Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 24/3454
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] ,
hierna: eiser
(gemachtigden: mr. J.J.J. de Rooij en ir. [naam] ),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van in totaal € 80.362,50 die de minister aan eiser als feitelijk leidinggevende van de voormalige vennootschap onder firma [naam] V.O.F. en aan eiser als eigenaar van de eenmanszaak [naam] afzonderlijk heeft opgelegd wegens overtredingen van de Msw [1] en daarop gebaseerde regelgeving. Eiser is het hiermee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het boetebesluit dat aan eiser in zijn hoedanigheid van feitelijk leidinggevende van de voormalige V.O.F. is opgelegd moet worden herroepen. De minister heeft wel op goede gronden een boete aan eiser als eenmanszaak opgelegd. Deze boete blijft in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser is eigenaar van de eenmanszaak genaamd [naam] , gevestigd aan de [adres] in [vestigingsplaats] . De onderneming [naam] V.O.F. (de voormalige V.O.F.) met eiser als een van de twee vennoten, is met ingang van
1 april 2019 voortgezet door de eenmanszaak.
1 april 2019 voortgezet door de eenmanszaak.
2.1.
Naar aanleiding van een verzoek in het kader van het project gebiedsgericht handhaven heeft op 29 juli 2020 een fysieke bedrijfsinspectie over het kalenderjaar 2018 plaatsgevonden door de toezichthouder van de NVWA [2] bij de voormalige V.O.F.. Reden voor de inspectie was een te hoog gehalte nitraat in het oppervlaktewater in de directe omgeving van het bedrijf. De resultaten van deze inspectie zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 20 mei 2019.
2.2.
De RVO [3] heeft namens de minister op 19 oktober 2023 aan eiser de voornemens uitgebracht om aan hem, zowel in zijn hoedanigheid van feitelijk leidinggevende van de voormalige V.O.F. als in zijn hoedanigheid van eenmanszaak, een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 135.888,- wegens overtredingen van de Msw in het jaar 2018 die zijn geconstateerd op basis van het rapport van bevindingen.
2.3.
Eiser heeft op 16 november 2023 gereageerd op beide voornemens met zienswijzen.
2.4.
Aan eiser zijn met de boetebesluiten van 21 december 2023 boetes opgelegd. Aan eiser zijn als feitelijk leidinggevende van de voormalige V.O.F. boetes opgelegd voor overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm van € 78.836,50 en voor het onvoldoende verwerken van fosfaat voor de mestverwerkingsplicht van € 48.419,00,-. De boetes zijn met 10% gematigd (met een maximum van € 2.500,-) wegens overschrijding van de beslistermijn. Het totale boetebedrag bedraagt € 127.255,50. De minister heeft daarnaast ten aanzien van drie administratieve overtredingen volstaan met een waarschuwing. Aan eiser als eenmanszaak, zijnde de rechtsopvolger van de voormalige V.O.F., zijn diezelfde boetes en waarschuwingen opgelegd.
2.5.
Met het bestreden besluit van 27 augustus 2024 op de bezwaren van eiser heeft de minister de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en zijn de boetebesluiten herroepen. De minister heeft de boetes die aan eiser als feitelijk leidinggevende en als eenmanszaak zijn opgelegd voor de overschrijding van de gebruiksnormen verlaagd. De boetes die waren opgelegd voor de mestverwerkingsplicht zijn beide gehandhaafd. De minister heeft de totale hoogte van de beide boetes na heroverweging in bezwaar vastgesteld op € 80.362,50.
2.6.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft gereageerd op het verweerschrift. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 24 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigden, de gemachtigde van de minister bijgestaan door [naam] , toezichthouder van de NVWA.
Beoordeling door de rechtbank
3. De boetes die aan eiser zijn opgelegd zien op overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. Hierna zal de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd eerst beoordelen of de minister terecht overtredingen heeft vastgesteld.
Overschrijding gebruiksnormen
Toetsingskader
4. In artikel 7 van Pro de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Uit artikel 8 van Pro de Msw volgt dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen ligt volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen. De grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) heeft op 26 oktober 2017 uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. [4] . Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” [5] blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. De landbouwer kan ook met ander bewijs aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
4.1.
Ter zitting heeft eiser zijn beroepsgronden over de overschrijding van de gebruiksnormen als volgt gehandhaafd. Eiser is van mening dat de minister ten onrechte geen rekening houdt met de aanzienlijke vervluchtiging van stikstof die op zijn bedrijf plaatsvindt. Volgens eiser is tijdens het proces van mestscheiding en met name bij de vergisting tot biogas en de verhitting die daarbij optreedt sprake van een (totale) vervluchtiging van stikstof van 25 tot 30% en daarmee veel meer dan de 10% waarmee de minister uit coulance rekening houdt. Deze stikstof is dus niet in de grond gebracht zoals de minister veronderstelt. Eiser ziet zich in dit betoog gesterkt door de onmogelijke tegenstelling die volgens hem uit de berekening van de minister voortvloeit, waarbij een negatieve hoeveelheid fosfaat in de grond zou zijn gebracht bij een positieve hoeveelheid stikstof. Dit is volgens eiser feitelijk onmogelijk.
4.2.
De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet slaagt. In het regelgevend kader is vastgelegd welke elementen bepalend zijn voor de vraag hoeveel stikstof en fosfaat op of in de bodem is gebracht en welke gegevens een bedrijf daarvoor moet administreren en overleggen. Niet in geschil is dat de minister dit kader heeft toegepast. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College is met dit systeem voldoende voorzienbaar welk gedrag tot beboeting leidt. Eiser kan met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk maken dat hij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet heeft overschreden, maar heeft dat hier niet gedaan. Op basis van de gegevens waar de minister van uit is gegaan is sprake van een overschrijding van de gebruiksnormen. Gesteld noch gebleken is dat de rekensom die de minister heeft gemaakt als zodanig gebreken vertoont. Wanneer eiser meent dat op zijn bedrijf sprake is van een dusdanig aanzienlijke stikstofvervluchtiging waarmee de door de minister geconstateerde overschrijding van de gebruiksnormen wordt verklaard, dan ligt het op zijn weg om dit met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk te maken. Dit heeft hij nagelaten, terwijl dit niet onmogelijk kan worden geacht. Eiser heeft namelijk uiteengezet dat de stikstof die op zijn bedrijf vrijkomt met luchtwassers wordt afgevangen en de minister heeft ter zitting onbetwist aangevoerd dat het spuiwater kan worden bemonsterd. Daarmee is het voor eiser niet onmogelijk om daadwerkelijk bedrijfsspecifieke gegevens aan te leveren. Zonder deze gegevens is de enkele stelling dat sprake moet zijn van een totale vervluchtiging van 25 tot 30% onvoldoende om tot de conclusie te komen dat eiser de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de minister ook een alternatieve verklaring heeft geboden voor de door eiser benoemde onmogelijke tegenstelling. De minister heeft uiteengezet dat de dunne fractie die rijk aan stikstof is en relatief weinig fosfaat bevat op het bedrijf is achtergebleven terwijl de koek die relatief rijk is aan fosfaat na mestscheiding juist van eisers bedrijf is afgevoerd. Dit heeft eiser als zodanig niet betwist.
Het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht
5. Eiser voert aan dat de minister ten onrechte het deel dierlijke mest dat ontstaat uit een combinatie van mestcode 116 en mestcode 43 niet (geheel) kwalificeert als op het bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen. Eiser voert aan dat hij in dit opzicht anders wordt behandeld dan intermediaire ondernemingen omdat voor die laatste ondernemingen de export van fosfaat uit digestaat wel volledig meetelt als verwerkte fosfaat voor de mestverwerkingsplicht. De minister zondert daarvan in het geval van eiser mestcode 116 ten onrechte uit. Wanneer de minister dat niet zou doen, zo begrijpt de rechtbank dit betoog, dan had eiser aan de mestverwerkingsplicht voldaan.
5.1.
De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank stelt voorop dat mestcode 116 bestaat uit co-producten die eiser op het bedrijf aanvoert, zoals digestaat. Eiser is verder geen intermediair als bedoeld in de Msw. Op grond van artikel 33a, eerste lid, van de Msw is het een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Dit verbod is (onder meer) niet van toepassing op de landbouwer die voldoet aan de mestverwerkingsplicht. Uit het voorgaande volgt dat de mestverwerkingsplicht ziet op de dierlijke meststoffen [6] die op het bedrijf zijn geproduceerd en niet op de aangevoerde producten. Daarmee heeft de minister terecht de hoeveelheid fosfaat uit digestaat niet volledig meegeteld bij de beoordeling of eiser aan zijn mestverwerkingsplicht heeft voldaan.
Ne bis in idem
6. Eiser betoogt dat de minister handelt in strijd met het ne bis in idem beginsel doordat hij als natuurlijke persoon twee keer wordt beboet voor exact dezelfde overtredingen waaraan telkens dezelfde feiten en omstandigheden ten grondslag zijn gelegd. De minister heeft aan eiser zowel als feitelijk leidinggevende van de voormalige V.O.F. als in zijn hoedanigheid van eigenaar van de huidige eenmanszaak een boete opgelegd.
6.1.
De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond slaagt. Op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) is van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 5:43 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Awb is bekendgemaakt. De omstandigheid dat eiser als natuurlijke persoon twee keer in een andere hoedanigheid bij de overtredingen is betrokken is niet relevant voor de beoordeling of sprake is van ne bis in idem. De rechtbank overweegt dat tussen eiser en zijn eenmanszaak geen onderscheid kan worden gemaakt omdat dit geen andere juridische entiteit is dan eiser zelf. De rechtbank wijst op de uitspraak van het College van 21 april 2020. [7] Naar het oordeel van de rechtbank verzet zich verder ook artikel 51, tweede en derde lid, van het WvSr tegen deze dubbele beboeting van een natuurlijke persoon. Dit artikel maakt het mogelijk om een natuurlijke persoon aansprakelijk te stellen ter zake van het feitelijk leidinggeven aan een door een rechtspersoon verrichte verboden gedraging. Voor de toepassing van dit artikel wordt met een rechtspersoon gelijk wordt gesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen. Dit artikel staat niet toe dat aan een eenmanszaak én aan een feitelijk leidinggevende een boete wordt opgelegd en de manier waarop de minister nu toepassing geeft aan dit artikel leidt dus tot een situatie die de wetgever met de toepassing van artikel 51 van Pro het WvSr niet voor ogen heeft gehad.
6.2.
Omdat wel sprake is van overtredingen, dient de rechtbank te beoordelen welk boetebesluit in stand moet worden gelaten. De mogelijkheid om een feitelijk leidinggevende te beboeten is een vervolg op het overtrederschap van de rechtspersoon. De minister heeft de maatschappelijke realiteit betrokken en de eenmanszaak als rechtsopvolger aangemerkt van de voormalige V.O.F. omdat de activiteiten van de voormalige V.O.F. op dezelfde voet zijn voortgezet door de eenmanszaak. Dat dit inderdaad de maatschappelijke realiteit is, is als zodanig niet door eiser betwist. Daarmee is eiser als eenmanszaak de rechtsopvolger van de voormalige V.O.F. en daarmee is de eenmanszaak terecht als de overtreder aangemerkt en beboet. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1. is geoordeeld, betekent dit dat het bestreden besluit voor zover daarbij de aan eiser in zijn hoedanigheid van feitelijk leidinggevende opgelegde boete is gehandhaafd, moet worden vernietigd. De met het primaire besluit van 21 december 2023 oplegde boete zal worden herroepen en de rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aan eiser als eenmanszaak opgelegde boete laat de rechtbank in stand.
Overschrijding van de redelijke termijn
7.1.
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure langer duurt dan twee jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar. De redelijke termijn begint te lopen op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 19 oktober 2023. Op het moment van deze uitspraak is dus twee jaar en ruim vijf maanden verstreken sinds dat moment. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden, en wel met ruim vijf maanden.
7.3.
De minister heeft de voorgenomen boete al gematigd, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Dat blijkt uit het boetebesluit
,waarin de boete met 10% per onderdeel (met een maximum van € 2.500,-) is gematigd.
,waarin de boete met 10% per onderdeel (met een maximum van € 2.500,-) is gematigd.
7.4.
Voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden en voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met telkens 5%, dus in totaal 10%, met een maximum van
€ 2.500,-. Omdat de minister de boete hiermee al heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande of aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar. [10]
€ 2.500,-. Omdat de minister de boete hiermee al heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande of aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar. [10]
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep van eiser voor zover gericht tegen de aan hem in zijn hoedanigheid van feitelijk leidinggevende van de voormalige V.O.F. opgelegde boete is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in zoverre zal worden vernietigd en de aan hem in die hoedanigheid met het primaire besluit opgelegde boete zal worden herroepen. Eiser zal dus één (totale) boete van € 80.362,50 moeten betalen.
8.1
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht [11] aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De hoogte van die vergoeding stelt de rechtbank op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt vast. De proceskosten van eiser bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De vergoeding hiervoor stelt de rechtbank vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 934,-; wegingsfactor 1). Eiser heeft in bezwaar al een vergoeding van zijn proceskosten gekregen. Hiertegen wordt in beroep niet opgekomen. Eiser verzoekt naast de kosten van rechtsbijstand ook om vergoeding van de kosten van ir. A.H.J. van der Putten als deskundige. De rechtbank ziet daarvoor geen aanleiding. Tijdens de zitting is de heer [naam] met instemming als medegemachtigde aangemerkt omdat hij in feite een deel van de beroepsgronden voor zijn rekening neemt. De kosten daarvan worden geacht te zijn inbegrepen in de forfaitaire vergoeding voor verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de aan eiser als feitelijk
leidinggevende opgelegde boete betreft;
- herroept het primaire besluit van 21 december 2023 waarbij aan eiser als feitelijk
leidinggevende een boete is opgelegd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden
besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, mr. L.M.H. Nelissen en mr. R.P.A. Kraaijeveld, leden, in aanwezigheid van mr. M.A.L. Verbruggen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026.
de griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.