ECLI:NL:RBOBR:2026:1121

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/3423

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres

(gemachtigde: mr. A.A. Freriks),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. M. van Dam-Bender en ing. M.J. van Aerle).

Samenvatting

1.1.

Deze uitspraak gaat over de noodzaak van twee voorschriften in een omgevingsvergunning die het college aan eiseres heeft verleend voor het verwerken van met PFAS verontreinigde grond. De voorschriften 1.1.3 en 1.1.9. staan in de weg aan het samenvoegen van partijen grond bij de opslag en reiniging en eiseres is het daar niet mee eens.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom de voorschriften moeten worden opgenomen. De vergunning bevat al voorschriften over de acceptatie van met PFAS verontreinigde grond en het samenvoegen van gelijkaardige partijen met PFAS verontreinigde grond. Vermenging dan wel besmetting met restanten van met PFAS verontreinigde grond kan op verschillende momenten in het gehele proces plaatsvinden. Het college heeft onvoldoende onderbouwd dat voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 in aanvulling op de niet bestreden voorschriften 1.1.1 en 1.1.8 nodig zijn voor een doelmatig beheer van afvalstoffen. Eiseres krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Op 21 augustus 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het bedrijf van eiseres voor de reiniging van PFAS-houdende grond^[1]. Hieraan zijn voorschriften verbonden. Daarnaast heeft het college de geldende omgevingsvergunningen van het bedrijf geactualiseerd aan de hand van de conclusies voor de beste beschikbare technieken (BBT) over afvalbehandeling en daartoe ook voorschriften opgenomen. Het besluit is genomen op grond van artikel 2.1 onder e en 2.31, eerste lid onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en zal verder worden aangeduid als de omgevingsvergunning.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het opnemen van de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 in de omgevingsvergunning.

2.2.

Op 27 mei 2025 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd om een onderzoek in te stellen. De StAB heeft op 1 september 2025 verslag uitgebracht. Eiseres en het college hebben hierop gereageerd.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 9 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en haar gemachtigde, en de gemachtigden van het college. Daarnaast zijn ing. P.A.J. Boers en mr. R. Veenhof, beiden werkzaam bij de StAB, als deskundigen gehoord.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden.

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Het bedrijf van eiseres ligt aan de [adres] . Het college heeft voor het bedrijf een revisievergunning (artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, verder: Wm) verleend in 2008. Daarna zijn verschillende veranderingsvergunningen en wijzigingsvergunningen verleend. De inrichting heeft een vergunning voor het accepteren en reinigen van verontreinigde grond met Euralcode 17 05 03.
Eiseres gebruikt het terrein van de locatie - kort samengevat - voor de op- en overslag van zand, grond en minerale afvalstoffen, het breken van steenachtige materialen, het reinigen van grond en steenachtige materialen, het bewerken van afvalglas en het produceren van betonmortel en cementgebonden producten. Voor het reinigen van verontreinigde partijen grond en steenachtig materiaal heeft eiseres een extractieve reinigingsinstallatie (ERI) met voorzieningen op het terrein.
Eiseres wil naast andere verontreinigde partijen grond ook met PFAS verontreinigde grond gaan reinigen. De milieuhygiënische kwaliteit van het zand moet na het doorlopen van het reinigingsproces voldoen aan de eisen uit het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit 2022, bijlage B (maximaal klasse "industrie") voor genormeerde stoffen. Eiseres heeft - met toestemming van het college - in 2021 proefnemingen uitgevoerd om te kijken of eiseres met de voorgestelde werkwijze de met PFAS verontreinigde grond zover kan reinigen dat deze voldoet aan het Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie” (verder: Handelingskader) en geschikt is voor hergebruik. De resultaten van het onderzoek zijn opgenomen in het rapport "Proefneming PFAS grond te Helmond” van 10 januari 2022.
Eiseres heeft op 20 mei 2022 bij het college een aanvraag ingediend voor de activiteit “milieu” (artikel 2.1, eerste lid, onder e. van de Wabo) voor de uitbreiding van de bestaande ERI met voorzieningen voor de reiniging van PFAS-houdende grond. De aangevraagde voorzieningen omvatten de plaatsing van twee actiefkoolfilters in het reinigingsgebouw, wijziging van de lozingssituatie (namelijk de volledige recirculatie van het water van de ERI) en de aanpassing van het acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid).
De aanvraag is behandeld met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond hebben advies uitgebracht. Er zijn geen zienswijzen ingediend.

In het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning verleend en hier voorschriften aan verbonden. Verder heeft het college ambtshalve de vergunningen van eiseres geactualiseerd aan de hand van de BBT-conclusies voor afvalbehandeling en met toepassing van artikel 2.30 en 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo onder andere de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden:
1.1.3: Alle binnen de inrichting geaccepteerde met PFAS-verontreinigde grond dient per afzonderlijke partij opgeslagen te worden en wel zodanig dat deze partijen niet onderling of met andere grondstromen vermengd kunnen raken. Waarbij een “afzonderlijke partij” gedefinieerd is als een partij afkomstig van hetzelfde saneringsproject/saneringslocatie met dezelfde PFAS-verontreinigingsgraad. Ten behoeve van het voorgaande dienen medewerkers, externe transporteurs, vrachtenwagenchauffeurs en overige betrokken personen aantoonbaar en schriftelijk door vergunninghouder te zijn geïnstrueerd.

1.1.8

Bij de verwerking en clustering van de met PFAS-verontreinigde grondstromen dient ten minste de BRL SIKB 7500 ‘Bewerken van verontreinigde grond en baggerspecie' in acht te worden genomen, waarbij clustering mag plaatsvinden indien sprake is van gelijkaardige en met PFAS verontreinigde grondstromen

1.1.9

De met PFAS-verontreinigde grond dient per afzonderlijke partij in de extractieve reinigingsinstallatie te worden gereinigd tenzij sprake is van gelijkaardige, met PFAS verontreinigde grondstromen. Waarbij een “afzonderlijke partij” gedefinieerd is als een partij afkomstig van hetzelfde saneringsproject/saneringslocatie met dezelfde PFAS- verontreinigingsgraad.

- Verder worden in voorschrift 1.1.1 grenswaarden gesteld aan de acceptatie van grond. Binnen de inrichting mag geen verontreinigde grond worden geaccepteerd met een concentratie groter dan PFOS-som 60 µg/kg d.s, PFOA-som 140 µg/kg d.s, GenX 60 µg/kg d.s. en PFAS overig 60 µg/kg d.s.

Beoordeling door de rechtbank

4. Per 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Met ingang van dezelfde datum is de Wabo vervallen. Toch moet het bestreden besluit worden getoetst aan de hand van de Wabo, zoals die voor 1 januari 2024 gold, aangezien de aanvraag vóór 1 januari 2024 is ingediend. Dit vloeit voort uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.

5. Het beroep richt zich niet tegen de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb of tegen de ambtshalve wijziging van de voorschriften van de geldende vergunning met toepassing van artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo. De voorschriften in paragraaf 1.1 hebben betrekking op de aangevraagde wijziging van de inrichting en zijn niet gesteld vanwege de actualisatie van de geldende vergunningen. Partijen hebben dit desgevraagd bevestigd tijdens de zitting.

6. Eiseres voert aan dat de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 in de omgevingsvergunning niet nodig zijn om het milieu te beschermen en onnodig bezwarend zijn. De voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 botsen met voorschrift 1.1.8. Eiseres benadrukt dat zij geen zwaar met PFAS verontreinigde grondstromen accepteert en dat de grond zodanig moet worden gereinigd dat deze voldoet aan de klasse 'Industrie' voor toepassing als vervanger van primair zand in de betonindustrie of als zand voor aanvullings- en ophogingsmateriaal. Zij neemt het Handelingskader en het Besluit bodemkwaliteit in acht bij de acceptatie van grond en de levering van gereinigde grond voor toepassing elders. Om de gereinigde grond te mogen toepassen, zullen de resterende concentraties PFAS onder de grenswaarden uit het Handelingskader moeten liggen. De voorschriften staat echter het clusteren (samenvoegen) van kleinere partijen grond afkomstig van verschillende saneringslocaties (die zijn geaccepteerd met inachtneming van voorschrift 1.1.1) in de weg. Dat is onnodig bezwarend, omdat het niet efficiënt is de ERI in te zetten voor afzonderlijke kleine partijen grond. Het zuiveringsrendement van de ERI zal juist verbeteren bij de invoer van grotere samengevoegde partijen, omdat er dan een betere uitwisseling plaatsvindt tussen de verontreinigde grond en het waswater. Daardoor accepteert eiseres op dit moment alleen grote partijen grond afkomstig van één saneringslocatie. Volgens eiseres is feitelijk sprake van een verbod op de opslag en reiniging van geclusterde partijen, dat afwijkt van de BRL SI KB 7500 en het Protocol 7510 (verder: de BRL en het Protocol). Het college geeft hiervoor geen voldoende motivering.

6.1.

Het college wil voorkomen dat grondstromen met verschillende PFAS-concentraties door elkaar verwerkt worden, waardoor een zwaar met (een bepaalde soort) PFAS verontreinigde partij grond een laag/lager met PFAS-verontreinigde partij grond “besmet", of dat een verontreiniging met een bepaalde PFAS-soort wordt verspreid over andere partijen door vermenging of verdunning. Het college denkt dat de behandeling van grond met zoveel mogelijk dezelfde PFAS-verontreinigingsgraad leidt tot een zo goed mogelijk gereinigd eindproduct. In de omgevingsvergunning is dit uitgangspunt in de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 vastgelegd. Daarom is in voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 het opslaan en reinigen van grond afkomstig van twee of meer verschillende "saneringsprojecten/saneringslocaties", maar wel “met dezelfde PFAS-verontreinigingsgraad" op grond van de voorschriften niet toegestaan. De voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 dwingen eiseres niet tot een onuitvoerbaar bedrijfsproces. Volgens het college kan de ERI ook minder dan 8 of 16 uur per etmaal draaien.

6.2.

In het verweerschrift merkt het college wel op dat het, milieuhygiënisch bezien, niet bezwaarlijk is als partijen grond, die van twee of meer verschillende saneringsprojecten of saneringslocaties afkomstig zijn, maar die voor wat betreft de PFAS-verontreinigingsgraad van gelijkaardige aard en samenstelling zijn, wel gezamenlijk opgeslagen worden en wel gezamenlijk in de ERI gereinigd worden. In het verweerschrift stelt het college een andere redactie van de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 voor (de wijzigingen zijn onderstreept door de rechtbank).

1.1.3

Alle binnen de inrichting geaccepteerde met PFAS-verontreinigde grond dient per

afzonderlijke partij grond opgeslagen te worden en wel zodanig dat deze partijen niet onderling of met andere grondstromen vermengd kunnen raken. Waarbij een "afzonderlijke partij grond" gedefinieerd is als een partijgrond, die voor wat betreft de PFAS-verontreinigingsgraad, van gelijkaardige aard en samenstelling is.Ten behoeve van het voorgaande dienen medewerkers, externe transporteurs, vrachtenwagenchauffeurs en overige betrokken personen aantoonbaar en schriftelijk door vergunninghouder te zijn geïnstrueerd.

1.1.9

De met PFAS-verontreinigde grond dient per afzonderlijke partij in de extractieve

grondreinigingsinstallatie te worden gereinigd. Waarbij een "afzonderlijke partijgrond"

gedefinieerd is als een partijgrond, die voor wat betreft de PFAS-verontreinigingsgraad, van gelijkaardige aard en samenstelling is.

In de reactie op het advies van de StAB constateert het college dat bij eiseres verwarring is ontstaan over de vraag wat moet worden verstaan onder partijen grond met een PFAS-verontreinigingsgraad van gelijkaardige aard en samenstelling. Het college handhaaft om die reden toch de oorspronkelijke tekst van de voorschriften.

6.3.

De StAB geeft aan dat het clusteren van partijen tot een verwerkingscluster/-batch onder voorwaarden is toegestaan in de BRL en het Protocol. De StAB maakt een onderscheid tussen vier grondstromen met PFAS (de grondstromen waarvoor aparte acceptatie-grenswaarden zijn gesteld in voorschrift 1.1.1) en ziet dit als vier stromen met PFAS verontreinigde grond van gelijkaardige aard en samenstelling, voor zover per partij sprake is van steeds één soort PFAS. De StAB merkt hierbij op dat meestal sprake zal zijn van verontreiniging met meerdere PFAS-soorten. Volgens de StAB ligt het voor de hand dat een partij die is verontreinigd met een afzonderlijke PFAS-soort niet voorafgaand aan reiniging wordt geclusterd met een partij grond verontreinigd met een andere PFAS-soort om kruisbesmetting van verontreiniging te voorkomen. De StAB wijst erop dat deze werkwijze niet is vastgelegd en dat ook daarnaast de voorwaarden uit het Protocol 7510 moeten worden nageleefd. De StAB wijst erop dat specifiek voor extractieve reiniging de voorwaarde geldt dat uitsluitend partijen mogen worden geclusterd van dezelfde bodemkwaliteitsklasse. Bij clustering spelen ook de overige (anorganische) verontreinigingen een rol. De voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 beogen te voorkomen dat verschillende soorten PFAS met elkaar vermengd raken. Vergunningvoorschrift 1.1.3 ziet op het “droog” vermengd raken van verschillende soorten PFAS tijdens de opslag. Vergunningvoorschrift 1.1.9 ziet op het “nat” vermengd raken in de ERI door gelijktijdige reiniging. Het kan ook voorkomen dat een partij wordt gereinigd met hetzelfde waswater dat is gebruikt bij een eerdere reiniging. Dan kan een deel van het weggewassen PFAS uit een eerdere partij met het waswater in een latere partij terecht komen. De StAB merkt hierbij op dat slechts een deel van het waswater via de actiefkoolfilters wordt geleid. De StAB wijst erop dat hoe dan ook de gereinigde grond onder de grenswaarden uit het Handelingskader (en het Besluit bodemkwaliteit) moet blijven liggen. De voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 richten zich op de bedrijfsvoering en bieden volgens de StAB geen extra waarborgen voor de bescherming van het milieu. Die waarborgen worden geboden via de eisen aan het eindproduct op grond van het Handelingskader en het Besluit bodemkwaliteit. Het waswater blijft binnen de inrichting en is ook niet van directe invloed op het milieu.

6.4.

Eiseres is het eens met het StAB-advies en vindt ook dat voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 dus geen extra waarborgen bieden voor de bescherming van het milieu. Het clusteren van grondstromen die zijn geaccepteerd met inachtneming van voorschrift 1.1.1 mogelijk zou moeten zijn. Dit past ook binnen de randvoorwaarden van de BRL en het Protocol. De relatie met deze randvoorwaarden is al voldoende verankerd in voorschrift 1.1.8. Uit de BRL en het Protocol vloeit niet de beperking voort die het college in de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 heeft opgenomen. Er vindt geen ongemerkte vermenging van grondstromen en kruisbesmetting plaats, want elke grondstroom wordt gedocumenteerd. De BRL staat in beperkte mate clustering van partijen toe om de reiniging efficiënter te maken. Voor het functioneren en het zuiveringsrendement van de ERI maakt het geen verschil of met PFAS verontreinigde partijen met een gelijkaardige aard en samenstelling voorafgaand aan de bewerking zijn geclusterd tot één partij. Het zuiveringsrendement van de ERI zal juist verbeteren bij de invoer van grotere samengevoegde partijen, omdat er dan een betere uitwisseling plaatsvindt tussen de verontreinigde grond en het waswater.

6.5.

In reactie op het StAB-advies merkt het college op dat in artikel 1.1., tweede lid, van de Wm onder “gevolgen voor het milieu” en “de bescherming van het milieu” niet alleen de directe omgeving van de inrichting wordt bedoeld. Ook een doelmatig beheer van afvalstoffen valt onder gevolgen voor het milieu en de bescherming van het milieu. Het kan niet de bedoeling zijn om grondstromen met elkaar te verdunnen en te vermengen en vervolgens met PFAS verontreinigde grond met een restverontreiniging “de poort uit” te laten gaan, waarna deze grond vervolgens in werken toegepast wordt. Om dat te voorkomen heeft het college de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 opgenomen. Een andere opvatting zou ook in strijd zijn met afdeling 10.6 van de Wm. Volgens het college wordt al het waswater (en niet slechts een deel) meermaals en voortdurend via de actiefkoolfilters geleid. Het college betwist dat door clustering van met PFAS-verontreinigde grond het zuiveringsrendement van de ERI verbetert. Het college is niet duidelijk hoe de StAB tot de “vier stromen” PFAS wordt gekomen. Het college hanteert een strenge definitie van de begrippen “gelijkaardige aard en samenstelling”. Partijen grond met verschillende PFAS-soorten zijn niet gelijkaardig. Partijen grond waarbij partij A niet in dezelfde mate is verontreinigd met een bepaalde PFAS-soort als partij B zijn ook niet van gelijkaardige aard en samenstelling. Het college benadrukt dat niet iedere PFAS-soort evengoed wordt gereinigd. Uit het rapport “Proefneming PFAS grond te Helmond” blijkt dat de ene soort PFAS de andere kan verdringen bij de adsorptie aan de actiefkoolfilters. Ter zitting heeft het college hieraan toegevoegd dat de voorschriften mede zijn ingegeven op aandringen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, gelet op de maatschappelijke vrees voor en onduidelijkheid over PFAS-verontreiniging.

6.6.

Ingevolge artikel 2.14 van de Wabo neemt het college (voor zover relevant voor deze uitspraak) de BBT in acht (artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1), houdt het college rekening met het Landelijk afvalbeheerplan 3 (verder: LAP3, zie artikel 2.14, eerste lid, onder b, onder 2), betrekt het college de gevolgen van de inrichting voor het milieu (artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2) en kan een vergunning worden geweigerd (of kunnen voorschriften worden gesteld) in kader van het belang van de bescherming van het milieu (artikel 2.14, derde lid).
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder 2, van de Wm worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen, of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.

Op basis van artikel 10.54a, eerste lid, van de Wm is het verboden gevaarlijke afvalstoffen te mengen, daaronder mede begrepen verdunnen, met andere bij ministeriële regeling aangewezen categorieën gevaarlijke afvalstoffen, of met andere bij ministeriële regeling aangewezen afvalstoffen, stoffen of materialen. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet voor zover het mengen van gevaarlijke afvalstoffen is toegestaan krachtens een omgevingsvergunning.

6.7.

De BRL is een uitwerking van de relevante wet- en regelgeving en daarnaast een invulling van het A&V-beleid van bewerkingsbedrijven voor grond en baggerspecie, overeenkomstig het LAP3. Het bedrijf van eiseres is een gecertificeerd bedrijf als bedoeld in de BRL en wordt daarom periodiek ge-audit door een geaccrediteerd certificatiebureau op de juiste navolging van de BRL.

6.8.

Het Protocol bewerkstelligt voor opdrachtgevers en derden, dat het bewerkingsbedrijf alle in de BRL en de in het protocol genoemde aspecten op de juiste wijze uitvoert. In Protocol 7510 zijn voorwaarden voor het clusteren van partijen opgenomen. Onder “clusteren” wordt in het Protocol verstaan: “Het, vóór bewerking, samenstellen van individuele partijen, waarbij de voorinformatie voldoende zekerheid biedt dat de producten bij individuele reiniging/bewerking tot dezelfde kwaliteit zullen leiden”. De voorwaarden voor clustering zijn opgenomen in hoofdstuk 6.6 “Overslag en opslag” van het Protocol 7510. Vertrekpunt is dat partijen te reinigen grond moeten voldoen aan de acceptatiecriteria.

6.9.

De rechtbank stelt het volgende vast op basis van de stukken, waaronder het StAB-advies, en het verhandelde ter zitting. Het resultaat van de proefneming van de met PFAS verontreinigde grond (weergegeven in het rapport “Proefneming PFAS grond te Helmond”) is dat na de reiniging een zandfractie ontstaat die voldoet aan het Handelingskader PFAS en de bodem, kwaliteitsklasse industrie, en daarnaast een met PFAS verontreinigde slibfractie en waterstroom. Het verwijderingsrendement van de PFAS in grond en in waswater is afhankelijk van de soort PFAS en ligt tussen de circa 84 en 96%. In het waswater (na de actiefkoolfilters) blijven de PFAS-concentraties enkele dagen fluctueren, daarna ontstaat een stabiele concentratie. In het rapport is ook vermeld dat bij een mengsel van verschillende PFAS-verbindingen er competitie tussen de PFAS-verbindingen kan optreden bij het koolstoffilter. De PFAS-verbindingen die het beste adsorberen, hechten dan eerst, waarna er minder adsorptiecapaciteit ‘over’ is voor andere PFAS-verbindingen. De werking van de ERI is verder besproken tijdens de zitting.
De rechtbank is niet gebleken dat slechts een deel van het waswater langs de ERI wordt geleid.
Tussen partijen is niet in geschil dat de ene soort PFAS beter kan hechten aan water dan de andere soort PFAS. De installatie heeft twee koolstoffilters. Op het moment dat een filter onvoldoende reinigt, wordt het water door het andere filter geleid en wordt het verzadigde filter vervangen. Een filter gaat enkele maanden mee. Het kan dus zo zijn dat verschillende partijen grond achtereenvolgens worden gereinigd met hetzelfde waswater dat via hetzelfde filter wordt geleid.
Verder is de rechtbank niet gebleken dat partijen grond worden ontvangen met een verontreiniging met maar één PFAS-soort. Alle partijen grond bevatten verontreinigingen met meerdere soorten PFAS, maar worden alleen geaccepteerd met inachtneming van voorschrift 1.1.1.

6.10.

De rechtbank stelt voorop dat de omgevingsvergunning betrekking heeft op partijen in dezelfde categorie afvalstoffen met EURALCODE 17 05 03. In de omgevingsvergunning is duidelijk aangegeven dat deze categorie al eerder was vergund. Het vergunnen van het mengen van partijen grond met verschillende soorten PFAS binnen dezelfde categorie afvalstoffen is niet in strijd met artikel 10.54a, eerste lid, van de Wm. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres slechts grondstromen accepteert met inachtneming van voorschrift 1.1.1. van de omgevingsvergunning.

6.11.

Partijen zijn er beide van uitgegaan dat in de BBT-conclusies afvalbehandeling geen conclusies zijn opgenomen met betrekking tot het bij eiseres toegepaste reinigingsproces. Het vergunnen van het clusteren of mengen van partijen grond met verschillende soorten PFAS is niet in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder a, van de Wabo omdat de BRL en het Protocol niet zijn aangewezen als best beschikbare techniek.

6.12.

Het clusteren of mengen van grondstromen met verschillende soorten PFAS bij opslag of reiniging is niet verboden of wordt niet afgeraden in het LAP3. Het LAP3 staat wel in de weg van het mengen van toepasbare en niet toepasbare grond. Het LAP3 verplicht niet tot het opnemen van voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 in de omgevingsvergunning. Indien het college het clusteren of mengen van partijen grond met verschillende soorten PFAS vergunt, handelt het niet in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder b, onder 2, van de Wabo.

6.13.

In navolging van de StAB is de rechtbank van oordeel dat het mengen, mixen, clusteren of verdunnen van partijen met PFAS verontreinigde grond geen gevolgen heeft voor het milieu in de directe omgeving van het bedrijf. De grond moet na reiniging toepasbaar zijn en moet dus voldoen aan de eisen die het Handelingskader PFAS stelt aan kwaliteitsklasse ”industrie”. Het water waarmee wordt gereinigd, wordt niet geloosd maar gerecirculeerd. De met PFAS verontreinigde slibfractie wordt behandeld en wordt daartoe apart opgeslagen en afgevoerd.

6.14.

De rechtbank is van oordeel dat het college de gevolgen van het mengen en mixen van partijen grond met PFAS wel kan betrekken bij het bestreden besluit. Deze gevolgen vallen binnen het bereik van de bredere definitie van “de gevolgen van het milieu’” in artikel 1.1, tweede lid, onder b, van de Wm. De gevolgen van het clusteren van partijen grond houden verband met een doelmatig beheer van afvalstoffen. Het college heeft bij het stellen van voorschriften hierover ook een zekere beoordelingsruimte.

6.15.

De rechtbank stelt tot slot vast dat het college in voorschrift 1.1.1 en 1.1.8 de BRL en het Protocol voldoende heeft geborgd. De acceptatievoorwaarden voor PFAS-houdende grond zijn niet opgenomen in de BRL, maar volgen uit het Handelingskader en zijn opgenomen in voorschrift 1.1.1. van de omgevingsvergunning. Het college heeft in voorschrift 1.1.8 terecht bepaald dat daarbij clustering/vermenging alleen plaats mag vinden indien sprake is van gelijkaardige met PFAS verontreinigde grondstromen. Eiseres verzet zich ook niet tegen dit voorschrift. Dit zijn voorschriften met het oog een doelmatig beheer van afvalstoffen.

6.16.

Voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 bevatten echter verdergaande beperkingen aan het clusteren en mengen van afvalstoffen door te bepalen dat een “afzonderlijke partij’’ wordt gedefinieerd, als een partij afkomstig van hetzelfde saneringsproject/dezelfde saneringslocatie met dezelfde PFAS-verontreinigingsgraad. Het voorschrift verbiedt om partijen grond van verschillende saneringslocaties of projecten te clusteren en gezamenlijk te reinigen en verbiedt tevens om partijen grond van dezelfde saneringslocatie maar met een verschillende PFAS-verontreinigingsgraad, geclusterd en gezamenlijk te reinigen. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een noodzaak bestaat voor deze verderstrekkende beperkingen en waarom niet kan worden volstaan met voorschrift 1.1.8. De motivering dat bij het clusteren (lees: mixen en vermengen) in een samengestelde partij grond een specifieke PFAS-verontreiniging van een afzonderlijke partij kan worden vermengd/gemixt met een partij met een andere specifieke PFAS-verontreiniging - bijvoorbeeld een partij grond met een PFOS verontreiniging en een partij grond met een PFOA verontreiniging - of kan worden verdund in een andere partij, volstaat niet. In de eerste plaats kan een dergelijke vermenging al plaatsvinden binnen dezelfde partij. Eiseres heeft in dat kader onweersproken aangegeven dat een partij grond van een saneringslocatie verschillende PFAS-soorten kan bevatten (binnen de acceptatiegrenswaarden van voorschrift 1.1.1. van het bestreden besluit). Als in een partij grond van één saneringslocatie verschillende soorten PFAS kunnen zitten, dan heeft dus al vermenging plaatsgevonden. In de tweede plaats kan een vermenging ook plaatsvinden bij een opvolgende reiniging van diverse partijen grond, doordat resten van een PFAS-soort achterblijven in het waswater en vermengd raken met de daaropvolgende gereinigde partij grond. Voorschrift 1.1.9 verzet zich niet tegen een opvolgende reiniging van partijen grond in de ERI met hetzelfde koolstoffilter. Tot slot kan vermenging of verdunning achteraf plaatsvinden, bij toepassing van de gereinigde grond. In de omgevingsvergunning kunnen geen voorschriften worden opgenomen over de toepassing van de gereinigde grond buiten de inrichting. Het college heeft niet gesteld of onderbouwd dat een partij gereinigde grond die voldoet aan de eisen in het Handelingskader en het Besluit bodemkwaliteit niet kan worden toegepast samen met een andere partij grond afkomstig van de inrichting van eiseres, of afkomstig van een andere afvalbeheerder, grondleverancier of met grond die reeds aanwezig is in het desbetreffende project. Het college heeft evenmin onderbouwd dat de gevolgen van een dergelijke vermenging onaanvaardbaar zijn, zeker gelet op het feit dat eiseres alleen partijen grond mag accepteren die voldoen aan voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning.

6.17.

Het college heeft ter zitting gewezen op de maatschappelijke vrees voor PFAS en de onduidelijkheid over PFAS. De rechtbank begrijpt deze verwijzing als een beroep op het voorzorgsbeginsel. In de uitspraak van 23 februari 2022^[2]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat artikel 2.13, derde lid, van de Wabo het bevoegd gezag niet de ruimte biedt om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. De Afdeling oordeelt verder dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden, dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd. Het college heeft verzuimd te onderbouwen dat het clusteren van partijen met PFAS verontreinigde grond (die is geaccepteerd met inachtneming van voorschrift 1.1.1 en wordt geclusterd in overeenstemming met voorschrift 1.1.8) zodanige risico’s oplevert, dat om die reden voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 aan de vergunning moeten worden verbonden. Het college heeft overigens ook verzuimd omstandigheden te benoemen waardoor het onbeperkt vergunnen van het clusteren van partijen met PFAS verontreinigde grond zou kunnen leiden tot ernstige of onaanvaardbare risico’s. Kort samengevat is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 in aanvulling op de niet bestreden voorschriften 1.1.1 en 1.1.8 nodig zijn voor een doelmatig beheer van afvalstoffen.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond, omdat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd wat de noodzaak is voor de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9, gelet op artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2, en derde lid van de Wabo. De rechtbank vernietigt daarom voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 van de omgevingsvergunning. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen met een betere motivering (een zogenoemde bestuurlijke lus). De rechtbank ziet dit niet als een doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen. Eiseres heeft hiermee gekregen waarvoor zij een vergunning heeft gevraagd, zodat er geen aanleiding is om het college op te dragen een nieuw besluit te nemen.

7.1.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,-, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de voorschriften 1.1.3 en 1.1.9 van de omgevingsvergunning;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. K.A. Maarschalkerweerd en mr. D.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE relevante regelgeving

Wabo

Artikel 2.1, eerste lidHet is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
e. 1˚ het oprichten,
2˚ het veranderen of veranderen van de werking of
3˚ het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
[…]

Artikel 2.14

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

a.betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°.de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

2°.de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

3°.de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

4°.de voor het einde van de in artikel 3:16 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;

5°.de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

6°.het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;

b.houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:

1°.het voor hem geldende milieubeleidsplan;

2°.het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;

3°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;

c.neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

2°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;

3°.in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van Pro de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;

4°.de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;

d.en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.

2 Voor zover de aanvraag om een activiteit als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een inrichting waarin stoffen behorende tot een in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie aanwezig kunnen zijn en die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat de beslissing op de aanvraag niet tot gevolg heeft dat minder dan voldoende afstand aanwezig is tussen die inrichting en een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998 of een gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10a van die wet of dat voorlopig als zodanig is aangewezen krachtens artikel 12 van Pro die wet. Bij de beoordeling van de afstand betrekt het bevoegd gezag de maatregelen die zijn of worden getroffen om een voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer waarbij stoffen als bedoeld in de eerste volzin zijn betrokken en waardoor ernstig gevaar voor het milieu ontstaat, in de inrichting te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken.

3 Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder bHet bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

Wet milieubeheer

Artikel 1, tweede lid

In deze wet en de daarop berustende bepalingen:

a. worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;

b. worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen;

c. worden onder bescherming van het milieu mede verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen.

Vernietiging voorschriften opslag en reiniging PFAS-verontreinigde grond in omgevingsvergunning