een periode van ten hoogste zeven dagen van één leverancier meerdere vrachten dierlijke meststoffen afvoert naar één afnemer kan het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van deze vrachten worden vastgesteld door middel van analyse van een mengmonster dat op verzoek van de vervoerder door het betrokken laboratorium uit de uit deze vrachten genomen monsters is samengesteld, onder de volgende voorwaarden:
a. het mengmonster bestaat uit ten hoogste twaalf monsters; en
b. het verschil in gewicht tussen de grootste en de kleinste vracht bedraagt bij drijfmest ten hoogste tien procent en bij vaste mest ten hoogste twintig procent.
3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81.
Artikel 94
1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.