Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 25/1882 en 25/1883
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 september 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker
(gemachtigde: mr. D.M.M.L. Boerrigter en mr. I. Soetens),
en
de burgemeester van de gemeente Eindhoven
(gemachtigden: mr. B. Timmermans en mr. E.I. Jansen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het intrekken van verzoekers alcoholwetvergunning en aanwezigheidsvergunning op grond van de Wet op de Kansspelen. Verzoeker is het niet eens met deze intrekkingen. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de vergunningen heeft kunnen intrekken. Verzoeker krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
1.2.
Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Verzoeker is eigenaar van [naam bedrijf] (horecabedrijf) op het adres [adres] in [vestigingsplaats]. Verzoeker heeft op 5 juni 2020 een alcoholwetvergunning gekregen voor het uitoefenen van een horecabedrijf op het [adres] in [vestigingsplaats] en een aanwezigheidsvergunning voor het aanwezig hebben van twee speelautomaten in zijn horecabedrijf voor een periode van vier jaren. Op 17 april 2024 is deze laatste vergunning opnieuw verleend tot 12 april 2028.
2.1.
De politie heeft op 9 januari 2025 een bestuurlijke rapportage opgesteld over een incident dat heeft plaatsgevonden op zaterdag 7 december 2024. Deze bestuurlijke rapportage is aan de burgemeester gestuurd.
2.2.
Op 23 januari 2025 heeft de politie nog een bestuurlijke rapportage opgemaakt en aan de burgemeester gestuurd. Deze bestuurlijke rapportage zag op de wijziging van de rechtsvorm van het horecabedrijf van verzoeker (van een eenmanszaak naar een besloten vennootschap) die niet is doorgegeven aan de gemeente Eindhoven.
2.3.
Op 23 januari 2025 heeft de burgemeester aan verzoeker een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd, voor het overtreden van artikel 3 van de Alcoholwet (het uitoefenen van een horecabedrijf zonder vergunning) gelet op de wijziging van de rechtsvorm. De last zou inhouden dat verzoeker zijn horecabedrijf gesloten moet houden. Concreet zicht op legalisatie was niet aanwezig. De reden daarvoor was dat de burgemeester een nieuwe aanvraag voor een alcoholwetvergunning zou afwijzen, omdat de burgemeester gelet op de bestuurlijke rapportage van 9 januari 2025 is gebleken dat verzoeker in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Verzoeker heeft daarop op 3 februari 2025 een zienswijze ingediend.
2.4.
Op 20 februari 2025 wordt een nieuw voornemen gestuurd dat ziet op intrekking van de alcoholwetvergunning, omdat de burgemeester vindt dat verzoeker in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Op 27 februari 2025 heeft verzoeker een zienswijze ingediend tegen dit voornemen.
2.5.
Met het bestreden besluit van 12 maart 2025 heeft de burgemeester de alcoholwetvergunning van verzoeker ingetrokken op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b van de Alcoholwet en de aanwezigheidsvergunning op grond van artikel 30f, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Kansspelen. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 11 april 2025 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen [1] .
2.6.
Bij beslissing op bezwaar van 11 juli 2025 heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen heeft verzoeker beroep ingesteld en tegelijkertijd de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.7.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 21 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigden van verzoeker en de gemachtigden van de burgemeester.
2.8.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoeker daartegen. [2]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De alcoholwetvergunning
3. De burgemeester heeft de aan verzoeker verleende alcoholwetvergunning ingetrokken omdat niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 of 10 van de Alcoholwet geldende eisen. Het gaat in dit geval om de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b gestelde eis dat de leidinggevende van het horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. In dit geval is de leidinggevende om wie het gaat tevens de vergunninghouder. Dat hoeft niet per definitie zo te zijn want een horecabedrijf kan meerdere leidinggevenden hebben. De voorzieningenrechter zal hierna daarom telkens het onderscheid tussen leidinggevende en vergunninghouder maken. Waar over verzoeker wordt gesproken gaat het om verzoeker in diens hoedanigheid van vergunninghouder.
Welke bewijsmaatstaf?
3.1.
Verzoeker betoogt dat het feitencomplex waarop de intrekking berust buiten redelijke twijfel dient vast te staan omdat het hier gaat om een herstelsanctie. Dit betekent volgens verzoeker dat alle feitelijke gebeurtenissen die ten grondslag liggen aan de conclusie van de burgemeester dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is, ook buiten redelijke twijfel moeten vaststaan. Volgens verzoeker staan de feiten niet buiten redelijke twijfel vast en kan daarom niet op grond van het incident van 7 december 2024 de conclusie worden getrokken dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is.
3.2.
De burgemeester bepleit ter zitting dat de bewijsmaatstaf in dit geval is dat hij aannemelijk dient te maken dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is. De feiten die de burgemeester daaraan ten grondslag legt, moeten volgens de burgemeester aannemelijk zijn en niet buiten redelijke twijfel vaststaan. De burgemeester vindt overigens dat, los daarvan, ook aan die laatste bewijsmaatstaf zou zijn voldaan. Hierover oordeelt de voorzieningenrechter als volgt.
3.3.
De Afdeling heeft eerder overwogen dat de intrekking van de exploitatievergunning wegens slecht levensgedrag een herstelsanctie is gericht op de bescherming van de openbare orde en het bestrijden van laakbaar gedrag van de exploitanten [3] . Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geldt dit in vergelijkbare zin ook voor de aan verzoeker verleende alcoholwetvergunning ook al gaat het hier om een intrekking wegens slecht levensgedrag van de leidinggevende. Het vereiste dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen.
3.4.
De Afdeling heeft verder ten aanzien van functioneel daderschap geoordeeld dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria van functioneel daderschap is voldaan. Het ziet dan op de vraag of iemand overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is, namelijk de functionele pleger van de overtreding. De uitspraak van de Afdeling [4] waarnaar verzoeker verwijst, ziet op een herstelsanctie waarbij examens wegens fraude ongeldig zijn gemaakt. De Afdeling heeft in deze casus geoordeeld dat gelet op het uniform overtredersbegrip, ook voor herstelsancties blijft gelden dat buiten redelijke twijfel vast moet komen te staan dat de student heeft gefraudeerd. Het gaat dus nog steeds over het overtredersbegrip, niet over de overtreding. De voorzieningenrechter wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024 [5] waarin de Afdeling ten aanzien van de overtreding ook de bewijsmaatstaf van aannemelijk maken hanteert.
Wat is in deze zaak nu de overtreding en wie is de overtreder?
4. De overtreding in deze zaak is het niet voldoen aan de eis dat de leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De overtreder is niet de leidinggevende, maar de vergunninghouder. De vergunninghouder moet namelijk voldoen aan de eisen die het houden van de vergunning aan hem stelt. In dit geval dus de eis dat zijn leidinggevende niet van slecht levensgedrag is. Dit kan in een voorkomend geval betekenen dat wanneer de vergunninghouder op de hoogte raakt van slecht levensgedrag van zijn leidinggevende, hij moet ingrijpen ter behoud van zijn vergunning.
4.1.
Dat in dit geval de leidinggevende om wiens levensgedrag het gaat dezelfde persoon is als de vergunninghouder, betekent niet dat daarmee de bewijsmaatstaf anders is. De burgemeester betoogt dus terecht dat de bewijsmaatstaf is dat de feiten die ten grondslag liggen aan het slechte levensgedrag aannemelijk moeten zijn. Het betoog van verzoeker slaagt daarom niet. In het verlengde hiervan slaagt ook het betoog over de onschuldpresumptie niet omdat het verwijt hier niet is dat de vergunninghouder zich schuldig heeft gemaakt aan slecht levensgedrag, maar dat hij als vergunninghouder de voorwaarde van zijn vergunning niet is nagekomen doordat de leidinggevende van slecht levensgedrag is.
Is het aannemelijk dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is?
5. Deze vraag beantwoordt de voorzieningenrechter bevestigend. De burgemeester stelt dat de leidinggevende zich op 7 december 2024 schuldig heeft gemaakt aan buitensporig geweld ten opzichte van het slachtoffer. In dit verband haalt de burgemeester onder meer aan dat getuigen onafhankelijk van elkaar verklaren over feit dat de leidinggevende met zijn knie op het hoofd en hals van het slachtoffer leunt. De vergunninghouder betwist onder meer dat de leidinggevende met zijn knie op het hoofd en hals van het slachtoffer leunde. Hij stelt slechts met hij zijn knie op het schouderblad te hebben geleund.
5.1.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de burgemeester erin is geslaagd aannemelijk gemaakt dat leidinggevende op 7 december 2024 met zijn knie op het hoofd óf de hals van het slachtoffer heeft gedrukt c.q. geleund. De in de bestuurlijke rapportage opgenomen getuigenverklaringen die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit bieden daarvoor toereikend bewijs. Getuige 1 vertelt namelijk dat de leidinggevende met zijn knie op het hoofd of de hals van het slachtoffer leunde en daarbij met zijn beide handen het hoofd tegen de grond drukte en dat het leek alsof hij bewust kracht uitoefende om het hoofd stevig in de grond te drukken. Getuige 2 vertelt dat de leidinggevende zijn knie op het hoofd van het slachtoffer zette en met zijn knie meerdere malen flink op zijn hoofd beukte. Het zag er volgens getuige 2 heftig uit en het leek volgens de getuige alsof het de intentie was om het slachtoffer pijn te doen. De getuige meldt dat het slachtoffer op dat moment niet tegenstribbelde.
5.2.
De vergunninghouder heeft gelijk wanneer hij zegt dat beide getuigen niet volstrekt gelijkluidend verklaren, maar het leidt niet tot de conclusie dat niet aannemelijk is gemaakt dat de leidinggevende zijn knie op in ieder geval of het hoofd of de hals van het slachtoffer drukt. Dat de burgemeester het in het bestreden besluit het heeft over hoofd en hals betekent niet dat in ieder geval aannemelijk is dat een knie op óf hoofd óf hals is gezet. Het enkele in twijfel trekken van de betrouwbaarheid van deze verklaringen door de vergunninghouder door te suggereren dat de getuigen mogelijk onder invloed van alcohol waren, brengt de voorzieningenrechter niet tot een andere waardering van de betrouwbaarheid van de getuigenverklaringen. Integendeel, een getuige verklaart juist nuchter te zijn omdat hij moest rijden.
5.3.
Zoals de voorzieningenrechter verder ter zitting heeft voorgehouden, is op camerabeelden te zien dat het resultaat van de (minutenlange) gebeurtenissen is, dat het slachtoffer bloed in zijn gezicht heeft en niet meer reageert wanneer aan hem wordt getrokken. De toestand van het slachtoffer wordt door de vergunninghouder verder ook niet betwist. De verklaringen van de getuigen dat het er heftig aan toe moet zijn gegaan, lijken daarom niet uit de lucht gegrepen. De camerabeelden van het slachtoffer bieden daarom steun aan de verklaringen van de getuigen. Dat de gebeurtenissen zich verder voor een deel onttrokken aan het zicht van de camera hebben afgespeeld terwijl het slachtoffer op de grond lag, betekent niet dat daarmee de feiten niet meer aannemelijk zijn. De beelden ontkrachten namelijk ook niet. De verklaringen van de portiers heeft de burgemeester verder als niet betrouwbaar kunnen aanmerken. Weliswaar is in het bestreden besluit niet uiteengezet waarom zij precies onbetrouwbaar kunnen worden gevonden, maar in het advies van de commissie staat dit wel en de burgemeester heeft met inachtneming van dit advies een beslissing op bezwaar genomen. Verder wordt door de burgemeester ter zitting in aanvulling daarop toegelicht dat de camerabeelden het door de portiers geschetste verloop tegenspreken. Op de beelden is goed te zien is dat de leidinggevende weggaat bij de horeca-inrichting waarvoor hij op dat moment verantwoordelijk is en de straat oversteekt richting het terras van het pand waar heel kort daarvoor het slachtoffer door twee portiers tegen de grond is gewerkt. Het slachtoffer ligt al op de grond wanneer de leidinggevende zich als derde erbij voegt. Dat de leidinggevende via de portofoon verzocht zou zijn om bijstand te verlenen, is gelet op deze camera-beelden volgens de burgemeester onwaarschijnlijk. Daarvoor verschijnt de leidinggevende veel te snel op het toneel. De voorzieningenrechter kan dit volgen en vindt evenals de burgemeester de verklaringen van de portiers daarom niet betrouwbaar. In aanmerking genomen dat al twee portiers het slachtoffer in bedwang hielden, heeft de burgemeester daarmee ook aannemelijk gemaakt dat de leidinggevende zich ongevraagd en onnodig in het incident mengt dat verder ook geen raakvlak had met de horeca-inrichting waarvoor de leidinggevende op dat moment verantwoordelijk was. Ten slotte staat ook vast dat de leidinggevende die avond een aanzienlijke hoeveelheid alcoholhoudende dranken had gedronken, resulterend in een gemeten waarde van 2,12 milligram ethanol per milliliter. Dit laatste betwist de vergunninghouder ook niet. Dat het openbaar ministerie de strafvervolging van de leidinggevende heeft geseponeerd, doet aan de aannemelijkheid van de feiten niet af. Het bestuursrecht heeft namelijk op dit punt een eigen bewijsmaatstaf en de vraag of de feiten voldoen aan de delictsomschrijving van mishandeling, waarbij bijvoorbeeld ook opzet een rol speelt, ligt ook niet voor.
5.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester de feiten aannemelijk gemaakt die ten grondslag liggen aan zijn conclusie dat het gedrag van de leidinggevende op 7 december 2024 niet aan de eis van het niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn voldeed. Het betoog over de aannemelijkheid van de feiten slaagt daarom niet. Daarbij vindt de voorzieningenrechter het ook van belang te benadrukken dat de vergunninghouder verder ook geen alternatieve verklaring heeft geboden voor de toestand van het slachtoffer. Hij zegt bijvoorbeeld niet dat niet de leidinggevende, maar de portiers hun boekje te buiten zijn gegaan. Voor de goede orde, ook al onderkent de voorzieningenrechter het vervelende en ruziezoekende gedrag van het slachtoffer, het eindresultaat is dat hij bebloed en buiten kennis op de grond ligt. Dat slechts een passende mate van dwang door drie mannen, waaronder de leidinggevende, zou zijn uitgeoefend is daarom niet aannemelijk. De vergunninghouder stelt daar, behoudens een ontkenning van het gedrag van zijn leidinggevende, onvoldoende tegenover.
5.5.
De vervolgvraag is of de feiten ten aanzien van de leidinggevende de conclusie rechtvaardigen dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft beoordelingsruimte bij beoordeling dat de leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester hanteert hierbij de Beleidsregel beoordeling levensgedrag Eindhoven 2023. Verzoeker betoogt niet dat de inhoud van deze beleidsregel de grenzen van de beoordelingsruimte van burgemeester te buiten gaat. Ook betoogt de vergunninghouder niet dat deze Beleidsregel als zodanig onevenredig is of strijd oplevert met de Dienstenrichtlijn. Met inachtneming van deze beleidsregel heeft de burgemeester naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen vinden dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat de beleidsregel onder meer spreekt over geweldstoepassing en ordeverstoringen waarbij de te beoordelen persoon betrokken was. Ook het alcoholgebruik door de leidinggevende zelf heeft de burgemeester daarbij in negatieve zin mogen betrekken. Het gaat hier namelijk om een alcoholwetvergunning die het de vergunninghouder mogelijk maakt om alcohol te schenken in zijn horecaonderneming. De leidinggevende is verantwoordelijk voor het verantwoord schenken van alcohol aan klanten en dient de-escalerend op te treden bij incidenten in de horecaonderneming. In dit verband dient de leidinggevende ook voldoende kennis en inzicht te hebben van sociale hygiëne. Het zelf onder invloed van de nodige alcohol verrichten van zijn werkzaamheden en het verlaten van de inrichting waarvoor hij op dat moment verantwoordelijk om zich nadrukkelijk te mengen in een conflict elders op een manier die niet meer als de-escalerend, maar als gevaar zettend kan worden aangemerkt, verdraagt zich daarmee niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester op basis van de gedragingen van de leidinggevende op 7 december 2024 mogen vinden dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is. Voor de vergunninghouder kon verder op basis van de Beleidsregel duidelijk zijn dat zijn leidinggevende van slecht levensgedrag is. Reeds hierom slaagt het betoog van de vergunninghouder over de Dienstenrichtlijn niet.
5.6.
De burgemeester heeft verder vier andere incidenten blijkens het bestreden besluit ook in zijn besluitvorming betrokken omdat zij volgens de burgemeester relevant zijn omdat het aantoont dat het incident van 7 december 2024 niet op zich staat. De voorzieningenrechter kan de burgemeester daarin volgen. De incidenten laten zien dat de leidinggevende gedrag laat zien dat niet past bij de de-escalerende houding die van hem als leidinggevende in de zin van de Alcoholwet mag worden verwacht. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat de mutaties niet een juiste weergave zijn van de feiten. Dat verzoeker als vergunninghouder niet eerder door de burgemeester hierop is aangesproken, maakt niet dat de burgemeester niet van zijn bevoegdheid tot intrekking van de alcoholwetvergunning mag overgaan. Vergunninghouder en leidinggevende zijn in dit geval één en dezelfde persoon, dus de vergunninghouder is bekend met het gedrag van de leidinggevende. Het is dus niet zo dat een vergunninghouder die onbekend is met het slechte levensgedrag van zijn leidinggevende, rauwelijks geconfronteerd wordt met intrekking van de vergunning zonder dat hem de gelegenheid is geboden om zorg te dragen voor een (andere) leidinggevende die niet van slecht levensgedrag is of anderszins maatregelen te treffen waaraan de burgemeester het vertrouwen kan ontlenen dat de leidinggevende, tóch aan de eis van goed levensgedrag zal voldoen. Het is verder ook niet aan de burgemeester om leidinggevenden op hun gedrag aan te spreken. Dit is de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder. De vergunninghouder heeft verder een vergunning gekregen met inachtneming van de verplichtingen die op grond van de Alcoholwet op hem rusten. Die mogen bij hem bekend worden verondersteld. Het betoog dat verzoeker als vergunninghouder had moeten worden gewaarschuwd slaagt daarom niet.
5.7.
Artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Alcoholwet schrijft voor dat een vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 en 10 geldende eisen. Deze wettelijke bepaling biedt geen ruimte voor een belangenafweging. De voorzieningenrechter vat het betoog van de vergunninghouder zo op dat van hij vindt dat in dit geval deze dwingende bepaling in een wet in formele zin buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zoals de Afdeling [6] heeft overwogen kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van een wettelijke bepaling leidt indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Het betoog slaagt niet.
5.8.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen de intrekking van de alcoholwetvergunning niet slaagt. Omdat de burgemeester de alcoholwetvergunning heeft kunnen intrekken, deelt de aanwezigheidsvergunning gelet op artikel 30f, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Kansspelen in datzelfde lot. Het beroep is daarom ongegrond.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat er ook geen aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de griffierechten bestaat daarom evenmin aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.